Sanità, il gioco dell’oca del governatore-commissario

Il governo prova a reintrodurre l’incompatibilità tra ruolo di presidente e di commissario alla sanità nelle regioni sottoposte a piano di rientro. Deve però trovare una formulazione nel rispetto della Costituzione. Altrimenti sarà un altro fallimento.

Una norma giusta che non si riesce ad applicare

Anche con il governo giallo-verde non c’è pace per la norma (sacrosanta) che impedisce ai governatori delle regioni sottoposte a piano di rientro di ricoprire il ruolo di commissario ad acta alla sanità. È brevemente comparsa nelle bozze del “decreto Genova”, è stata subito cancellata e ora riappare sui radar della politica grazie a un emendamento al decreto fiscale a firma del relatore Emiliano Fenu (M5s). La norma è importante soprattutto in quelle circostanze nelle quali i governatori sono stati in carica così a lungo da non poter essere considerati estranei al dissesto. Non è chiaro infatti come, semplicemente mettendosi il cappello del commissario, lo stesso politico che ha gestito (malamente) la politica sanitaria regionale possa risolvere quei problemi che non ha saputo affrontare da governatore.

Quello dell’incompatibilità della carica di governatore e di commissario nelle regioni in disavanzo in realtà è un vecchio problema, tuttora irrisolto, che ha a che fare con l’efficientamento della spesa e l’equilibrio dei bilanci regionali nel rispetto dei Livelli Essenziali di Assistenza. Nei primi anni Novanta, la necessità di risanare i conti pubblici e di efficientare la spesa è affrontata in modo diverso, in particolare attraverso riforme che puntano a modificare gli incentivi dei principali attori coinvolti nella gestione della spesa sanitaria: da un lato, si introducono i “quasi-mercati”, per intervenire sugli ospedali (la “aziendalizzazione” della sanità italiana, che comporta l’introduzione del meccanismo di pagamento prospettico basato sui DRG); dall’altro, i semi del federalismo fiscale all’italiana, per le regioni. Nel primo caso, il pagamento prospettico a tariffa cerca di indurre gli ospedali a un più attento controllo dei costi. Nel secondo caso, l’introduzione dell’Irap e dell’addizionale Irpef punta ad eliminare le aspettative di ripiano dei disavanzi delle regioni. Mentre i quasi-mercati vengono in parte rinnegati da una riforma del 1999 che non modifica però il sistema di pagamento, il meccanismo incentivante per le regioni basato sul federalismo fiscale è smontato da diverse sentenze della Corte costituzionale. E i deficit, che erano quasi scomparsi dalle gestioni regionali nel 2003, tornano a riemergere negli anni successivi, forse anche per la ripresa del finanziamento (figura 1).

La stagione dei piani di rientro

La legge finanziaria per il 2005 propone alcune prime misure che spostano il controllo della spesa al centro: si condiziona l’accesso alla quota premiale del Fondo sanitario nazionale all’equilibrio di bilancio; e le regioni con deficit importanti devono formulare dei programmi operativi di riorganizzazione e potenziamento del Servizio sanitario regionale. Ma il disavanzo aggregato cresce ancora, concentrandosi sostanzialmente in cinque regioni (Lazio, Campania, Sicilia, Calabria e Puglia, figura 2). La stagione dei piani di rientro comincia così: a partire da marzo 2007 le regioni con deficit strutturale superiore al 5 per cento del finanziamento complessivo devono sottoporre un piano di rientro di durata triennale al ministero della Salute e al ministero dell’Economia e delle Finanze. Le leve per risanare i conti regionali si affinano nel tempo, ma sostanzialmente riguardano meccanismi di aumento automatico delle entrate da addizionale Irpef e Irap e meccanismi di contenimento dei costi (tramite limiti automatici all’assunzione di nuovi dipendenti e al numero di posti letto, una misura quest’ultima che coinvolge in realtà tutte le regioni). Il monitoraggio da parte del governo è trimestrale e se dopo tre anni i conti non sono in ordine, il piano viene rinnovato per altri tre. Nei casi più gravi, le misure vengono inasprite, decadono le cariche apicali del Servizio sanitario regionale e il governo nomina un commissario responsabile dell’attuazione del piano.

Nelle fasi iniziali di applicazione della disciplina è il presidente stesso della regione a prendere in mano la gestione del piano di rientro, sommando al suo ruolo anche quello di commissario ad acta. Una situazione paradossale, soprattutto in alcuni casi. L’allora ministro Sacconi aveva prospettato il “fallimento politico”: l’ineleggibilità per i politici locali che avessero determinato dissesti finanziari e offerto pessimi servizi. E il “fallimento politico” aveva di fatto visto la luce con l’articolo 2 del decreto legislativo 149/2011, governo Monti, che stabiliva – previo accertamento delle responsabilità da parte della Corte dei conti – lo scioglimento del consiglio regionale e la rimozione del presidente della giunta in caso di dissesto finanziario grave, nonché l’impossibilità per il presidente rimosso di essere nominato quale componente di alcun organo o carica di governo degli enti locali, regionali, statali ed europei per dieci anni. Nel 2013, tuttavia, con la sentenza 219 la Corte costituzionale afferma l’incostituzionalità della norma, perché attribuisce alla Corte dei conti il compito eccessivo di stabilire se ci sia o meno responsabilità del presidente e perché – contrariamente all’urgenza di governare una situazione complicata – introduce una nuova figura, il commissario, con prospettive incerte e in danno all’autonomia regionale. La sentenza mette fine alla breve stagione del “fallimento politico” (e alla relazione di fine legislatura, che pure sembrava una bella idea).

Ma il governo non si dà per vinto e nel 2015 la norma sull’incompatibilità viene finalmente approvata con la legge di bilancio. Anche in questo caso, però, dura poco: in mezzo a mille polemiche, con la legge di bilancio 2017, viene data nuovamente la possibilità ai presidenti delle regioni in piano di rientro di essere nominati commissari di sé stessi, pur con l’imposizione di un monitoraggio semestrale sugli obiettivi di bilancio e su quelli di salute, che può comportare la sostituzione del presidente-commissario in caso di inadempienza. E suona più come un ulteriore ammonimento che come una minaccia di commissariamento. Ora, il governo Conte sembra volerci riprovare, ma deve trovare gli spazi giusti dentro la Costituzione, altrimenti si rischia di tornare di nuovo al punto di partenza.