Più concorrenza dopo Margrethe Vestager all’antitrust

La commissaria uscente alla Concorrenza lascia un’impronta profonda. La sua azione ci ha ricordato che l’intervento antitrust è uno degli strumenti più potenti della Commissione europea, in grado di produrre benefici considerevoli per i cittadini europei.

La sorveglianza sulle piattaforme digitali

Margrethe Vestager, commissario alla Concorrenza nella Commissione di Jean-Claude Juncker, lascia un’impronta profonda sull’intervento antitrust europeo. Commissario di grande carisma e visione, ha accentuato l’iniziativa delle istituzioni europee in materia di concorrenza in una fase in cui i cugini americani sono apparsi meno incisivi e determinati, scrivendo l’agenda delle priorità e dei temi importanti senza timori, ma senza protagonismi.

Il suo nome viene immediatamente collegato alle decisioni sui giganti dell’economia digitale – come Google, Amazon, Apple, Facebook, Qualcomm, solo per citarne alcuni – finiti sotto la lente delle indagini della direzione generale per la Concorrenza. Questi mercati, nei quali nuovi attori – che abbiamo imparato a chiamare piattaforme – offrono servizi e sfruttano l’interazione tra numerosi gruppi di soggetti diversi, sono oggi una realtà di importanza fondamentale: per le dimensioni e i tassi di crescita e innovazione, per l’intrinseca tendenza alla concentrazione, per la complessità delle problematiche concorrenziali che presentano.

Numerosi sono i temi che, partendo dalle nuove realtà, hanno arricchito l’agenda della Commissione. Prima di tutto, il contrasto alle pratiche potenzialmente lesive della concorrenza, che in questi mercati assumono connotati nuovi e possono trovare attuazione non solo attraverso esplicite e riconoscibili scelte strategiche delle imprese, ma anche dietro il velo più opaco e impersonale degli algoritmi. Comprendere se, e in che misura, un motore di ricerca, nell’esporre sullo schermo la sequenza dei risultati, generi una discriminazione a sfavore dei siti concorrenti è tema del tutto nuovo e di non facile valutazione. Cogliere il potenziale collusivo quando gli operatori affidano agli algoritmi la determinazione e l’aggiustamento dei prezzi, ci porta assai lontano dai classici cartelli dove, in stanze dense di fumo, gli oligopolisti stabiliscono politiche comuni. Individuare gli effetti di allentamento della concorrenza quando due piattaforme apparentemente differenti nei modelli di business e nei servizi offerti propongono una fusione introduce elementi di valutazione di grande incertezza e complessità. La direzione generale della Concorrenza non ha tuttavia scelto un approccio cauto e attendista di fronte alle difficoltà, ritenendo che la strumentazione affinatasi negli anni monitorando mercati più tradizionali offrisse la base per comprendere e valutare anche quelli nuovi e innovativi.

La posizione sugli aiuti di stato

La seconda linea di intervento che, a partire dall’attenzione per i mercati digitali, è stata perseguita dal commissario Vestager riguarda la proibizione degli aiuti di stato e l’uso spregiudicato che alcuni paesi dell’Unione hanno fatto per attrarre le grandi imprese del mondo di Internet – mondo nel quale comprendere dove si collochi la localizzazione delle attività economiche risulta complesso, aprendo la strada a possibili manipolazioni. La vicenda delle aliquote fiscali estremamente ridotte applicate dall’Irlanda ad Apple ha portato nel mondo di Internet un’attività di sorveglianza sugli aiuti di stato solitamente declinata non tanto come strumento per attrarre gli investimenti esteri, ma per concedere sussidi e vantaggi per i produttori locali.

Il terzo profilo che emerge guardando alle linee di intervento più importanti della direzione generale della Concorrenza riguarda una riflessione di fondo sul significato e le implicazioni della crescente concentrazione osservata in molti mercati, tra cui ancora una volta spiccano quelli digitali. Nell’ultima fase della presidenza di Barack Obama la crescita della concentrazione nell’economia americana era stata al centro di ragionamenti che, assieme all’emergere di imprese leader tipiche delle dinamiche dei mercati digitali, si ponevano la domanda se l’enforcement antitrust non fosse stato, in particolare nell’attività di controllo delle concentrazioni e acquisizioni, troppo lasco. Nell’ultimo anno, numerosi sono i documenti redatti da economisti accademici o distaccati presso le autorità che hanno guardato a nuove forme di intervento più incisive, per limitare la dimensione e il potere di mercato delle big tech. E oggi nel dibattito è riemersa l’idea, applicata oramai più di trenta anni fa al monopolista delle telecomunicazioni americano AT&T, di imporre una separazione strutturale che riduca dimensioni e perimetro dei giganti di Internet. Così come circola oggi nel dibattito l’idea di una regolazione che circoscriva i margini di manovra di questi attori. Incrociandosi con le tematiche della privacy, dell’influenza sulla formazione dell’opinione pubblica e sulla riflessione odierna sui processi democratici, il tema della concentrazione ha abbandonato la dimensione puramente tecnica degli esperti antitrust per richiedere un dialogo con altre discipline e impostazioni. Proprio in questi giorni il dipartimento di Giustizia americano ha annunciato l’apertura di una indagine ad ampio raggio sui giganti del web, in parallelo con quanto da tempo avviene negli uffici di Bruxelles.

Il tema è troppo ampio e sfaccettato per poterlo affrontare in questa nota, ma va dato merito al commissario Vestager di aver promosso una linea attiva nei confronti dei grandi operatori di Internet in una fase in cui, dal lato americano durante la presidenza Obama, era prevalso un approccio benevolo e tollerante verso i campioni della Silicon Valley. Attraverso le decisioni importanti che hanno riguardato questi attori Vestager è riuscita a ricordare, come già avvenne quando commissario alla Concorrenza era Mario Monti, che l’intervento antitrust è uno degli strumenti più potenti e affilati di cui la Commissione europea dispone, in grado di produrre benefici considerevoli per i cittadini europei (e dei quali i cittadini europei non sempre sono pienamente consapevoli).

Al di là dei mercati digitali, con la recente proibizione della fusione tra Siemens e Alstom, che avrebbe creato una posizione dominante della nuova impresa nei mercati delle apparecchiature per treni ad alta velocità, l’attività del commissario Vestager si è anche distinta per la presa di posizione chiara nei confronti della formazione dei cosiddetti “campioni europei”, in linea con il principio che favorire fusioni che allentano la concorrenza sul mercato e non generano guadagni di efficienza non sia uno strumento efficace per rendere competitive le imprese europee sui mercati internazionali. Gli argomenti proposti dalle parti, che evocavano la concorrenza delle imprese cinesi, sono stati rifiutati dalla Commissione che ha osservato come non vi sia alcun segnale di un interesse per i mercati europei da parte di questi attori, mentre il mercato cinese è completamente chiuso alla concorrenza di imprese estere. In altri termini, la nuova entità si sarebbe trovata in una posizione dominante nei mercati mondiali aperti alla concorrenza. Presa di posizione coraggiosa viste le forti pressioni politiche che spingono proprio nella direzione opposta e che hanno visto i governi dei due paesi sostenere l’operazione.

In una fase politica e culturale in cui riemergono tendenze verso un intervento pubblico più diretto nell’economia e illusorie tentazioni protezioniste, l’operato della direzione generale della Concorrenza guidata da Margrethe Vestager ci ricorda il perdurante valore di politiche pubbliche che distinguono tra il ruolo di arbitro e sorvegliante assegnato ai poteri pubblici e il più pieno dispiegarsi delle dinamiche concorrenziali a cui le imprese private sono chiamate a impegnarsi.