Casa o famiglia? Quanto conta il welfare fiscale in Italia

Dagli anni Settanta a oggi, le agevolazioni fiscali hanno acquistato un peso sempre maggiore nella spesa per le politiche abitative e per quelle a favore delle famiglie con figli. Ma i due tipi di vantaggi hanno effetti redistributivi opposti.

Agevolazioni fiscali dagli anni Settanta a oggi

Le politiche in favore delle famiglie con figli e – soprattutto – quelle abitative sono in genere considerate fra le cenerentole della spesa per la protezione sociale italiana, superate da altre voci come le pensioni o gli ammortizzatori.

Secondo i dati Eurostat, infatti, la spesa sociale per “family/children” nel 2018 valeva in Italia l’1,1 per cento del Pil, contro il 2,2 per cento dell’UE a 27 (Germania 3,3 per cento, Francia 2,4 per cento). Ancora peggio va per la voce “housing”, che per Eurostat in Italia non raggiunge lo 0,1 per cento del Pil, contro 0,4 per cento per l’Ue a 27, 0,5 per cento in Germania e 0,7 per cento in Francia. D’altra parte, la spesa per “old age + survivors” vale in Italia il 16.3 per cento del Pil, ben superiore al 12.3 per cento dell’Ue a 27, al 14,4 per cento della Francia e al 10,9 per cento della Germania.

I dati, tuttavia, non tengono conto che nel nostro paese una parte significativa della spesa pubblica per famiglie con figli e per le politiche abitative viene allocata tramite agevolazioni fiscali. Per un quadro più completo dell’impegno pubblico verso queste categorie, oltre agli interventi diretti da parte dello stato tramite trasferimenti o servizi, è utile considerare il ruolo del “welfare fiscale”, inteso come l’insieme delle varie tax expenditures (esenzioni, deduzioni, detrazioni e così via) che la normativa prevede in determinate condizioni personali o per certe spese ritenute socialmente meritorie (se ne occuperà un libro curato da Matteo Jessoula ed Emmanuele Pavolini di prossima pubblicazione presso Il Mulino).

Qui presentiamo alcuni risultati relativi agli interventi di sostegno a famiglie con figli e per l’abitazione, che assieme assorbono attualmente circa 27 miliardi all’anno. A vantaggio di chi va questo imponente ammontare di risorse? Quali sono gli effetti redistributivi?

Per rispondere alle domande, è utile considerare come è cambiato nel corso degli ultimi decenni l’impatto distributivo delle agevolazioni Irpef per famiglia e casa a partire dalla nascita stessa dell’Irpef negli anni Settanta fino a oggi. A tal fine, abbiamo ricostruito le regole dell’Irpef su cinque diversi dataset che coprono gli ultimi quaranta anni (prendendo in considerazione gli anni 1979, 1991, 2000, 2011, 2015 con regole 2020), in modo da coprire l’evoluzione della normativa dell’imposta sul reddito.

Il percorso delle agevolazioni

Consideriamo le detrazioni per i figli e per il coniuge a carico e un numero di agevolazioni per la casa che aumenta nel tempo, seguendo il calendario della loro progressiva introduzione. Nel 1979 e nel 1991, infatti, la principale agevolazione Irpef sulla casa era costituita dalla deduzione per gli interessi passivi sui mutui, poi trasformata in detrazione nel 1992. Sull’indagine relativa al 2000 abbiamo simulato anche la detrazione per le spese di ristrutturazione e la completa deducibilità della rendita catastale sulla prima casa. Nelle due indagini più recenti, infine, si aggiungono anche la detrazione associata al pagamento del canone da parte degli inquilini e il risparmio fiscale proveniente dalla possibilità di sottoporre il reddito da locazione ad una cedolare secca. I risultati sono mostrati con riferimento all’insieme delle famiglie italiane, comprese quelle che non pagano Irpef o che non hanno figli, distinte in decili di reddito disponibile equivalente, dato dalla somma di tutti i redditi della famiglia divisa per una scala di equivalenza (radice quadrata del numero di componenti). Nel caso delle detrazioni, si considera solo la parte che risulta effettivamente capiente, escludendo cioè dal computo le detrazioni teoricamente spettanti, ma che non sono state fruite a causa del basso reddito di ciascun contribuente.

La figura 1 mostra l’incidenza sul reddito disponibile familiare delle detrazioni per figli e coniuge a carico nei cinque periodi oggetto di indagine. L’ultima serie di barre a destra mostra che l’incidenza della detrazione è sempre aumentata, soprattutto nel corso degli anni Novanta. L’effetto progressivo delle detrazioni (soprattutto quella per figli a carico, molto meno quella per coniuge) si è rafforzato nel tempo, e oggi esse rappresentano una quota non certo trascurabile del reddito disponibile delle famiglie con reddito più basso.

A differenza di quelle relative ai carichi familiari, le agevolazioni fiscali associate all’abitazione (una sola misura nei primi due anni considerati, tre nel 2000 e cinque negli ultimi due anni) hanno un’incidenza che oggi è crescente sul reddito disponibile, beneficiando sia in assoluto che in percentuale i redditi più elevati: in media valgono 450 euro per le famiglie con reddito mediano e 2 mila euro per il 10 per cento più ricco.

La svolta redistributiva

Entrambi i gruppi di tax expenditures sono oggi decisamente più pesanti rispetto ai primi decenni dell’Irpef. L’accresciuta rilevanza quantitativa può essere ricondotta a vari fattori, come la consapevolezza del peggioramento delle condizioni economiche delle famiglie con figli, la riduzione della natalità, l’operare di gruppi di pressione, l’importanza della prima casa nelle scelte di investimento delle famiglie. I loro effetti redistributivi hanno però seguito traiettorie opposte: le agevolazioni fiscali per familiari a carico, in particolare quelle per figli, sono diventate più progressive concentrandosi sui redditi medi e bassi, mentre quelle associate all’abitazione sono cresciute soprattutto per i redditi medio-alti, sia in assoluto che in percentuale del reddito familiare.

La svolta nel segno redistributivo per la detrazione per figli è maturata a fine anni Novanta ed è diventata visibile dall’inizio degli anni Duemila, preceduta da una simile revisione in senso progressivo dell’assegno al nucleo familiare nella seconda metà degli anni Ottanta. Si è trattato di svolte opportune, se si considera il forte aumento della povertà tra i minori negli ultimi 20 anni, ma non sufficienti a causa dell’importo contenuto degli strumenti. Vedremo come il prossimo assegno unico ai figli muterà queste caratteristiche redistributive.

Mentre le detrazioni per familiari sono state raramente al centro del dibattito politico, le agevolazioni fiscali per l’abitazione sono diventate sempre più importanti anche nei programmi di gran parte dei partiti. In un paese in rapido invecchiamento e in cui i redditi non crescono da trent’anni, il patrimonio immobiliare diventa sempre più importante per garantire il mantenimento di un certo tenore di vita. Gli elettori, in gran parte proprietari di casa, chiedono alla politica di ottenere per via fiscale quegli incrementi di reddito che l’economia non garantisce più. Tuttavia, ciò avviene al costo di complicare e frammentare il disegno dell’imposta sul reddito e di concentrare i benefici sulle famiglie con maggiore capacità contributiva.