Un decentramento che fa felici tutti

Forme asimmetriche di decentramento potrebbero offrire soluzioni flessibili ed efficaci per prevenire i conflitti intergovernativi, accentuati dall’emergenza Covid-19. Ma come garantire vantaggi alle regioni con più autonomia senza danneggiare le altre?

Decentramento asimmetrico: una regola più che un’eccezione

La decisione di assegnare la responsabilità delle politiche pubbliche ai livelli inferiori di governo è legata al bilanciamento tra vantaggi e svantaggi della fornitura centralizzata di beni e servizi pubblici rispetto a quella decentralizzata. Nella pratica, risulta spesso non ottimale per il governo centrale assegnare tali responsabilità, unite all’autonomia, in modo uniforme a tutti gli enti sub-centrali per ragioni ideologiche (per esempio, diverso allineamento politico), di efficienza (per esempio, diversi costi di fornitura) o di equità (per esempio, diversa distribuzione di risorse tra territori). A prescindere dalle motivazioni, si potrebbero delineare nuovi assetti istituzionali caratterizzati da un livello asimmetrico di decentramento.

In Italia, la richiesta di autonomia differenziata è stata recentemente avanzata, sulla base dell’art. 116 della Costituzione, da nove regioni e in due, Lombardia e Veneto, nel 2017 si è tenuto un referendum che ha confermato l’istanza da parte dei cittadini, anticipando le trattative con il governo centrale. Nello stesso anno, l’Emilia-Romagna ha, invece, impegnato direttamente il presidente della regione per iniziare simili trattative con lo Stato. Come evidenziato qui in un precedente articolo, per avere successo, il negoziato dovrebbe essere svolto in collaborazione, e non certo in opposizione, tra stato e regioni. Anche perché il decentramento asimmetrico può generare distorsioni che richiedono opportuni correttivi, affinché ci possano essere vantaggi per il sistema paese, come abbiamo mostrato in un recente lavoro.

Luci, ombre e possibili correttivi

Uno dei principali vantaggi del decentramento differenziato è quello di consentire alle regioni che dimostrano di essere più efficienti del governo centrale nell’erogazione di beni e servizi pubblici di poterli gestire con costi più bassi. Il decentramento asimmetrico permetterebbe dunque alle regioni più efficienti di ottenere funzioni aggiuntive da gestire in autonomia, mentre in tutte le altre la fornitura di quei servizi rimarrebbe centralizzata.

Bisogna, tuttavia, considerare che alle decisioni prese a livello centrale partecipano i rappresentanti di tutte le regioni. Il meccanismo può generare problemi poiché le regioni che hanno decentrato potrebbero assumere comportamenti opportunistici, influenzando a proprio favore le decisioni di fornitura anche nelle altre regioni, e potrebbero trascurare le molteplici esternalità generate in seguito al decentramento asimmetrico.

Affinché il decentramento asimmetrico possa funzionare per i cittadini di tutte le regioni sono necessari correttivi. Il primo potrebbe riguardare la rimodulazione istituzionale dei poteri decisionali in seno al governo centrale: i rappresentati delle regioni che hanno decentrato non dovrebbero più poter decidere sulla fornitura destinata alle altre regioni o il loro peso in tali decisioni dovrebbe essere minore.

Un altro correttivo passa per i meccanismi di compensazione tra regioni. Se le regioni che hanno l’incentivo a decentrare sono quelle più ricche ed efficienti (ossia con costi di fornitura più bassi), come sembra suggerire l’esperienza italiana, allora con opportuni trasferimenti è possibile trovare un accordo che permetta a tutte di beneficiare del decentramento asimmetrico. Tutto dipende dall’esistenza di effettivi guadagni di efficienza per le regioni che hanno ottenuto maggiore autonomia e dalla loro disponibilità a trasferirne una parte alle altre regioni. Va detto che tali trasferimenti si giustificano con la necessità di compensare le regioni che subiscono una perdita secca di benessere dal decentramento asimmetrico dovuta, per esempio, alla mancata internalizzazione delle esternalità.

Opportunità del decentramento asimmetrico

Con entrambi i correttivi, resta rilevante il ruolo che può – e dovrebbe – giocare il governo centrale. In primo luogo, continuando a promuovere la cooperazione istituzionale tra i diversi livelli di governo, anche in presenza di forme differenziate di autonomia concesse ad alcune regioni. In secondo luogo, garantendo alle regioni che non hanno decentrato (perché non hanno voluto o potuto) una fornitura adeguata ed efficiente di beni e servizi pubblici. L’esperienza internazionale (Belgio, Spagna, Germania, Regno Unito) ci suggerisce che forme di decentramento asimmetrico non andrebbero necessariamente a peggiorare i divari territoriali all’interno di un paese, se opportunamente integrate con strumenti di perequazione e ispirate a principi di cooperazione.

In conclusione, il decentramento asimmetrico attuato nei moderni stati potrebbe riflettere il risultato di accordi volontari e virtuosi tra stato e governi regionali, piuttosto che dar luogo a guerre di conquista o minacce di secessione, per gestire con successo la governance multilivello.