Con i Patti di integrità il controllo sugli appalti è sociale

La buona capacità di spesa dell’amministrazione è una delle condizioni perché l’erogazione di ingenti risorse pubbliche dia i risultati sperati. Gli obiettivi di efficienza si possono raggiungere attraverso nuovi strumenti, come i Patti di integrità.

Cosa sono i Patti di integrità 

I Patti di integrità sono atti di natura convenzionale sottoscritti dalle amministrazioni appaltanti e dalle imprese partecipanti alle procedure di aggiudicazione, che si vincolano a operare secondo canoni di correttezza, trasparenza e legalità in tutte le fasi dell’appalto. Nell’evoluzione più recente, sono siglati anche da organizzazioni che svolgono attività di supervisione e monitoraggio degli appalti, nonché di rendicontazione, informazione e divulgazione verso la società civile e le comunità territoriali. Sono tutti elementi che inducono a prestare attenzione al rispetto delle regole, al corretto svolgimento delle procedure, alla buona esecuzione di quanto appaltato.

L’affermazione non è ammiccante né convenzionale. La circostanza che tutte le comunicazioni riguardanti l’appalto siano disponibili a un osservatore terzo spinge a essere più responsabili. Il coinvolgimento della comunità civile sollecita comportamenti e gestioni virtuose. Dal monitoraggio, inoltre, possono derivare proposte di soluzioni migliorative

Il tema sfidante, sotteso all’applicazione dei Patti di integrità, è la garanzia di trasparenza delle scelte e delle procedure che riguardano beni e servizi destinati alle comunità del territorio, per i quali sono impiegate risorse pubbliche.

La conoscibilità che i Patti offrono sull’intero ciclo di vita dell’appalto costituisce un formidabile strumento di trasparenza, associato a forme di coinvolgimento e partecipazione civica. Del resto, mirano al rafforzamento dei comportamenti orientati all’integrità e a forme di controllo civico, attraverso la trasparenza delle procedure, l’accessibilità alle informazioni, il monitoraggio dei risultati.

La sperimentazione europea 

Il progetto Integrity Pacts: Civil Control Mechanism for safe-guarding EU Funds, promosso dalla Commissione europea e da Transparency International, riguarda la sperimentazione dei Patti di integrità su 18 appalti finanziati con i fondi dell’Ue in undici stati membri. Lo studio pubblicato da Transparency International Italia ne evidenzia vantaggi e limiti.

Figura 1

Fonte: Commissione europea – DG Regio, Integrity Pacts (web site)

Il progetto, attivo dal 2015, ha già ricevuto molti riconoscimenti: è stato premiato nell’ambito dell’European Ombudsman’s Award for Good Administration 2019, nella categoria Excellence in Open Administration e, sempre nel 2019, è stato inserito nel Compendium (parte integrante della Dichiarazione finale) del G20 di Osaka, come buona pratica globale per promuovere l’integrità e la trasparenza nello sviluppo delle infrastrutture. Non a caso, la Commissione europea sta invitando gli Stati all’applicazione sistematica dei Patti, nell’ambito delle iniziative che utilizzeranno le risorse del bilancio 2021-2027 dell’Ue.

In Italia, il progetto europeo ha interessato quattro appalti, in Lombardia, Sardegna, Calabria e Sicilia; i risultati della sperimentazione dei Patti sono riportati su questo sito web.

Struttura e articolazione del monitoraggio 

Transparency International Italia, partner del progetto Integrity Pacts, ha elaborato un modello di monitoraggio articolato in cinque fasi dell’appalto: 1. analisi dei bisogni e progettazione; 2. attività pre-gara; 3. attività di gara; 4. attività post-gara; 5. esecuzione. Per ogni fase viene pubblicato uno specifico report.

Il monitoraggio si fonda su dieci macro indicatori riguardanti temi strategici e di impatto: i) legalità e buona amministrazione; ii) adempimenti normativi; iii) conflitto di interessi; iv) trasparenza; v) presidi anticorruzione; vi) subappalto; vii) rispetto del cronoprogramma; viii) inclusività; ix) partecipazione; x) comunicazione. Per ogni macro indicatore sono elaborati indicatori specifici, complessivamente oltre cinquanta, utilizzabili nelle varie fasi dell’appalto.

Figura 2

Fonte: Transparency International Italia, indicatori impiegati nella «fase di gara» (pagina estratta dal report pubblicato su questo sito web)

Nei report di monitoraggio, viene descritta l’azione prevista per l’applicazione di ogni indicatore, le verifiche operate, i documenti visionati, da chi e quando, con eventuale menzione di date, incontri, persone presenti, ulteriori attività effettuate, richieste e osservazioni formulate.

Figura 3

Fonte: Transparency International Italia, verifica su indicatore 1 della «fase di pre-gara» (pagina estratta dal report pubblicato su questo sito web)

Per ogni indicatore vengono riportati anche eventuali rilievi critici o raccomandazioni formulate dall’ente di monitoraggio.

Figura 4

Fonte: Transparency International Italia, raccomandazione su indicatore 1 della «fase di pre-gara» (pagina estratta dal report pubblicato su questo sito web)

Quanto detto qualifica l’attività di monitoraggio, che non può essere ricondotta a un’azione meramente passiva, limitata allo svolgimento di asettiche verifiche documentali, ma si traduce in osservazioni, talvolta critiche, nei confronti delle scelte e dei comportamenti monitorati. In molti casi, poi, all’osservazione sono associate raccomandazioni propositive o soluzioni migliorative.

La sperimentazione condotta in Italia permette di rilevare che i Patti sono strumenti utili e adeguati rispetto alle finalità per le quali sono pensati.

Non mancano, a ogni modo, ragioni per mantenere un atteggiamento disincantato.

L’azione di monitoraggio, ad esempio, richiede competenze per essere efficace. Solo con un gruppo competente, in grado di comprendere gli atti, i comportamenti, le procedure e maneggiare la responsabilità che deriva dalla trasparenza dell’appalto, il monitoraggio risulta utile agli scopi perseguiti, agevola le parti del Patto, contribuisce alla definizione di proposte migliorative, offre garanzie sul rispetto dei principi di trasparenza e integrità.

L’esperienza maturata, inoltre, fa ritenere che l’azione di moral suasion svolta dall’organizzazione di monitoraggio possa risultare incisiva solo se associata a una intensa e sistematica azione di divulgazione e coinvolgimento delle comunità territoriali e della società civile. Questo snodo è fondamentale per il potenziamento del monitoraggio e, più in generale, il perseguimento delle finalità dei Patti.

Come realizzarli

La Commissione europea ha dimostrato concreto apprezzamento per i Patti, dapprima finanziandone la sperimentazione, in seguito sollecitando gli stati a una più diffusa applicazione. Ora, la stessa Commissione li propone per l’utilizzo dei fondi Next Generation EU.

Stati e autorità nazionali sono incoraggiate a includere i Patti nei loro piani di investimento o programmi operativi e ad accantonare fondi in ogni progetto di appalto per il meccanismo di monitoraggio. Il riferimento è ai Patti di integrità di “nuova” generazione, che abbracciano tutte le fasi del ciclo di vita dell’appalto, con la partecipazione di un ente indipendente per il monitoraggio nonché il coinvolgimento della cittadinanza.