Tornano a crescere i finanziamenti per il diritto allo studio universitario. Ma per migliorare l’efficacia del sistema è necessario applicare i Lep in modo da ridurre le disuguaglianze di accesso nei territori. E il Pnrr può essere l’occasione giusta.
Le risorse
Tra il 2010 e il 2021, le risorse destinate al diritto allo studio universitario (Dsu), previste nel Fondo integrativo statale (Fis), sono aumentate del 218,3 per cento (Figura 1). L’incremento è stato fondamentale per riportare, nel 2019, le risorse ai livelli del 2009. I tagli del 2010 e 2011 (-60,76 per cento rispetto al 2009) furono il frutto delle leggi finanziarie connesse alla grande recessione, quando diversi comparti pubblici subirono importanti riduzioni (i cosiddetti “tagli lineari” di Giulio Tremonti). Nel complesso, l’incremento è del 24,9 per cento rispetto al 2009 e del 20,8 per cento rispetto al 2019.
Una parte cospicua di investimenti per il Dsu è recente, connessa al Piano nazionale di ripresa e resilienza. Il Pnrr stanzia 50 milioni di euro per un sessennio (fino al 2026) per l’incremento “delle borse di studio ed estensione delle stesse a una quota più ampia di iscritti” (Pnrr, 2020).
Valutare le politiche pubbliche solo sulla base delle risorse a disposizione sarebbe limitante e restituirebbe un’immagine distorta della condizione studentesca: è necessario soffermarsi sui benefici ai quali le risorse sono destinate.
I livelli essenziali delle prestazioni nel diritto allo studio universitario
Nell’ultimo ventennio è stato elaborato uno strumento, i livelli essenziali delle prestazioni (Lep), i cui princìpi sono tuttora in parte inapplicati.
Per quanto riguarda il diritto allo studio, i Lep sono definiti nel decreto legislativo 68/2012, che li fa equivalere alla borsa di studio, la cui concessione è connessa a requisiti di eleggibilità e il cui importo deve essere definito in maniera distinta per condizione abitativa e sulla base della rilevazione dei costi di mantenimento agli studi misurato su undici mensilità. La loro attuazione, demandata a un apposito decreto interministeriale, non è ancora avvenuta.
Per quanto concerne l’eleggibilità economica, il Dm n. 174/2016 ha innalzato i limiti massimi per l’idoneità economica dell’Indicatore della situazione economica equivalente (Isee) a 23 mila euro e dell’Indicatore della situazione patrimoniale equivalente (Ispe) a 50 mila euro. La riforma ha consentito, in un anno, di allineare alle soglie massime ministeriali dodici regioni/enti mentre prima erano solo quattro (Tabella 1). L’effetto migliorativo è connesso alla ridefinizione dei criteri di riparto dei fondi (Di n. 798/2017) secondo una precisa corresponsabilità tra stato e regioni nel finanziamento, nonché a un contestuale incremento delle risorse statali (+33,8 per cento). Il permanere di difformità nelle soglie tra regioni o provincie adiacenti comporta disparità di trattamento: uno studente idoneo nelle graduatorie in Lazio potrebbe non esserlo in Campania; uno studente non idoneo a Palermo potrebbe esserlo nelle altre città siciliane.
Tabella 1 – Limiti Isee e Ispe, anni accademici 2015/16 – 2021/22, in euro
Nota: le soglie del Molise fanno riferimento al bando integrativo, finanziato tramite Fse, in tabella sono riportate le soglie del bando integrativo (aa 2021/2022). Le soglie del bando ordinario sono pari a 17.324 euro (Isee) e 32.321 euro (Ispe).
In rosso sono indicate le regioni che hanno uniformato Isee o Ispe al minimo ministeriale, in verde quelle che hanno uniformato al massimo.
* Palermo ha stabilito un Isee di 20.626 euro nel 2020/2021 e di 21.500 euro nel 2021/2022.
Se pure si garantisse un’uniformità delle soglie, ma senza le opportune risorse, permarrebbe il fenomeno degli idonei non beneficiari, al cui contrasto sono indirizzate gran parte delle politiche degli ultimi sei anni, ma la cui cura è spesso demandata alle regioni. A partire dal 2015 la copertura delle borse di studio per gli idonei è cresciuta dal 93,6 per cento al 98,7 per cento nel 2021 (Tabella 2).
Tabella 2 – Percentuali di copertura borse di studio, aa 2015/16 – 2020/21
Sono quindici le regioni virtuose che hanno garantito la copertura totale negli ultimi anni, mentre in cinque permane una quota di non beneficiari, con sperequazioni in tutte le aree, tranne il Centro. Anche gli importi di borsa di studio variano per regione. In sette casi gli importi medi sono inferiori alla media nazionale; salvo per Abruzzo e Veneto, nelle altre regioni sono superiori alla media nazionale (Tabella 3). Rispetto al 2015 gli importi medi si sono ridotti ovunque fuorché Calabria, Sardegna, Valle d’Aosta e Trento, dove sono aumentati, ed Emilia-Romagna, dove sono rimasti pressoché invariati.
Tabella 3 – Importi medi borse di studio, aa 2015/2016 – 2020/21, in euro
I valori medi di borsa di studio fanno riferimento agli importi per borsisti in sede, pendolari e fuori sede. Per meglio comprendere la questione si consideri la Tabella 4.
Tabella 4 – Importi delle borse di studio per tipologia di borsisti, aa 2019/20 – 2020/21, in euro
Nel 2020/2021 sono pochi i casi in cui gli importi di borsa differiscono dai minimi ministeriali. In generale, le somme per gli studenti pendolari sono poco più alte dei valori massimi per quelli in sede in Abruzzo, Marche, Puglia e Bolzano. Emilia-Romagna, Toscana e Bolzano sono le uniche a stanziare borse fuori sede con importi maggiori. Per il 2022/2023 gli importi sono aumentati a 6.157,7 per i fuori sede, a 3.598,5 per i pendolari, e infine a 2.481,8 per gli in-sede.
La normativa in materia di Lep necessita di aggiornamento e di essere attuata. Va rivisto il Dlgs n. 68/2012, che, nel definire le voci di costo per gli importi delle borse di studio dimentica alcuni aspetti fondamentali, come l’accessibilità a dispositivi elettronici e alla mobilità internazionale (per esempio, i progetti Erasmus). Stabilire i requisiti di accesso considerando le difformità territoriali rischia di esacerbare le disuguaglianze e di incentivare gli studenti a trasferirsi in regioni con soglie superiori, e di disconoscere la mobilità territoriale connessa all’attrattività di offerta formativa, atenei o città. Andrebbe inoltre ponderata la possibilità di estendere dei benefici a studenti con Isee superiori, per non incorrere in ulteriori sperequazioni tra studenti.
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Ricercatore a Tempo Determinato (RTDa) presso l'Università di Bologna e research fellow della Global Labour Organization (GLO). Dopo un periodo di tirocinio formativo presso la Banca d'Italia, nel 2021 ha conseguito il dottorato di ricerca in Lavoro, Sviluppo e Innovazione presso l'Università di Modena e Reggio Emilia. È stato visiting scholar presso il Luxembourg Institute for Socio-Economic Research (LISER) e la University of Luxembourg. I suoi principali interessi di ricerca riguardano la distribuzione del reddito e le disuguaglianze nelle opportunità, con un focus sulle tematiche di educazione, cultura e genere. 
Professore Associato di Politica Economica presso l’Università di Bologna dove insegna Economia della Disuguaglianza e della Povertà ed Economia Pubblica. Ha conseguito il Ph.D. in Public Economics and Policy (DEFAP) all’Università Cattolica del Sacro Cuore. I suoi principali interessi di ricerca riguardano la disuguaglianza delle opportunità, e disparità educative, la misurazione della povertà e la misurazione dell’impatto di policy pubbliche.
Cristina Specchi è Dottoranda presso l'Università di Bologna – Dipartimento di Scienze Economiche. È laureata in Economia e Politica Economica presso l’Università di Bologna.
Si interessa allo studio delle diseguaglianze nelle opportunità e alla loro misurazione, nonché delle politiche pubbliche maggiormente efficaci per il loro contrasto. Il focus principale di studio concerne le diseguaglianze educative e retributive, e il ruolo dell’informazione nella loro riduzione, con approfondimenti sulla formazione di un sistema di preferenze e attitudini individuali. È impegnata in progetti che analizzano tali dinamiche mediante il ricorso a survey, e alle politiche per il diritto agli studi superiori.
Marcello Romagnoli
Vorrei ricordare che secondo Educational at Glance (Tab. C.1.1 https://www.oecd-ilibrary.org/sites/b35a14e5-en/1/3/4/2/index.html?itemId=/content/publication/b35a14e5-en&_csp_=9689b83a12cab1f95b32a46f4225d1a5&itemIGO=oecd&itemContentType=book), l’università italiana risulta sotto finanziata di circa il 30% rispetto alla media europea rispetto alla voce euro/studente. Questo sottofinanziamento si riflette poi nelle minori performance che le stesse hanno nelle tanto citate classifiche delle università presenti al mondo dove, i parametri considerati, sono fortemente determinati dalle risorse economiche (non si fa ricerca con i fichi secchi e i premi nobel non vengono a lavorare dove i fondi sono pochi e la burocrazia è tanta).
Temo che il PNRR non sia la soluzione, ma patrte del problema. Un maggiore finanziamento delle università italiane deve essere strutturale e non legato a un fondo una tantum (che dovrà essere restituito con gli interessi).
Giuseppe
Caro Marcello, grazie per la nota.
Riconosciamo il fatto che l’Università italiana, rispetto al finanziamento, ma anche sotto altri aspetti, continua a porsi come fanalino di coda nei Paesi OCSE. La tua segnalazione si pone sicuramente come utile a una comprensione più completa, e di confronto internazionale, della condizione del sistema universitario in Italia. Condividiamo il fatto che il PNRR si ponga come soluzione provvisoria ad un problema di sottofinanziamento di cui l’Università soffre, e che sia necessario un rifinanziamento strutturale e continuativo.
Nel nostro contributo ci siamo soffermati in breve nel ruolo che il Piano nazionale di ripresa e resilienza può realizzare nel favorire un lieve incremento nelle prestazioni e nei servizi per il DSU, riconoscendo i limiti presenti nel sistema italiano, e provando ad avanzare delle proposte di superamento della situazione degli ultimi anni.
Un saluto, giuseppe.
Mirko trivella
Si però qui si parla di borse di studio e diritto allo studio che è cosa diversa dal finanziamento delle università . Pur trattando lo stesso “oggetto”, lo studente e la sua formazione. Sono pure diversi gli ambiti costituzionali e le competenze ex art. 117 della costituzione.