Trasporto pubblico locale: si fa presto a dire “gara”

In Italia, il Codice degli appalti indica la gara come strumento principale per l’individuazione del gestore dei servizi pubblici. Nel trasporto pubblico locale, le modalità di organizzazione possono portare a lunghi conteziosi, come è successo in Toscana.

Concorrenza e gare

La scelta della gara per l’assegnazione delle concessioni ha come obiettivo l’efficienza e l’equità. Mi sono occupato di questi aspetti in altri articoli su lavoce e, nel caso degli stabilimenti balneari, ho suggerito una modalità di gara che, minimizzando il contenzioso, non espropria il gestore preesistente degli investimenti effettuati e promuove la qualità del servizio a beneficio dei clienti per tutta la durata della concessione. Continuo a ritenerla la soluzione più efficace e meno costosa, benché non abbia trovato sponde politiche. Qui, tuttavia, mi vorrei occupare delle gare per le concessioni dei servizi pubblici e discutere se effettivamente conducono all’efficienza a beneficio di utenti e contribuenti.

Il diritto comunitario ha adottato una nozione di concorrenza molto particolare: non concorrenza come rivalità, ma come partecipazione, volta a garantire, appunto, la partecipazione delle imprese di altri stati membri ai mercati nazionali, soprattutto quelli protetti da regole protezionistiche.

Eppure, sui servizi pubblici, esiste nel diritto comunitario una piena simmetria tra fornitura pubblica e ricorso alla gara, a dimostrazione sia delle difficoltà di affidarli tramite gara, sia degli scarsi benefici prevedibilmente associati al ricorso al mercato. Invece il Codice degli appalti italiano indica la gara come strumento principale per l’individuazione del gestore dei servizi pubblici: va così molto al di là di quanto previsto dal diritto comunitario, prevedendo che la fornitura pubblica, cosiddetta in house, debba essere rigorosamente motivata con ragioni di efficienza. Il Codice sembra però suggerire che la scelta della gara sia semplice e che sia sufficiente deciderla per ottenere tutti i benefici possibili.

Il caso del trasporto pubblico locale

Prendiamo il caso del trasporto pubblico locale (Tpl). La concorrenza nel mercato è poco efficace nel Tpl perché conduce all’ingresso di concorrenti nelle tratte e nelle ore più profittevoli e all’assenza del servizio nelle tratte e negli orari meno convenienti. In più, il mercato non riesce a sanare il conflitto tra gestori che vogliono autobus pieni e poco frequenti (per massimizzare i ricavi e minimizzare i costi) e passeggeri che vogliono gli autobus mezzi vuoti (per stare più comodi) e corse frequenti.

La concorrenza nel mercato quindi non funziona. E invece la concorrenza per il mercato supera queste difficoltà, può condurre a una efficace concorrenza in sede di gara e consentire alle amministrazioni la scelta del gestore più efficiente. Tuttavia, il risultato è frenato dalla presenza di forti interessi costituiti che cercano di bloccare ogni proposta e ritardare ogni iniziativa di apertura al mercato. L’ostacolo principale sono le imprese di trasporto pubblico locale già esistenti, con le loro sedi, i loro dipendenti, i loro immobili, i loro autobus, i loro contratti con i fornitori e i loro azionisti (spesso l’azionista è il comune che organizza la gara).

Prima di organizzare qualsiasi gara, occorre decidere cosa succederà dopo all’impresa di Tpl esistente. Anche se venisse stabilito che l’aggiudicatario si sostituirà alla società esistente nella gestione, occorre decidere – sempre prima della gara – in che modo ciò avverrà, cosa verrà trasferito e quanto versare per il subentro. Sembra tutto facile, ma non lo è, anche perché la cessione di una società per un importo deciso a tavolino può condurre solo a contenziosi lunghi e complessi.

C’è poi un ulteriore elemento di criticità se si consente alle ex municipalizzate di partecipare alle gare: si crea una forte asimmetria tra le imprese esistenti, che conoscono tutto del mercato in cui operano da anni, e i nuovi entranti, che possono solo stimare i costi e la redditività del servizio sulla base dei risultati aziendali e possono solo immaginare le opportunità riorganizzative, probabilmente sottovalutando le difficoltà del futuro. In generale, quindi, nel Tpl le gare non attirano nuovi concorrenti.

L’esempio di Londra…

Proprio per questo, quando negli anni Novanta fu deciso che il servizio di Tpl della città di Londra non sarebbe stato più fornito dalla municipalizzata, ma da una pluralità di gestori diversi scelti tramite gara fu stabilito di: 1) chiudere la municipalizzata trasformandola nel regolatore del settore; 2) creare una società proprietaria degli autobus che li avrebbe, se richiesti, affittati ai nuovi entranti; 3) creare un pool di autisti che potevano (non dovevano) esser scelti dai nuovi entranti. In questo modo, la concorrenza ha generato benefici diffusi (puntualità delle corse, pulizia dei mezzi e minimizzazione dei sussidi pubblici), che probabilmente sarebbero stati difficili da conseguire per l’ex monopolista pubblico caratterizzato da una gestione fortemente inefficiente. Le gare si svolgono regolarmente ormai da più di vent’anni e ci sono numerosi partecipanti che fanno offerte sulla base dei loro costi di produzione (a loro ben noti), con un semplice e facile passaggio di consegne tra un gestore e l’altro. Non sono mancate piccole criticità. In particolare, non si è pensato che la disponibilità di depositi notturni per gli autobus genera vantaggi per chi li possiede: sarebbe stato probabilmente meglio mantenere pubblici alcuni depositi, così da affittarli a eventuali nuovi entranti.

Nonostante ciò, il sistema ha funzionato relativamente bene. A Londra la gara viene effettuata per uno specifico insieme di tratte (attualmente 17 imprese si dividono il servizio di Tpl della città), ciascuna caratterizzata da un numero di corse giornaliere stabilito dal regolatore. I concorrenti sono chiamati a indicare il costo complessivo annuo a cui sarebbero disposti a svolgere il servizio. Chi indica quello più basso (che chiaramente ben conoscono) si aggiudica la gara. Il ricavo dalla vendita dei biglietti viene raccolto dal regolatore che ne fissa anche il prezzo. Pertanto, minore il costo individuato tramite gara, minore il sussidio pubblico. Inoltre, per evitare che il servizio venga svolto in maniera inadeguata sono stati individuati incentivi (l’allungamento degli anni della concessione da cinque a sette) associati al raggiungimento di uno standard elevato in termini di puntualità delle corse e pulizia dei mezzi.

L’obiettivo a Londra era infatti quello di rendere efficiente il servizio di Tpl (minimizzare i sussidi senza riduzioni di qualità) e la concorrenza è stata lo strumento scelto per raggiungerlo.

…E le scelte della Regione Toscana

In Italia, invece, la concorrenza è l’obiettivo (non lo strumento) e tutto sembra organizzato per minimizzarne i benefici

Un esempio per tutti. Nel 2013 la Regione Toscana aveva bandito un’unica gara per la concessione del servizio di trasporto pubblico su gomma nella regione (14 città più una rete di servizi tra città). L’obiettivo implicito di una gara così ampia era probabilmente quello di riaffidare il servizio ai gestori precedenti, non certo cercare di promuovere la concorrenza e il semplice passaggio da un gestore all’altro. Infatti, i gestori precedenti hanno partecipato alla gara tutti insieme riuniti in consorzio, sicuri che avrebbero riottenuto la concessione. Inaspettatamente però, una gara così grande ha sollecitato la partecipazione di un concorrente esterno, Autolinee Toscane, controllato da Ratp, la società pubblica che gestisce il servizio di Tpl di Parigi, che se l’è aggiudicata.

Questo è solo l’inizio. Infatti, la gara era così complessa che la procedura di selezione è durata qualche anno, non qualche settimana come avrebbe dovuto (l’aggiudicazione è del marzo 2016). Si è poi innescato un contenzioso che è durato anni, e solo nel 2021 Autolinee Toscane ha iniziato a operare il servizio, otto anni dopo la pubblicazione del bando, un periodo talmente lungo che a Londra avrebbe già visto due affidamenti in sequenza.

Il contenzioso riguardava sia l’assegnazione dei punteggi nella fase di aggiudicazione sia l’ammontare del trasferimento che il nuovo entrante avrebbe dovuto versare ai gestori precedenti (compreso cosa trasferire). Al di là del merito, traspare che la Regione Toscana – e tutti coloro che a livello istituzionale erano stati consultati su questo bando prima dell’avvio della gara – non si è preoccupata di minimizzare le opportunità di contenzioso, facilitare le procedure di aggiudicazione e il passaggio di consegne. Una gara così complessa determina ritardi di ogni tipo e rende il passaggio da un gestore all’altro difficile e pieno di incertezze. Il problema non è il contenzioso, ma ciò che lo rende possibile.

Il bando andava spezzettato e le imprese ristrutturate prima della gara, così da favorire la partecipazione, facilitare il lavoro delle commissioni di aggiudicazione e ridurre le possibilità di contenzioso. Ci si doveva preoccupare anche di evitare comportamenti opportunistici da parte dell’aggiudicatario nella fase della gestione e incentivare la qualità del servizio.  Tutto evidentemente considerato inutile.

Eppure, l’esempio di Londra era sotto gli occhi di tutti. Perché non approfittare dell’esperienza altrui?