I commenti alla notizia d’una nuova revisione del T.U. del 2008 in materia di sicurezza sul lavoro evidenziano che, al di là dell’enfasi sulla questione delle pene, alle istituzioni pubbliche si chiedono azioni di carattere sostanziale e non una super-produzione normativa, che spesso comporta adempimenti solo cartacei. L’accento cade sulla formazione, sulla cultura della sicurezza, sulla capacità organizzativa della pubblica amministrazione nell’attività di vigilanza. Si tratta di un segnale preciso della distanza che separa l’intervento legislativo che si preannuncia rispetto alle reali attese dei lavoratori, datori di lavoro e operatori del settore della sicurezza.
È uno strano destino quello della sicurezza del lavoro: terreno di tante convergenze ideali e di altrettante divergenze nella realtà concreta. Tutti concordano sul fatto che le norme sono molte, forse troppe per assicurare un’effettiva applicazione, eppure si continua a produrre normazione. Senza considerare che le ripetute modifiche legislative, se da un lato possono migliorare l’apparato giuridico formale, dall’altro comportano costi elevati in termini di certezza del diritto, di prassi degli organi di vigilanza e di contenzioso giudiziario.
Tutti sono persuasi che le pene abbiano un valore soprattutto simbolico e di coazione psicologica allÂ’osservanza degli obblighi di prevenzione, eppure si continua ad intervenire sullÂ’apparato sanzionatorio penale, alzando o abbassando limiti minimi e massimi. Tutti sono convinti che bisogna privilegiare gli investimenti in formazione, informazione, cultura della sicurezza: a questi principi s’è ispirata la legislazione a partire dalla metà degli anni Â’90, ma a distanza di 15 anni dal d. lgs. n. 626/94 si deve constatare che non c’è abbastanza formazione e una vera cultura è ancora in gran parte da costruire. Da questo punto di vista, certo non aiuta la sovrabbondanza e la complessità della normativa; la formulazione di regole che, anziché rivolgersi chiaramente ai diretti destinatari (spec. datori di lavoro e lavoratori), spesso sono comprensibili solo da pochi specialisti.Â
Tutti reclamano più attività di vigilanza e maggiori controlli, eppure si progettano procedure di certificazione e di attestazione che consentano di evitare o ridurre lÂ’incidenza o la frequenza dei controlli. Non c’è dubbio che le procedure di certificazione possano servire a sviluppare buone prassi e modelli organizzativi virtuosi in materia di sicurezza, così come i sistemi di certificazione della qualità dei prodotti e dei processi produttivi sono idonei a selezionare le “buone” imprese, che però – non va dimenticato – rimangono pur sempre sottoposte alla verifica ed eventualmente alla sanzione del mercato. La certificazione ai fini della sicurezza intende creare un vantaggio competitivo rispetto alle imprese che ne sono sprovviste e un affidamento pubblico che dovrebbe giustificare una minore esigenza di controllo, ma allora non si comprende perché, secondo la modifica dellÂ’art. 27 T.U. del 2008, il possesso di tale certificazione non rappresenti più un requisito indispensabile, solo “privilegiato”, per la partecipazione a gare dÂ’appalto pubblico e per lÂ’accesso ad agevolazioni, finanziamenti e contributi pubblici. Sembra di capire, cioè, che i sistemi di certificazione relativi alla sicurezza non prevedano sanzioni in termini di mercato né tanto meno verifiche pubbliche, anche perché dapprima sÂ’era pensato di affidare allÂ’INAIL i concreti poteri accertativi, ma il riferimento pare scomparso dallo schema di decreto approvato del Governo.
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A più di due anni dal decreto Bersani, i servizi professionali appaiono ancora assai poco concorrenziali. La riforma è stata sostanzialmente annullata dall’azione degli ordini, che hanno utilizzato i codici deontologici per ridurre al minimo i cambiamenti, soprattutto sulla disciplina delle tariffe e la pubblicità . Ma mettere all’indice i minimi tariffari ha un valore più simbolico che di sostanza. In ambito legale, la regola da smantellare è quella che determina l’onorario degli avvocati secondo il numero degli atti svolti. Per passare alla parcella a forfait.
Il Governo si prepara a varare una revisione del Testo Unico in materia di sicurezza sul lavoro. Si interviene sull’assetto istituzionale del settore della sicurezza e sui compiti degli attori pubblici, con un rafforzamento del ruolo dell’Inail e degli organismi sindacali paritetici. Ma la principale novità riguarda la riforma dell’apparato sanzionatorio penale con un sostanziale alleggerimento delle pene. E’ un messaggio preoccupante che viene dato alle imprese prima dell’avvio di un piano edilizio straordinario.
Sunia, Confindustria e ora anche il governo invocano un ritorno all’edilizia residenziale pubblica per far fronte a canoni di locazione sempre più alti nelle grandi città . Ma sono tante anche le case sfitte. Perché i proprietari non le mettono sul mercato, pur con affitti così elevati? Forse la risposta si trova nel sistema dei diritti che regolano i rapporti di locazione. Fornisce alle parti incentivi perversi, con un impatto negativo sui prezzi e più in generale sull’offerta di abitazioni.
Il fenomeno della corruzione pubblica in Italia è molto rilevante e non mostra segni di recessione. Lo dice il presidente della Corte dei conti e lo confermano gli indici di trasparenza internazionali. In particolare, nel settore delle costruzioni e dei lavori pubblici. E quando la spesa pubblica per grandi opere accelera in funzione anticongiunturale bisognerebbe contrastarla ancora di più, altrimenti si riduce il moltiplicatore dell’occupazione di ogni euro complessivamente speso. L’antidoto migliore resta la concorrenza. Ma il governo non manda segnali incoraggianti.
In Italia da anni si discute di testamento biologico. Eppure siamo ancora lontani da una legge giusta che tuteli il diritto di tutti all’autodeterminazione. Può essere allora utile uno sguardo alle normative adottate da altri paesi occidentali. Ne emerge il fatto che in nessun caso il riconoscimento giuridico del testamento biologico ha spianato la strada all’eutanasia. Il principio di autodeterminazione viene interpretato nella sua accezione di consenso informato. E la discussione si è incentrata sul suo esercizio nelle situazioni di sopravvenuta incapacità .
Il governo modifica la destinazione dei beni sottratti alle mafie. Non tornano più alla società civile, ma sono dirottati ai ministeri e alle spese correnti, tramite aste pubbliche. Si tratta di una norma frettolosa e incoerente sotto il profilo giuridico. E’ inefficiente dal punto di vista economico e amplia l’area di illegalità perché incentiva i mafiosi a cercare prestanomi in ambienti sempre più allargati. E i ricavi per lo Stato potrebbero essere davvero minimi. La logica sembra quella di sottrarre sequestri penali e misure di prevenzione al controllo del giudice.
La Costituzione consente al Governo di adottare provvedimenti provvisori con forza di legge in casi straordinari di necessità e urgenza. Affida al Capo dello Stato un potere di controllo e di veto sospensivo, al Parlamento la decisione definitiva e alla Corte costituzionale il compito di sindacarne la costituzionalità , dopo la conversione in legge. Il sistema è ispirato a equilibrio e saggezza e non sembra esserci l’esigenza di ripensarlo. Semmai si potrebbe prevedere una ulteriore limitazione del potere di decretazione: la prassi ha mostrato più tendenze all’abuso che limiti eccessivi al suo impiego.
Per ottenere il recupero di un credito in Italia ci vogliono in media 1.210 giorni. Si tratta di un vero e proprio collo di bottiglia per l’economia e la competitività del paese. Gli organismi di conciliazione possono avere un ruolo importante nel miglioramento dell’efficienza della giustizia civile. Le soluzioni legislative dovrebbero quindi viaggiare su un doppio binario: rafforzare la qualità della conciliazione amministrata e introdurre il ricorso preventivo a questo strumento come condizione di procedibilità , almeno per alcune tipologie di controversie.
Ringrazio tutti coloro che sono intervenuti. La maggior parte dei commenti solleva i seguenti punti, strettamente connessi tra loro:
1- Perché il lavoro si concentra sull’andamento del tasso di criminalità complessivo anziché sulla (maggiore) propensione al crimine dei cittadini stranieri che emerge dalle statistiche sulla popolazione carceraria?
2- Come si concilia il risultato principale della nostra analisi, e cioè che l’aumento dei flussi migratori non abbia portato ad un aumento significativo del crimine in Italia, con la maggiore incidenza dei cittadini stranieri (rispetto a quelli italiani) sul totale della popolazione carceraria?
In questa risposta provo a chiarire la nostra scelta riguardo alla variabile di interesse (punto 1.) e suggerisco alcune ipotesi che possono riconciliare i nostri risultati con gli alti tassi di incarcerazione osservati tra la popolazione straniera (punto 2.).
Relativamente al primo punto, abbiamo scelto SI–>DI studiare l’effetto dell’immigrazione sul tasso di criminalità complessivo perché ci sembra quello maggiormente rilevante ai fini delle politiche sulla sicurezza, in quanto i costi sociali ed economici del crimine non dipendono dalla nazionalità di chi lo commette. L’incidenza degli stranieri sulla popolazione carceraria è, in prima approssimazione, un’informazione potenzialmente utile per determinare quanta parte di tali costi è attribuibile all’immigrazione; tuttavia, può essere fuorviante se la variazione delle condanne a carico di cittadini stranieri non implica necessariamente una variazione di pari entità (o quantomeno proporzionale) dei crimini totali.
Questo è un punto cruciale, che ci porta direttamente al secondo quesito: come è possibile che gli stranieri si caratterizzino per una maggiore probabilità di finire in carcere e, allo stesso tempo, un’intensificazione dei flussi migratori non si traduca in un aumento del tasso di criminalità complessivo? A questo proposito, è doveroso ribadire che il nostro lavoro non analizza in dettaglio le cause della diversa propensione al crimine dei cittadini stranieri e italiani, quindi quelli che seguono sono solo alcuni spunti di riflessione (la maggior parte dei quali, peraltro, già suggeriti in alcuni commenti al nostro articolo).
In primo luogo, confrontare la propensione al crimine di due gruppi sulla base della loro incidenza sul totale della popolazione carceraria richiede quantomeno che, a parità di altre condizioni, la probabilità di essere incarcerati dato che si è commesso un crimine sia la stessa tra i due gruppi. Tale condizione può essere violata quando si confrontano cittadini stranieri e italiani per diverse ragioni. La più importante (ma ce ne sono altre) è che differenze reali tra i due gruppi in termini di propensione al crimine potrebbero essere notevolmente amplificate dalla discriminazione statistica nei controlli. Con tale termine ci si riferisce ad una discriminazione che non è motivata da avversione verso un determinato gruppo (in questo caso gli immigrati) ma piuttosto dal fatto che, se tale gruppo è maggiormente a rischio di commettere crimini e se i suoi appartenenti sono chiaramente riconoscibili (per esempio sulla base dei tratti somatici), è razionale ed efficiente concentrare i controlli su quel gruppo. Ne discende che differenze nei tassi di incarcerazione riflettono disporporzionatamente le effettive differenze nella propensione al crimine.
Un esempio può essere utile per chiarire questo punto. Immaginiamo che la popolazione sia composta da 50 individui di tipo A e da 50 di tipo B, e che per ogni reato commesso l’autorità di pubblica sicurezza possa indagare su un solo individuo. La reale propensione al crimine (intesa come probabilità di commettere un reato) è uguale all’1% per gli A e all’1,1% per i B. A parità di altre condizioni, dovendo scegliere se controllare un A o un B, l’autorità di pubblica sicurezza sceglierà (razionalmente ed efficientemente) di controllare sempre il B, perché ha una maggiore probabilità rispetto all’A di essere colpevole. Ne consegue che i B (qualora vengano ritenuti colpevoli) saranno gli unici ad andare in carcere; un’incidenza leggermente superiore al 50% nel numero reale di crimini commessi (1,1/2,1=52%) si è trasformata in un’incidenza del 100% sulla popolazione carceraria.
Questo esempio rappresenta ovviamente un caso limite, ma chiarisce come, in linea di principio, la significativa ricomposizione della popolazione carceraria potrebbe essere determinata da una propensione al crimine degli immigrati lievemente maggiore, ma di per sé insufficiente a muovere significativamente il tasso di criminalità . Si noti, a questo proposito, che la componente regolare dell’immigrazione rappresenta circa il 6% della popolazione residente e un’analoga percentuale degli individui denunciati. La maggiore incidenza degli stranieri sulla popolazione carceraria è dunque dovuta esclusivamente alla presenza irregolare, la cui incidenza sul totale della popolazione residente è ovviamente difficilmente quantificabile. Tuttavia, le stime effettuate sulla base delle domande di regolarizzazione suggeriscono un limite massimo inferiore al 30% della popolazione straniera, quindi inferiore al 3% del totale della popolazione residente in Italia; numeri senz’altro rilevanti, ma probabilmente insufficienti a muovere il tasso di criminalità aggregato, anche in presenza di un’effettiva maggior pericolosità degli immigrati irregolari rispetto al resto della popolazione.
Infine, un ulteriore elemento che, in linea di principio, può riconciliare la maggiore incidenza degli stranieri sulla popolazione carceraria con l’assenza di effetti significativi sul tasso di criminalità complessivo, è la relazione tra immigrazione e propensione al crimine dei cittadini italiani. Analogamente a quanto avviene talvolta in alcuni segmenti del mercato del lavoro "ufficiale", anche nel settore illegale la maggiore partecipazione (e competizione) degli immigrati può diminuire i guadagni degli altri individui (italiani), inducendoli ad abbandonare tali attività . Se questo avviene, l’attività criminale degli stranieri si sostituisce a quella degli italiani, determinando una maggiore incidenza DEGLI–>DEI primi sul totale dei crimini commessi (e quindi sul totale della popolazione carceraria) senza che ciò abbia effetti rilevanti sul tasso di criminalità aggregato.