I mercati finanziari sono importanti per lo sviluppo economico. Ma un settore finanziario troppo grande ha conseguenze negative sulla crescita. Come dimostra il fatto che in tutti i paesi che soffrono di più le conseguenze della crisi i prestiti al settore privato oltrepassano il 110 per cento del Pil. Necessaria dunque una regolamentazione che allontani rischi simili: standard di credito più restrittivi potrebbero portare benefici in termini di stabilità e crescita economica.
Il rapporto preliminare della commissione sul sistema bancario istituita dal governo britannico rappresenta un punto di svolta importante non solo per il Regno Unito, ma per tutta l’Unione Europea. In primo luogo, introduce una separazione tra regolamentazione per le attività retail e attività wholesale delle banche. Individua poi nelle politiche sulla concorrenza la componente essenziale della riforma del sistema bancario. In attesa che l’Europa si dia finalmente le giuste istituzioni per la vigilanza sul settore.
Ringraziamo tutti per gli utili commenti ad una riflessione di due economisti che, lo ripetiamo, resta confinata allambito dellanalisi economica del diritto. Ad essa vanno certo affiancate altre considerazioni, di diversa natura.
Noi ci siamo limitati, come dice Giorgio Zanarone, ad una lettura neutra, a leggere cioé la norma e ad analizzarne gli effetti in termini di incentivi, indipendentemente da ogni pur meritevole considerazione di altro genere. Opportunamente, Federico Grillo Pasquarelli traduce per noi in cifre i processi eliminati dalla norma, una volta approvata, secondo i dati forniti dal Ministro Alfano: quel trascurabile 0,05% dei processi interessati dalla norma comporterebbe circa 6000 o 7000 processi che muoiono dun tratto. Un numero impressionante, se pensiamo alle altrettante presunte vittime che aspettano giustizia. Qualche imputato ne avrà un beneficio, ma si tratta certamente di un peggioramento paretiano.
Il punto che invece abbiamo voluto sottolineare é che, secondo lapproccio di analisi economica del diritto, tra le motivazioni che spingono a commettere un illecito o un reato vi è il confronto tra benefici attuali privati e costi attesi privati. Questi ultimi derivano dal valore della sanzione (monetaria e/o non monetaria) moltiplicata per la probabilità di essere scoperti e condannati, se colpevoli. La prescrizione dei tempi processuali evidentemente riduce questa probabilità. Ci sono, in genere, ottime motivazioni sociali per questo e la letteratura che citiamo le evidenzia. Si contemperano due esigenze: quelle della vittima e quelle dellimputato. Un cittadino che non ha commesso il reato, ad esempio, viene liberato da un peso ingiusto, a meno che non preferisca usare il processo per dimostrare compiutamente la propria innocenza. Ci rendiamo conto che è una visione particolare, quella appunto dellanalisi economica al diritto, e ha certamente ragione Federico Grillo Pasquarelli quando evidenzia che altre motivazioni possono manifestarsi.
Nel nostro schema, ciò che difficilmente trova una spiegazione razionale in termini di policy è il diverso trattamento dei tempi di prescrizione, tra incensurati e non, che la nuova norma introduce. La prescrizione viene cioè modulata non in funzione dei reati, ma dei rei. E qui il vulnus, anche economico. Perché è vero che tra gli incensurati vi possono essere innocenti (come evidenziato da Francesco Saverio Salonia), ma vi saranno anche i colpevoli, cioè persone che effettivamente hanno commesso lillecito o il reato per il quale sono imputati. Al tempo stesso tra i recidivi sotto processo, vi potranno essere innocenti. Il punto che abbiamo voluto evidenziare è che trattare diversamente, ai fini della prescrizione, non già i diversi reati ma i diversi rei può generare effetti perversi. Perché la quota di coloro che hanno commesso reati e che non sono stati (ancora) condannati potrà aumentare in quanto per questi soggetti la sanzione attesa diminuirà. Per via di questo meccanismo, la norma novellata ridurrà la deterrenza. Non abbiamo assunto pertanto, come osservato da Francesco Saverio Salonia, che tutti gli imputati abbiano effettivamente commesso il reato, abbiamo solo convenuto che tra questi, coloro che sono colpevoli ma incensurati avranno ridotti incentivi a rispettare la legge. Non bisogna confondere il piano dellerrore giudiziario post-sentenza (innocenti giudicati colpevoli), con il piano dellaccertamento pre-sentenza (colpevoli prescritti in quanto incensurati).
E vero, come rilevato da Matteo Villa, che a seguito di questa norma si potranno generare nuovi (convergenti?) equilibri, ma il nostro ragionamento vale per ogni nuova generazione di rei e dunque è altamente probabile, nel nostro schema logico che i reati incrementino a seguito della riduzione di deterrenza generata da una riduzione della prescrizione, anche se per la sola popolazione di incensurati.
Nella nostra lettura abbiamo ovviamente assunto, come dice Raffaello Morelli, che a fronte di un processo vi sia un illecito o un reato. Cioè un fatto contrario alla legge. E che quindi qualcuno quel fatto lo abbia commesso, ovvero che vi debba essere un colpevole che possa o meno essere poi coinvolto in un processo. E certamente vero, come suggerisce Morelli, che questa prassi dellapproccio economico al diritto si possa scontrare con lidea, giuridicamente vincolante, che è unicamente il processo a stabilire tanto lesistenza di un reato quanto leventuale colpevolezza. Se questo è vero, a maggior ragione però occorrerebbe evitare di intervenire prima del processo, trattando diversamente rei e incensurati, in quanto si utilizzerebbe una verità non processuale prima che siano accertati fatti, reati e rei. Peraltro, il piano dellanalisi economica del diritto, per la parte che qui rileva, si basa sulla deterrenza ovvero sugli incentivi a commettere o meno un illecito o un reato in funzione delle regole previste. Dunque il modo in cui funziona un processo, nonché il sistema di controlli che lo attiva, influenzano gli incentivi a commettere o meno reati, ceteris paribus. Le conseguenze logiche dellosservazione di Morelli ci paiono, invece, alquanto estreme, se non paradossali.
Marco Pierini e Giorgio Zanarone evidenziano come il problema della giustizia italiana sia dato da un lato dalla inefficiente macchina amministrativa e dallaltro dai lunghi tempi dei processi. E su quel piano che occorrerebbe intervenire. Non già eliminando il processo, con incentivi perversi ai rei. ma garantendone il suo svolgimento in tempi accettabili, con incentivi opportuni a tutti gli attori, giudici e avvocati. Magari depurando le opportune esigenze garantiste dal crescente opportunismo da azzeccagarbugli volto ad allungare i processi per ottenere la prescrizione dei reati.
Grazie per la diecina di commenti. Rispondo brevemente, in modo collettivo. Semplificando un po ma non troppo, le questioni sollevate sono tre: (i) bisognerebbe saperne di più, sulle varie forme e caratteristiche del lavoro precario; (ii) serve un welfare diverso, improntato a criteri di universalismo e di equità e per un intervenuto anche di flessibilità quanto a licenziamenti; (iii) occorre avere una prospettiva di medio-lungo periodo, per essere consapevoli dei problemi che si porranno e cominciare ad affrontarli sin da adesso.
Sulla sostanza dei commenti sono daccordo. Faccio qualche precisazione.
BISOGNEREBBE SAPERNE DI PIÙ, SUL LAVORO PRECARIO
È vero. I dati amministrativi che ho presentato riguardano le assunzioni e cessazioni di rapporti di lavoro dipendente a meno di quello domestico e di quello intermittente e le collaborazioni di tipo subordinato co.co.pro. e lavoro a chiamata. Mancano i lavoratori precari camuffati da partite IVA e da tirocini o stage (Maurilio M). I dati si riferiscono a movimenti entrate e uscite dal lavoro dipendente e parasubordinato e non alle teste, cioè al numero di lavoratori coinvolti (Paolo R). Servirebbero dati tempestivi anche su mansioni e salari (Luca V). Aggiungo che sappiamo molto poco sul lavoro nero, e per buoni motivi: è difficile documentare la dinamica corrente di un fenomeno nascosto perché irregolare.
Ciò detto, il fuoco della nota era sulle opportunità che offre una nuove fonte: i dati amministrativi sulle comunicazioni obbligatorie elaborati in maniera omogenea da alcune Regioni. I motivi per i quali sono interessanti sono due: riguardano flussi assunzioni e cessazioni e sono quindi particolarmente utili per cogliere levoluzione della congiuntura; sono resi disponibili con notevole tempestività hanno anticipato di qualche settimana le stime trimestrali dellIstat sulle forze di lavoro.
Certo, cè dellaltro da sapere. Il fatto è che, nonostante il profluvio di previsioni normative dal pacchetto Treu del 1997alla riforma Maroni del 2004, il ritardo nella compiuta attuazione di un Sistema Informativo del Lavoro è stupefacente. E lentità del ritardo risalta con maggior evidenza se si ricorda che i primi infelici (e costosi) tentativi di realizzare un Teleporto del Lavoro risalgono a circa trentanni fa.
Il problema, poi, non è solo nei dati. Partite IVA e tirocini o stage che camuffano occupazione dipendente precaria, e ancor più il lavoro nero, chiamano in causa una regolazione inadeguata dei rapporti di lavoro e, soprattutto, carenze nella vigilanza e nel controllo sullapplicazione di norme sul lavoro (Isabella N).
SERVE UN SISTEMA DI WELFARE PROFONDAMENTE DIVERSO
È risaputo che il nostro mercato del lavoro è segmentato e che limpianto degli ammortizzatori sociali obbedisce a una logica categoriale, frammentata. Purtroppo, con la crisi economico-finanziaria del 2008, e i suoi riflessi sulloccupazione, questi tratti si sono accentuati. Lindirizzo scelto dal Governo, infatti, può essere riassunto in due affermazioni:
(a) questo non è il tempo delle riforme, ma degli interventi-tampone in attesa che passi la nottata. Detto altrimenti, si accantona ogni ipotesi di riforma del welfare e ci si concentra su interventi puntuali;
(b) vi è una forte concentrazione degli interventi in favore del mantenimentodelloccupazione, mirati cioè ai lavoratori sospesi prevalentemente lavoratori con contratto a tempo indeterminato, e lestensione di benefici a categorie di lavoratori precedentemente esclusi avviene secondo una logica derogatoria e particolaristica.
Pagano soprattutto i precari: in larga parte giovani, ma anche meno giovani gli ultraquarantenni (Giulio). La strada per uscire da questo cul de sac non può che essere una profonda riforma della regolazione dei rapporti di lavoro e del welfare. Quali i criteri ispiratori? Li riassumo in due parole-chiave: universalismo selettivo un binomio solo apparentemente contraddittorio, che segnala la scelta per interventi generalizzati per chi si trovi in condizioni di bisogno; equità distributiva. Tutto da inventare? No. Ci sono gli esempi virtuosi di vari paesi, condensati in una parola: flexicuruty, insieme flessibilità nei rapporti di lavoro (Luca G) e sicurezza sociale, realizzata questultima con un sistema universalistico largamente omogeneo, selettivo quanto a requisiti di ammissibilità, con diritti e doveri per i beneficiari (Vincesko).
Ma quanto tempo richiede? Non pochissimo anche perché i vincoli della nostra finanza pubblica sono severi, ma neppure uneternità. Abbiamo un esempio alle porte di casa: la Germania. Provata dalle conseguenze dellunificazione, affronta il problema nel 2002: una Commissione nominata dal Governo federale lavora da febbraio ad agosto; Parlamento e Governo mettono in atto le riforme in tre tappe a gennaio del 2003, del 2004 e del 2005; le riforme sono sistematicamente monitorate e valutate nei loro effetti, e progressivamente aggiustate. Certo, servono lungimiranza, determinazione e largo consenso: merci che, purtroppo, da noi non abbondano.
E NECESSARIA UNA PROSPETTIVA DI MEDIO-LUNGO PERIODO
Questo ci porta allultimo punto. Le questioni basilari con cui lItalia deve confrontarsi sono strutturali: perdurante stagnazione, bassa crescita della produttività, in prospettiva rischio di squilibri previdenziali nel senso, largo, dellemergere di una massa di pensionati poveri, ai cui bisogni occorrerà comunque far fronte (Dino B, Roberto A).
La risposta è in due indirizzi di fondo, strettamente connessi:
(a) riprendere un percorso di crescita tra laltro, la flexicurity è sostenibile soltanto in un quadro di sviluppo e di alta occupazione;
(b) non limitarsi a tamponare alla belle meglio i problemi di oggi, ma guardare al futuro. «È [nella] veduta corta, in questa incapacità di andare oltre il calcolo di breve periodo e di guardare il futuro lungo che sta la radice più profonda della crisi in atto».(1)
(1) Tommaso Padoa-Schioppa, La veduta corta. Conversazione con Beda Romano sul Grande Crollo della finanza, Bologna, Il Mulino, 2009.
La caduta di Geronzi non significa un rinnovamento del capitalismo italiano perché i nuovi attori non hanno proposto un disegno alternativo, ma hanno semplicemente costruito nuovi intrecci che si sono avviluppati intorno a quelli vecchi. La novità invece è la sempre più attiva partecipazione dei fondi internazionali alle assemblee. Si profila dunque uno scontro duplice: da un lato quello fra protagonisti vecchi e nuovi del nostro capitalismo di relazioni e dall’altro quello fra la via italiana alla governance dei grandi gruppi e le prassi dei mercati internazionali.
La norma sulla prescrizione breve sposta la distinzione tra recidivi e chi viola la legge occasionalmente dal momento della decisione della pena a quello dell’accertamento dell’illecito, riducendo la possibilità di condanna per i criminali incensurati. Non serve a combattere il recidivismo né a introdurre un garantismo efficace. Se nel lungo periodo produrrà un numero inferiore di condannati, ciò non sarà la virtuosa conseguenza di una riduzione delle recidive, quanto il risultato di una minore probabilità di punire chi ha commesso un reato, ma non ha precedenti penali.
Sono quattordici le misure programmatiche elencate nel Piano nazionale delle riforme, presentato questa settimana dal Consiglio dei ministri. Alcune sono semplici piani, altre sono titoli vuoti, come la promozione delle energie rinnovabili. Oppure sono già in vigore, peraltro senza dimostrarsi risolutive. Altre ancora prevedono un iter lunghissimo. In realtà il governo potrebbe benissimo procedere subito su molti terreni, anche perché verso la fine della legislatura non avrà più la forza per varare alcuna riforma. L’eccezione, naturalmente, è la riforma della giustizia.
Dal Nord Africa sono arrivate finora in Italia circa 30mila persone, non certo lo tsunami umano di cui parla il presidente del Consiglio. Dopo aver rifiutato di ratificare tre direttive europee sull’immigrazione, ora invochiamo, a sproposito, la libera circolazione per i migranti cui abbiamo concesso la più debole delle figure giuridiche della protezione internazionale. Tutti i paesi europei hanno irrigidito le procedure per l’ingresso, ma hanno accolto masse di rifugiati ben più consistenti. Invece di autoisolarci, dovremmo cercare di costruire soluzioni condivise a livello europeo.
Allinizio della legislatura è stato riproposto, non senza polemiche, il nucleare nel mix energetico del nostro paese. Gli avvenimenti in Giappone hanno ancora una volta posto in primo piano i rischi di questo tipo di tecnologia riportando alla mente quanto accaduto a Černobyl’ il 26 aprile del 1986 insieme alla pericolosità delle stesse centrali nucleari. Oggi, lopinione pubblica italiana è fortemente contraria allutilizzo dellatomo per produrre energia. In un recente sondaggio del Sole 24Ore nel quale veniva chiesto agli intervistati se erano o meno favorevoli al ritorno al nucleare, il 61 per cento delle persone si è dichiarato contrario, mentre alla domanda su quale futuro energetico sia auspicabile per il paese, il 59 per cento ha risposto dicendosi favorevole alle fonti rinnovabili e solo l11 per cento al nucleare.
REFERENDUM VECCHI E NUOVI
Qualche volta la memoria storica del nostro paese dimostra di essere piuttosto corta. Nel 1987 gli italiani furono chiamati a pronunciarsi su tre referendum in materia di nucleare: il primo per labolizione della procedura per la localizzazione delle centrali elettronucleari, il secondo per labolizione dei contributi a Regioni e Comuni sedi di impianti elettronucleari e il terzo per labolizione della partecipazione dellEnel alla realizzazione di impianti elettronucleari allestero. In tutti e tre i casi le percentuali di contrari furono schiaccianti: rispettivamente 80,6 per cento, 79,7 per cento e 71,9 per cento.
Come prevedibile il nuovo referendum sul nucleare, che si terrà il 12 e il 13 giugno prossimo, dovrebbe trasformarsi in un plebiscito di voti contrari e, se così fosse, sarebbe davvero opportuno mettere da parte una volta per tutte largomento e investire massicciamente su fonti pulite e inesauribili come sole e vento. Non possiamo più correre dietro a una tecnologia che le Regioni non vogliono e che lopinione pubblica ha dato più volte mostra di rifiutare. Riguardo al prossimo referendum, Eugenio Scalfari, intervistato il 14 marzo da La7, ha forse riassunto meglio di altri le motivazioni che lo portano a essere contrario al nucleare. Scalfari ha detto che il nucleare comporta molti rischi, se fosse fondamentale per i nostri approvvigionamenti di energia forse voterei a favore, ma è estremamente costoso e non è affatto fondamentale né come prezzo né come quantità e quindi, non essendo necessario, prevale la considerazione del rischio.
LA CAUTELA DI MOLTI PAESI
Considerando i tempi, i costi e i rischi di nuovi impianti nucleari, viene da chiedersi quale sia stato il motivo che ha portato sotto i riflettori il rinnovato interesse per il nucleare: secondo leconomista Paolo Leon a livello economico ci conviene importare lenergia dalla Francia. A prescindere dalle possibili motivazioni, una cosa è certa: in Germania Angela Merkel, ha deciso di posticipare linizio dei lavori per prolungare la vita dei diciassette reattori nucleari del paese. La Svizzera ha sospeso le procedure in corso relative alle domande di autorizzazione per nuove centrali nucleari e la città di San Gallo ha deciso, con il 61,4 per cento dei voti, di abbandonare gradualmente lenergia nucleare entro il 2050 utilizzando le energie rinnovabili e promuovendo lefficienza e il risparmio energetico. Il risultato del referendum fa ora parte del codice comunale cittadino.
In Belgio il ministro dellInterno Turtleboom, esponente dei liberali fiamminghi da sempre favorevoli allenergia atomica, ha invitato a incoraggiare le energie rinnovabili perché – si legge in una nota dellAdnkronos – quello che succede in Giappone avrà uninfluenza sulla nostra riflessione a proposito del prolungamento di vita delle centrali belghe. La stessa Australia, che ha il 30 per cento delle miniere di uranio, ribadisce attraverso il premier Julia Gillard il suo no alla costruzione di centrali. La posizione dei laburisti non lascia dubbi non puntiamo allo sviluppo di unindustria nucleare in questo paese.
In Canada lo scorso 16 marzo la Ontario Power Generation ha comunicato al Federal Nuclear Regulator canadese lo sversamento nel lago Ontario di circa 73mila litri di acqua demineralizzata dalla centrale nucleare di Pickering, a 35 chilometri a est di Toronto. La centrale è una delle cinque presenti in Canada e sembra che lincidente sia stato causato dal guasto di una guarnizione. Nonostante le rassicurazioni della Canadian Nuclear Safety Commission, lo sversamento potrebbe essere in realtà molto preoccupante, perché il lago Ontario è la principale fonte di acqua potabile per milioni di persone che vivono nelle sue vicinanze.
Il nostro paese deve ridurre la propria dipendenza energetica dallestero e investire in un mix di fonti energetiche. Nel corso degli ultimi decenni siamo sempre più diventati energivori, ormai non si può più attendere: bisogna investire in impianti per lo sfruttamento delle fonti energetiche rinnovabili (sole, vento, suolo, acqua, biomasse) e nel risparmio energetico. Basti considerare che in un appartamento, attraverso pareti e finestre, si disperde più della metà dellenergia prodotta dallimpianto di riscaldamento, mentre un buon isolamento può ridurre la dispersione anche del 50 per cento. In un interessante volume del 2009 edito da Feltrinelli, dal titolo La nuova ecologia politica. Economia e sviluppo umano, Jean-Paul Fitoussi e Éloi Laurent scrivono noi crediamo che sia possibile proseguire sul cammino dello sviluppo umano senza sacrificare gli ecosistemi terrestri, ma a condizione di far crescere il nostro livello di esigenza democratica. Leguaglianza ecologica è la chiave dello sviluppo durevole. Ma questa nuova ecologia politica ha bisogno, per cominciare, di un grande sforzo di revisione intellettuale e forse, bisogna iniziare proprio da qui.
Le manifestazioni di sabato 9 aprile hanno riportato allattenzione dei media alcune pesanti lacune del sistema di sicurezza sociale italiano. Come più volte ricordato su lavoce.info la segmentazione del nostro mercato del lavoro è fra le più severe del continente. Nelle nostre imprese, ma persino nelle istituzioni pubbliche, lavorano fianco a fianco persone che svolgono identiche mansioni, con gli stessi titoli di studio e la stessa professionalità. Il principio di equità imporrebbe che ricevessero lo stesso trattamento, invece si trovano in posizioni completamente diverse. I lavoratori tutelati da una parte, i precari dallaltra.
CONTRATTO UNICO E INDENNITÀ DI LICENZIAMENTO
I lavoratori precari hanno diritti limitatissimi che, a seconda del tipo di contratto, possono persino non prevedere periodi di maternità e ferie. Più in generale, un precario non riceve liquidazioni, non ha diritto al sussidio di disoccupazione in caso di licenziamento, non matura anzianità retributiva. Se a lunga scadenza le strategie tese a limitare i costi materiali e psicologici di questa condizione sono molteplici e ben descritte, per esempio, dai documenti di indirizzo della Commissione europea, nel breve periodo è possibile chiedere e ottenere lintroduzione di forme di compensazione della condizione di precarietà sofferta in grandissima parte dalle generazioni più giovani. (1)
Sulla scia della proposta di Tito Boeri e Pietro Garibaldi proponiamo un meccanismo di indennizzo del lavoratore precario. (2) Tutti i contratti a tempo determinato vengono unificati dal punto di vista previdenziale. I versamenti previdenziali prevedono tre componenti: sanitaria, pensionistica e di indennità di licenziamento. Questultima componente è la novità. I versamenti per indennità di licenziamento sono una somma di denaro fissa nei mesi di prova, poi divengono una funzione crescente del salario nei mesi successivi. Il tasso di crescita dellindennità diminuisce e diviene zero nei mesi precedenti alla scadenza della massima durata di contratti a tempo determinato. Landamento del totale accantonato è rappresentato nel grafico sottostante. Allo scadere della durata massima del contratto a tempo determinato, il datore di lavoro può scegliere se trasformare il contratto a tempo indeterminato o se licenziare il lavoratore e pagare lindennità di licenziamento.
Quali sono gli effetti di questo meccanismo?
Per le imprese che assumono a tempo indeterminato tutti i lavoratori già assunti a tempo determinato, lintroduzione dellindennità non implica nessun costo aggiuntivo.
Le imprese che assumono a tempo determinato e poi decidono di non tenere un proprio dipendente a tempo indeterminato, invece, pagheranno un costo aggiuntivo. Costo che rappresenta un indennizzo al lavoratore rimasto disoccupato che effettivamente soffre i costi della flessibilità di cui gode limpresa. Il costo aggiuntivo è basso e costante per i mesi di prova, quando è ragionevole consentire una valutazione del lavoratore. Il fatto che il sussidio cresca velocemente dopo il periodo di prova fa sì che le imprese non abbiano la perversa convenienza a interrompere contratti, per poi ristipularne a distanza di poco tempo (pratica diffusa addirittura per i dipendenti dei nostri ministeri). Laumento non lineare del pagamento fa sì che la somma dellindennità di due contratti di un anno sia superiore allindennità di un contratto di due anni.
(1) European Commission Employment in Europe, ottobre 2010.
(2) Boeri T. e Garibaldi P. Un nuovo contratto per tutti, Chiarelettere, 2008.
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