La concessione del brevetto è finalizzata a incentivare l’innovazione, che viene remunerata dai profitti monopolistici, e ad accelerare il processo di diffusione delle conoscenze, tramite il disvelamento, o “rivelazione dell’insegnamento inventivo” contestuale al deposito del brevetto.
Entrambe queste motivazioni sociali sembrano mancare nel caso del software. L’equazione “maggiore protezione uguale maggiore incentivo a innovare” solitamente non vale se le innovazioni hanno natura sequenziale (ovvero si appoggiano su innovazioni precedenti, avendo carattere complementare o incrementale): ampliare la protezione può avere un effetto deterrente superiore all’effetto incentivante (si incentiva il primo innovatore, ma si disincentivano i potenziali innovatori successivi). Riguardo al disvelamento, la brevettazione del software così come intesa negli Usa permette all’innovatore di depositare il software senza svelarne il codice sorgente. È quindi scarso il beneficio che la società riceve come corrispettivo alla concessione del monopolio. Il brevetto ricompensa chi ha ottenuto l’innovazione impiegando ingenti risorse in un progetto complesso e rischioso, investimenti che necessitano di anni di protezione monopolistica per essere recuperati (per esempio, nel settore farmaceutico). Lo sviluppo di soluzioni software non ha questi requisiti. Risolvere un problema con un algoritmo richiede delle valutazioni astratte e capacità creativa, non investimenti. Anche per questo è stato finora escluso dalla brevettabilità, come gli algoritmi matematici. Inoltre, la complessità dell’oggetto software è tale da non consentire un facile giudizio sia in sede di deposito del brevetto, sia in caso di contenzioso: difficilissimo accertare i requisiti di novità e non ovvietà, necessari perché il brevetto sia valido. Negli Usa, visto che l’Uspto si finanzia con le tasse di deposito, il brevetto viene concesso praticamente sempre, e la sua validità viene valutata in tribunale, dove il detentore si ritiene autorizzato a trascinare coloro che considera illegali imitatori. L’esplosione della litigiosità brevettuale – che non riguarda solo il software – costituisce un problema economico rilevante: le risorse spese nel deposito di brevetti inutili e nelle cause legali da questi generate sono spese di rent-seeking che non creano alcun valore per la società. Uno spreco di risorse di cui beneficiano solo gli studi tecnico-legali. (1)

Sul ruolo controproducente dei brevetti, si veda J. Bessen- E. Maskin (2000), “Sequential innovation, patents, and imitation”, Working Paper del Mit: http://www.researchoninnovation.org/patent.pdf .

(1) Per rendersi conto direttamente dell’esplosione del numero dei brevetti depositati negli Usa senza avere i requisiti di novità e non ovvietà, si può consultare il sito ufficiale Uspto: http://patft.uspto.gov/netahtml/search-adv.htm facendo una ricerca con parole chiave come “computer” o “internet”.

L’Europa potrebbe risolvere la diatriba tra fautori e critici della brevettabilità del software istituzionalizzando la Generalized Public License. E’ il contratto principe dell’open source e impone a chi migliora un programma open di mettere a disposizione il codice sorgente dei nuovi apporti. E’ anche facilmente applicabile ad altri contesti. Questa soluzione stimolerebbe la concorrenza tra i due sistemi: chi inventa potrebbe scegliere tra brevettare o mettere le proprie innovazioni in campo aperto.

Licenza d’innovare

Alfonso Gambardella

Il 7 marzo, il Consiglio sulla competitività della Commissione europea ha rimandato al Parlamento il testo della “direttiva sulla brevettabilità del software“. È l’atto più recente di una diatriba che va avanti dal 2002, da quando Commissione e Parlamento si rimpallano il documento a suon di emendamenti in cui la prima amplia ciò che può essere brevettato come software e il secondo lo restringe.

Bessen, J. e R. Hunt (2004) “An Empirical Look at Software Patents”, Working Paper 03-17, Federal Reserve Bank of Philadelphia.
Gambardella, A. e B.H. Hall (2005) “Proprietary vs Public Domain Licensing in Software and Research Products”, NBER Working Paper 11120, www.nber.org.
Hall, B.H. e R. Ziedonis (2001) “The Patent Paradox Revisited: Determinants of Patenting in the US Semiconductor Industry, 1980-1994”, Rand Journal of Economics 32 (1), 101-128.
Kortum, S. e J. Lerner (1999) “What is Behind the Recent Surge in Patenting”, Research Policy 28, 1-22.

Link ai rapporti Ftc e Nas:
http://www.ftc.gov/opp/intellect/
http://www7.nationalacademies.org/ocga/briefings/Patent_system_21st_Century.asp

Si può trasferire l’esperienza dell’open source in campo informatico ad altri aspetti del progresso tecnologico? A dispetto del problema del free-riding, la ricerca sullo sviluppo di un input comune a più processi produttivi può risultare addirittura maggiore in un contesto di General Public Licence rispetto a un regime di monopolio protetto da brevetto. Accade quando si ha un effetto di accrescimento del profitto totale dell’industria dovuto a un miglioramento tecnologico dell’input comune. Ciò suggerisce una nuova politica della brevettabilità.

Oltre Linux

Philippe Aghion e Salvatore Modica

Il dibattito sull’open source, o più propriamente sulla General Public Licence, è generalmente centrato sul software, dove in termini di miglioramento del prodotto la Gpl ha dato risultati estremamente positivi, in particolare con Linux.
Lavoce.info ha già discusso gli aspetti fondamentali del problema negli articoli di Gambardella e Santarelli-Bono. (LINK) Vorremmo aggiungere qualche commento su un’altra questione: cosa possiamo astrarre dall’esperienza di Linux pensando al progresso tecnologico in generale, non necessariamente “digitale”?

Conviene tener distinte le due fasi principali del ciclo di vita di un nuovo prodotto: (i) la nascita, con l’invenzione primaria (per il software si pensi alla versione 0.01 di Linux, che Linus Torvalds mise in giro a beneficio di un centinaio di hackers, o al sistema Dos di Microsoft) e (ii) il successivo sviluppo, generato dai miglioramenti apportati da ricerca incrementale (ad opera della collettività degli sviluppatori o del monopolista proprietario del brevetto). Della General Public Licence si dice che permette a ognuno di “dare un mattone per avere in cambio una casa intera”. (1)
Ma lo slogan non racconta proprio tutto: primo, qualcuno deve aver gettato le fondamenta. (2) Secondo, vero è che in fase di sviluppo uno può dare un mattone e avere una casa intera in cambio, ma è altrettanto vero che la casa è sua anche se il mattone non ce lo mette: quindi, perché sprecarlo? In altre parole, l’adozione della Gpl presenta due problemi. Il primo, classico, è che l’assenza di brevettabilità riduce l’incentivo a inventare – in fase (i). L’altro, che a invenzione avvenuta, miglioramenti incrementali di qualità possono essere frustrati dal free-riding – in fase (ii).
Il primo problema, discusso già da Schumpeter e poi da Nordhaus in un famoso libro del 1969, è ancora più chiaro alla luce della teoria della crescita contemporanea che individua nel processo innovativo il motore principale dello sviluppo economico. (3) La prospettiva di profitti monopolistici garantita dalla brevettabilità rende profittevole l’attività di ricerca in quanto consente di recuperare costi iniziali che vendendo al costo marginale andrebbero inevitabilmente perduti. Fortunatamente, i processi innovativi non si arrestano del tutto in assenza di brevettabilità, e Linux ne è esempio eloquente. D’altra parte, è difficile contestare il fatto che tipicamente la brevettabilità costituisce un importante incentivo alla ricerca. (4)

^{Se l’input è comune a più processi produttivi}

^{Il problema di free-riding creato dalla Gpl sugli sviluppi della nuova invenzione, con conseguente livello subottimale dell’investimento, è tipico dei beni pubblici (il risultato della ricerca diventa un bene pubblico con la General Public Licence). Tuttavia, il volume di ricerca su Linux ha di gran lunga superato quello messo in atto da Microsoft su Windows, e da un paio d’anni allo sviluppo di Linux concorre un pool di grosse imprese di telecomunicazioni e di produttori di hardware (in concorrenza fra loro) che finanziano l’Open Source Development Labs, dove non a caso lavora Torvalds a tempo pieno. Cosa sta succedendo? La nostra opinione è che stia accadendo qualcosa che non ha tanto a che fare con la natura digitale di Linux, quanto con la sua funzione di input comune a molteplici processi produttivi (5).
Per ricorrere a un esempio non digitale e non high-tech, si pensi agli impianti frenanti che entrano nella produzione delle automobili, dei camion, degli aeroplani. La nostra idea, confermata nel contesto di un modello biperiodale, è che a dispetto del problema di free-riding, la ricerca sullo sviluppo di un input comune a più processi in un contesto di General Public Licence può risultare addirittura maggiore che in regime di monopolio protetto da brevetto. Accade quando a fronte dell’effetto negativo di bene pubblico, è presente un abbastanza forte effetto di accrescimento del profitto totale dell’industria dovuto alla qualità dell’input comune e alla conseguente crescente produttività dei processi produttivi delle singole imprese. In altre parole, l’impresa investe nell’input/bene comune nonostante così facendo avvantaggi non solo se stessa ma anche i concorrenti, se al contempo accresce abbastanza la dimensione della “torta” da dividere con loro. Questa dei beni intermedi largamente usati sembra dunque la categoria di prodotti su cui concentrarsi, al di là del software, per pensare alla possibilità di adozione della Gpl.}

^{Quale politica dei brevetti}

^{Ristretta in tal modo l’attenzione a un campo di applicazione potenzialmente proficuo, emerge comunque un tradeoff per la politica dei brevetti: orientarsi sulla brevettabilità, favorendo innovazioni primarie che andrebbero incontro a uno sviluppo di prodotto relativamente lento. Oppure imporre una Gpl sulle nuove invenzioni (del tipo in questione) garantendo uno sviluppo sostenuto di qualità, accettando però un rallentamento del loro tasso di natalità. Ci sono vie d’uscita? Alla ricerca di un intervento pubblico che riesca ad aggirare il tradeoff appena descritto, sembrerebbe ragionevole esplorare la possibilità di mantenere sì la brevettabilità, ma poi per quei beni in cui c’è più ricerca incrementale con Gpl che sotto regime di monopolio (del tipo da noi individuato), lo Stato acquisti i brevetti, e li rilasci con licenza Gpl.}

^{(1) Sono parole di Ganesh Prasad, un web designer affascinato dalle implicazioni economiche e sociali di Linux, che utilizza dal 1996.
(2) Per Linux è stato Linus Torvalds, un finlandese freddoloso che voleva fare tutto da casa, come ricorda nella sua autobiografia “Rivoluzionario per caso” pubblicata da Garzanti.
(3) Si vedano ad esempio i capitoli disponibili dell’Handbook edito da Philippe Aghion e Steven Durlauf, di prossima pubblicazione.
(4) Il caso della brevettabilità del software piuttosto che la sua protezione con copyright, che tocca anche delicate questioni di brevettabilità delle idee, potrebbe essere un’eccezione, anche a causa degli intricati problemi legali che verrebbero a crearsi. Vedi il sito della Foundation for a Free Information Infrastructure, ffii.org, per il dibattito in Europa.
(5) Aghion, P. e Modica S., “Open Source without Free-Riding”, in preparazione.}

In passato, i programmi per elaboratori elettronici (“software”) erano soggetti alla disciplina sul diritto d’autore: le idee contenute nel programma non potevano essere brevettate. Sulla scorta dell’idea che il software contiene invenzioni come ogni altra realizzazione tecnologica, gli Stati Uniti (USA) hanno da tempo rotto con questa tradizione ed il software – come gli algoritmi matematici, i “business methods”, etc. – è entrato a pieno titolo fra le materie di brevetto. Nello stesso tempo, il “copyright” sul software è stato messo in crisi da una comunità transnazionale di sviluppatori, detta del “software libero” o “movimento open source”. Questa comunità è cresciuta grazie all’uso di licenze cosiddette “copyleft”, che mettono in comune i risultati invece di negoziarne la circolazione sul mercato. Tale pratica, che ha prodotto esperienze di successo nel settore del software – come GNU, Linux e Apache – e ha contagiato giganti come Netscape, IBM e Sun Microsystem si sta estendendo anche ad altri settori, dalla musica alle biotecnologie.
Commissione europea ed Europarlamento hanno dibattuto a lungo attorno alla possibilità di brevettare software.
La querelle si è aperta con un Green Paper presentato dalla Commissione nel 1997. Il 24 settembre 2003, l’Europarlamento ha approvato un testo fortemente limitativo, la direttiva dell’Unione Europea sulla brevettabilità di “computer-implemented inventions”. A sua volta, la Commissione ha presentato, il 18 maggio 2004, un testo modificato nella direzione opposta. Quest’ultimo, tuttavia, non ha raccolto sufficienti consensi, tanto che il 2 febbraio 2005 l’Europarlamento ha chiesto l’azzeramento dell’intera procedura, invitando la Commissione a soprassedere rispetto alla decisione in tema di brevettabilità del software. Infine, tra il 3 e il 7 marzo 2005, prima la Commissione poi i ministri europei responsabili della Competitività, hanno respinto questo invito e, malgrado l’opposizione più o meno ferma di alcuni paesi membri (la Spagna in testa, ma anche Cipro, Danimarca Lettonia, Paesi Bassi, Polonia, Ungheria) e l’astensione di altri (Austria, Belgio e Italia), manifestato una preferenza per l’orientamento copyright. In attesa di un nuovo pronunciamento dell’Europarlamento, è nostra opinione che la politica comunitaria per l’innovazione dovrebbe invece operare una scelta di campo diversa e decidere di sfruttare a fondo le opportunità di crescita generate dal copyleft.

I fautori ritengono la brevettabilità del software un incentivo necessario all’attività innovativa: ne garantirebbe il futuro in Europa proteggendo le invenzioni sia delle piccole che delle grandi imprese. Gli oppositori osservano che, mentre negli altri campi la concessione del brevetto è subordinata alla divulgazione dell’informazione tecnologica su cui esso si basa, nel caso del software tale protezione è accordata anche se il codice sorgente rimane segreto. Di conseguenza, l’estensione del meccanismo brevettuale frenerebbe l’innovazione, mettendo l’industria europea del software saldamente in mano a un cartello di grandi imprese in grado di eliminare i concorrenti più piccoli grazie al pieno controllo che esercitano sui codici sorgente del software più diffuso. In effetti, il dibattito è stato talvolta letto come uno scontro tra gli interessi delle grandi e delle piccole imprese del settore.
La prassi ha tuttavia da tempo scavalcato i vincoli normativi, posti ad esempio dall’articolo 52 della European Patent Convention, e di fatto sono stati concessi numerosissimi brevetti sul software. Il problema, però, è di portata maggiore. Il punto di fondo è infatti se l’Unione europea debba seguire gli Stati Uniti sulla strada di una politica intransigente di tutela della proprietà intellettuale o se vi sia la possibilità di imboccare percorsi diversi. Si tratta, in altre parole, di scegliere con chiarezza il sistema prevalente di accesso alle conoscenze codificate, che rappresentano sia il principale input che il principale output di ogni attività innovativa.

La regolamentazione privata dell’accesso alle conoscenze codificate prende forme diverse in settori e sistemi giuridici diversi. Questa varietà di forme, pratiche e strategie negoziali può essere ricondotta a due tipologie generali: “copyright” e “copyleft”.
La strategia copyright, che include i brevetti, è tipicamente “chiusa” e comporta un’attribuzione selettiva dei diritti di accesso. La strategia copyleft, adottata dalla comunità degli sviluppatori di software libero, è invece “aperta” e attribuisce i diritti di accesso non selettivamente. Nel primo caso, la conoscenza generata dall’attività innovativa è una collezione di beni privati, accessibili soltanto a seguito di una negoziazione privata. Nel secondo, è un “commons”, cioè una risorsa di proprietà comune la cui riproduzione, circolazione e modifica sono limitate in modo tale da garantire la loro permanenza nel “commons”. Gli esempi di “commons” nella moderna società dell’informazione sono molteplici. Basti pensare, ad esempio, che gli standard tecnologici del world wide web sono in larga parte un “commons” e che l’istituzione che orienta la loro produzione – iniziata al Cern di Ginevra nel 1989 – è una joint venture franco-nippo-statunitense, il World Wide Web Consortium (w3c). E recenti esempi di successo di software copyleft come quelli del sistema operativo Linux e del server http (hyper text transfer protocol) Apache dovrebbero attenuare la diffidenza attorno a questa modalità di accesso alle conoscenze codificate. Tra l’altro, il ciclo di vita del software tende a diventare sempre più breve. Tutelarlo con una strategia copyright rigida e protratta nel tempo non sembra avere molto senso, anche in considerazione del fatto che la profittabilità di un prodotto software è di regola alta subito dopo la sua immissione sul mercato, ma rapidamente decrescente nel periodo successivo (Forrest, 2003).

L’esperienza Usa non sembra d’altra parte un modello da imitare. In un recente libro, due tra i massimi studiosi statunitensi di economia dell’innovazione, Adam Jaffe e Josh Lerner, sostengono che il sistema americano di tutela della proprietà intellettuale tramite i brevetti è andato in crisi proprio a partire dalla prima metà degli anni Ottanta.
Le cause sono l’introduzione di una Corte d’Appello centralizzata (Cafc) che ha unificato e potenziato il trattamento giudiziario dei diritti brevettuali, e la trasformazione dell’ufficio brevettuale (Uspto) in agenzia di servizi i cui costi di mantenimento sono pagati attraverso le fees dei “clienti” (i patent applicants, coloro che presentano domanda di concessione di brevetto), anziché dal governo federale. L’orientamento pregiudizialmente favorevole della Cafc nei confronti dei titolari di brevetto (“patent holders”) e la trasformazione dello Uspto in una struttura di servizio dei “patent applicants”, ha determinato una autentica esplosione dell’attività brevettale, cresciuta tra il 1982 e il 2002 al ritmo medio del 5,7 per cento l’anno, contro l’1 per cento medio annuo del periodo 1930-1982. Accompagnata, però, da una crescita esponenziale nel numero dei contenziosi giudiziari, da una sostanziale perdita di rigore nelle procedure di valutazione delle domande e di attribuzione dei brevetti da parte dello Uspto, nonché da un aumento dei costi di transazione per l’acquisto e la cessione di licenze sui brevetti. Oltre tutto, la proliferazione di brevetti di scarsa o nessuna rilevanza tecnologica e i costi sempre più elevati di difesa dei brevetti in sede giudiziale, non hanno portato all’incremento sperato nella realizzazione di innovazioni di prodotto.

Naturalmente, occorre valutare con estrema cautela se una politica tradizionale – di impostazione copyright – sia preferibile all’esplorazione di politiche nuove – di ispirazione copyleft. Oltre a suggerire un ripensamento della normativa sulla brevettabilità del software, il dibattito europeo dovrebbe investire l’intero sistema di tutela della proprietà intellettuale. Gli strumenti per la “tutela della proprietà intellettuale” e quelli per la formazione di “commons” di conoscenza servono lo stesso duplice scopo: incentivare l’attività innovativa e favorire la circolazione dei suoi risultati. L’esperienza delle economie industriali induce a considerare i primi come i più adatti a promuovere gli investimenti privati in ricerca & sviluppo, perché consentono una esplorazione sistematica e ordinata delle prospettive aperte da una invenzione primaria. I secondi sembrano invece i più adatti a favorire la ricerca di base, svolta o finanziata da fondazioni ed enti pubblici, le università in testa.
Se l’Europa riuscisse a coniugare il regime di tutela e riconoscimento dell’innovazione nel suo complesso con politiche ispirate a esperienze copyleft, potrebbe gettare le basi per lo sviluppo di un meccanismo incentivante originale e capace di indurre individui e imprese a scegliere strategie di innovazione aperte. Sarebbe uno strumento di recupero di competitività e di rilancio nel cammino verso un’economia basata sulla conoscenza, l’obiettivo prioritario individuato dal Consiglio europeo di Lisbona nel marzo 2000.

Sulle recenti tendenze negli Usa e in Europa abbiamo citato:
Jaffe, Adam J e Josh Lerner (2004), Innovation and Its Discontents, Princeton e Oxford, Princeton University Press.
Forrest, Heather (2003), “Europe: Open Market … Open Source?”, Duke Law & Technology Review, http://www.law.duke.edu/journals/dltr/articles/2003dltr0028.html

Per quanto riguarda il “copyleft”, rinviamo alle pagine web delle più importanti istituzioni di governo di “knowledge commons”, la Free Software Foundation (http://www.fsf.org/), la Open Source Initiative (http://www.opensource.org/) e il Creative Commons (http://creativecommons.org/).

Un’utile risorsa bibliografica per il lettore economista si può trovare al seguente indirizzo:
http://www.dklevine.com/general/intellectual/intellectual.htm

La pubblica amministrazione ha difficoltà a utilizzare le tecnologie con efficienza e efficacia. Lo dimostra la limitata diffusione di software open source. Per non aggravare i ritardi già accumulati servono scelte precise e un sistema di incentivi e disincentivi per realizzarle. E si potrebbe così rivitalizzare l’industria italiana del software.

Perchè la PA diffida di Apache

Come ha inciso questo processo di riforma sul budget delle famiglie italiane? I cosiddetti “problemi di sostenibilità” nel consumo delle utility di base sono aumentati o diminuiti? Analizzare i dati Istat sui consumi delle famiglie consente di mettere in luce alcuni aspetti di rilievo. (2)
Tra le tre utility “di base” qui considerate, il metano e gli altri combustibili per riscaldamento sono quelle per cui si spende di più: in media circa il 5-6 per cento del reddito delle famiglie italiane. Non gran che, ma tale ammontare varia parecchio da Regione a Regione, in considerazione di vari elementi che determinano effetti contrastanti (tabella 1).
Da un lato, il Nord è più ricco, ma è anche più freddo, e questo richiede maggiori spese per il riscaldamento (non a caso, in Sicilia la spesa per riscaldamento è minima…). Dall’altro, mentre i prezzi dell’elettricità sono uguali su tutto il territorio, quelli del gas e quelli dell’acqua presentano differenze a volte colossali (e non sempre comprensibili). Ad esempio, perché per riscaldarsi una famiglia dell’Emilia Romagna paga il 14 per cento più di una famiglia piemontese? Non certo perché in Piemonte fa più caldo. Si tratta quasi certamente di differenze di prezzo sulle quali occorrerà riflettere meglio.
Anche se si guarda alla percentuale del reddito che si spende per questi servizi, le differenze non riflettono la classica dicotomia Nord-Sud. La Regione ove in media si spende meno (il 4,6 per cento della spesa) è la Sicilia, probabilmente per ragioni climatiche. Quelle ove si spende di più, Basilicata e Calabria (6,6 e 6,9 per cento della spesa): qui il reddito basso non è neppure compensato da condizioni climatiche sempre favorevoli.

(2) R. Miniaci, C. Scarpa e P. Valbonesi (2004), Restructuring Italian utility markets: household distributional effects.

Effettuare tale analisi è assai arduo. I servizi sono molto differenziati tra loro (chiamate urbane, nazionali e internazionali, le chiamate fisso-mobile, accesso a internet), spesso le tariffe variano con le fascia oraria, e il dedalo delle offerte (con parti fisse o variabili, sconti, offerte speciali e quant’altro), soprattutto nella telefonia mobile, complica ulteriormente la situazione.
Possiamo però dire qualcosa di più preciso sui servizi voce tradizionali (telefonia fissa) e sui ricavi medi per abbonato nel caso della telefonia mobile. Sono i segmenti più tradizionali, ma forse quelli più delicati per valutare se e quanto i piccoli consumatori abbiano beneficiato dalla liberalizzazione.

L’andamento delle tariffe nel fisso…

In tabella 1 sono riportati i valori dei canoni mensili dal 1998 al 2003. (1)
Ne emerge che – a seguito del ribilanciamento tariffario (2) – i canoni medi sono aumentati di circa il 20 per cento in cinque anni, con un aumento in termini nominali del 44,2 per cento per il canone residenziale e del 13,8 per cento per quello affari (per il periodo 2000 – 2004).
Questo pesa soprattutto per le famiglie, per le quali il canone costituisce oggi in media circa il 40 per cento della spesa complessiva, mentre per l’utenza affari incide solo per circa il 18 per cento.
Il peso sempre più rilevante del canone è bene evidente anche nei ricavi di Telecom Italia: dal 2003 i ricavi fissi da canone (pari a 7.870 milioni di euro) hanno superato quelli da traffico (7.116 milioni di euro).
I costi variabili (per minuto) sono invece calati. I prezzi delle chiamate urbane (tabella 2) sono rimasti costanti in termini nominali e quindi si sono ridotti in termini reali, restando per altro sempre inferiori alla media Ue. Sia per le chiamate a lunga distanza (tabella 3) sia per quelle internazionali (tabella 4), i prezzi hanno avuto una consistente riduzione in termini nominali, pur restando in entrambi i casi ben al di sopra della media europea.
In media, quindi, la riduzione delle tariffe per il traffico voce in Italia è stata circa pari al 50 per cento, non distante peraltro dalla riduzione che hanno avuto le tariffe all’ingrosso (- 45 per cento circa) che gli operatori alternativi devono pagare a Telecom Italia per l’accesso alle sue reti.

…E nel mobile

Un discorso a parte merita il settore della telefonia mobile. Come già detto, i prezzi in questo settore sono particolarmente difficili da analizzare, stante i pochi dati a disposizione. In assenza di un vero e proprio prezzo di riferimento, si può usare come approssimazione il ricavo medio per abbonato (figura 1). Dai dati emerge come esso si sia ridotto nel tempo di circa il 50 per cento, ma anche come dal 2000 a oggi la discesa di questo valore si sia pressoché fermata.
Un tale andamento è legato all’esplosione nell’utilizzo del cellulare sia per le chiamate sia per i servizi dati (sms soprattutto) che ha permesso agli operatori di mantenere stabili i propri ricavi per abbonato. Proprio per il fatto che l’Italia è uno dei primi paesi europei per numero degli sms inviati, gli operatori mobili, invece di abbassare i prezzi unitari delle chiamate o guerreggiare su tariffe al minuto più basse, si sono concentrati sull’offerta di pacchetti di servizi sempre più articolati basati sulla possibilità di inviare centinaia di messaggi gratuiti a fronte di un costo fisso.
Il risultato è di rendere il sistema tariffario ancor meno trasparente di quanto poteva esserlo prima, ma questa è un’altra storia.

Se è vero che non si è qui tenuto conto delle molteplici offerte presenti oggi in Italia, è altresì vero che non si hanno dati certi circa il loro utilizzo nelle famiglie italiane. Quindi, la nostra analisi può considerarsi una proxy del consumatore medio italiano che non necessariamente utilizza offerte speciali.
Se in prima battuta ci si aspettava che la liberalizzazione avrebbe dato ai consumatori finali ampi benefici, forse è bene ricrederci, almeno in parte. Pur nei limiti dei dati disponibili, possiamo infatti concludere che i prezzi unitari dei servizi di telefonia si sono ridotti, ma l’aumento della spesa per il canone fisso è tale da assorbire buona parte di questi benefici.
Nelle stime effettuate da Eurostat ciò è evidenziato in modo significativo.
Considerando un paniere di spesa dei servizi telefonici in modo aggregato – fisso (canone + chiamate) + mobile, utenza residenziale e business -, si può osservare come dal gennaio 1996 al gennaio 2004 l’indice dei prezzi in Italia si è ridotto solamente di 10 punti percentuali in termini reali (si veda LINK BERARDI), molto meno di quanto si è verificato in Francia e Germania, paesi in cui il processo di liberalizzazione è partito allo stesso momento dell’Italia. E non solo: particolarmente preoccupante è il fatto che tale indice sia rimasto pressoché costante dal 2002 a oggi. Che ciò sia dovuto alla presenza di competitori più efficienti o a una regolazione più rigida di quella italiana è difficile da dire. Senza dubbio, ciò mostra che in Italia molto ancora si può e si deve fare per garantire maggiori benefici ai consumatori finali.

(1) Tutti i dati sono stati ripresi dai “Report on the implementation of the Telecommunications Regulatory Package” della Commissione europea pubblicati tra il 1999 e il 2004.

(2) In capo a Telecom Italia vi è l’obbligo di fornire il cosiddetto “servizio universale”, che consiste nell’assicurare l’accesso e l’erogazione di un livello minimo di servizi a tutti gli utenti che ne facciano richiesta, a un prezzo ragionevole e a prescindere dalla loro ubicazione geografica. Storicamente questi costi venivano coperti tramite sussidi incrociati, ossia praticando tariffe superiori ai costi per alcuni servizi (chiamate interurbane e internazionali) e tariffe più basse sui servizi di base. Questo poteva essere sostenibile con un solo operatore, ma con la liberalizzazione alcuni concorrenti sono entrati soprattutto ove i margini di guadagno erano più elevati, e il regolatore è allora dovuto intervenire, attuando il cosiddetto “ribilanciamento” tariffario che ha significato riallineare i prezzi ai costi dei singoli servizi, e anche aumentare il canone. Per maggiori dettagli si rimanda a Cambini, Ravazzi e Valletti, Il mercato delle telecomunicazioni, Il Mulino, 2003.

La Commissione europea aveva condizionato l’autorizzazione all’erogazione del prestito-ponte di 400 milioni di euro (garantito dallo Stato) al varo di un piano credibile per riportare la compagnia in utile dopo dieci anni di bilanci in rosso. Inoltre, aveva vietato ad Alitalia (se si fosse salvata) di accrescere la sua flotta per qualche anno, in modo che non potesse utilizzare i fondi del prestito ponte per potenziare la sua capacità concorrenziale nei confronti delle altre compagnie europee. Allo stesso tempo, la Commissione aveva vincolato l’autorizzazione alla ricapitalizzazione di Alitalia alla riduzione della quota dello Stato nella compagine azionaria al di sotto del 50 per cento.

La credibilità a breve termine del piano stava quasi tutta nella capacità della compagnia di ridurre il personale (che nei due anni precedenti era cresciuto, nonostante i risultati sempre più negativi) e il costo del lavoro per unità di prodotto, che era il più alto in Europa. (1) Perciò, nella trattativa coi sindacati, l’azienda aveva posto un obiettivo di 5mila esuberi, ma è riuscita a ottenerne soltanto 3.700. Inoltre, aveva chiesto e ottenuto l’azzeramento dei vecchi contratti di lavoro e l’accordo per contratti meno onerosi, con stipendi legati al lavoro effettivo prestato (ore volate, eccetera). Altro punto fondamentale era, per l’azienda, la separazione dei destini della compagnia di volo (AZ Fly) dalle attività di servizio a terra (manutenzione, handling aeroportuale, servizi di informatica, call center e così via), in cui si annidava una parte consistente delle perdite e che dovevano confluire nell’azienda AZ Service.
Un a volta raggiunto l’accordo con i sindacati, il Governo decideva di accordare ai lavoratori in esubero di Alitalia, così come ai loro eventuali colleghi di altre compagnie aeree, l’accesso alla cassa integrazione guadagni, integrata con un fondo speciale per portare i sussidi erogati all’80 per cento dello stipendio. Tale fondo dovrebbe venir alimentato con una piccola “tassa” (circa 1 euro) sui biglietti aerei.
La riduzione degli esuberi rispetto alle richieste dell’azienda può avere diverse letture. Resta comunque il fatto che i minori esuberi implicano una minor riduzione dei costi rispetto al desiderato e quindi – per far tornare i conti – la necessità di un maggior incremento dei ricavi. Cosa quest’ultima che implica una riconquista di quote di mercato non facile da ottenere nel quadro fortemente competitivo che si va affermando sulle rotte europee, grazie soprattutto alla presenza aggressiva delle compagnie low cost. Le prospettate alleanze di AZ Fly con altri vettori italiani, però, potrebbero semplicemente tradursi in un aumento del “grado di monopolio” sulle rotte nazionali, ovviamente a danno dei consumatori.
Quanto al nuovo sistema retributivo concordato con i sindacati, sembra di poter dire che esso rappresenti un effettivo passo in avanti verso un assetto sostenibile tanto sotto il profilo dei costi quanto sotto quello della produttività, anche se non è possibile affermare – sulla base delle informazioni disponibili in questo momento – che si tratti di un passo decisivo o anche solo sufficiente.
Per la prima volta si è deciso di offrire ammortizzatori sociali estesi a un intero comparto e non limitati all’azienda in crisi. È una novità importante. Tuttavia, la concessione del fondo integrativo appare un pericoloso precedente, soprattutto in quanto destinato a categorie di lavoratori tradizionalmente alquanto privilegiate. La vicenda, inoltre, ripropone l’esigenza di prevedere – non nel mezzo di una crisi aziendale o settoriale – un sistema di ammortizzatori sociali equo e generalizzato a tutti i lavoratori.

Molti dubbi solleva il riassetto societario previsto dagli accordi. Il controllo azionario di AZ Service da parte di AZ Fly (preteso e ottenuto dai sindacati) può indurre a sospettare che non venga reciso il cordone ombelicale tra le due aziende e che, quindi, AZ Fly continui ad “acquistare” servizi inefficienti e a costi superiori a quelli di mercato da AZ Service o che, invece, AZ Service fornisca i suoi servizi sottocosto, sobbarcandosi passivi ingenti.
Non chiaro appare il ruolo attribuito nel piano a Fintecna, che dovrebbe rilevare una quota rilevante (se non addirittura il 49 per cento) del capitale ordinario di AZ Service (e il 100 per cento del capitale “privilegiato”). Perché dovrebbe farlo? E a quale prezzo per ogni azione? Allo stato degli atti non pare che, per Fintecna, un simile acquisto possa costituire un obiettivo strategico. Qualora Fintecna acquisti le azioni di AZ Service solo perché l’azionista di riferimento di Fintecna stessa (cioè il Tesoro) lo impone, e a un prezzo molto più alto di quello di mercato, l’operazione potrebbe configurarsi come una mascheratura di aiuti di Stato. Che potrebbero configurarsi anche se ad AZ Service venisse attribuita una quota molto grande dei debiti pregressi di Alitalia. Ma qui conviene sospendere il giudizio, in attesa di maggiori informazioni sulla natura dell’operazione e del pronunciamento della Commissione europea.
La segnalazione alla Commissione da parte di otto compagnie europee è un segno inequivocabile dell’interesse con cui la vicenda Alitalia è seguita dai concorrenti. È anche un segnale (positivo) che il grado di collusione nel settore si è ridotto (un atteggiamento simile sarebbe impensabile nel settore ferroviario, per esempio).
D’altra parte, date le regole vigenti, i concorrenti possono sempre sperare che il mancato salvataggio di Alitalia sia seguito dalla cessione dell’azienda per un valore pari a quello degli unici asset realmente interessanti che possiede: gli slot aeroportuali e la “designazione” per le rotte intercontinentali più ricche (cioè soprattutto quelle transatlantiche). (2)
Alitalia non è più da tempo un monopolista in Italia, ma detiene pur sempre il 43 per cento del mercato nazionale (aveva il 66 per cento solo nel 2001) e il 22 per cento circa dei voli tra l’Italia e le altre città europee, ma soprattutto è ancora il duopolista leader sulla rotta Milano-Roma, una delle più ricche del continente.
Chi “ereditasse” Alitalia non sarebbe meno ingombrante della vecchia compagnia di bandiera. D’altra parte, le compagnie denuncianti hanno non a caso fatto riferimento alla presenza di un eccesso di capacità nel mercato del trasporto aereo. Il che significa che la scomparsa di un concorrente potrebbe consentire di ridurre la capacità e alzare i prezzi, con improbabili vantaggi per i consumatori. Purché, naturalmente, il salvataggio di Alitalia non sia esso stesso distorsivo della concorrenza, e che il perdurare di una “compagnia di bandiera” in difficoltà non induca il Governo ad atteggiamenti anticoncorrenziali sia nelle scelte di riassetto interno del comparto sia nei confronti di Bruxelles.

(1) Il valore aggiunto per dipendente è passato da 64mila euro nel 1999 a 47mila nel 2003, a causa di una riduzione del valore aggiunto prodotto e di un aumento dei dipendenti da circa 19100 a oltre 20600.

(2) Gli slot, infatti, non vengono messi all’asta ma sono assegnati in base alla regola dei grandfather rights. Questi diritti hanno dunque un valore di mercato proporzionale ai profitti ottenibili sui voli che possono essere fatti grazie a quegli slot.

La strategia che De Benedetti indica, però, non convince e rischia di suggerire al Governo una tattica sbagliata nella ricerca delle risorse necessarie per risolvere la crisi di Alitalia. Un business plan che punti a rafforzare i collegamenti point-to-point in Europa e nel Mediterraneo, grosso modo sotto le tre ore, non è né necessario né sufficiente.
Non c’è bisogno di creare una nuova azienda sulle ceneri di Alitalia per permettere alla business community italiana e ai turisti stranieri di viaggiare. Per questo ci sono già i vettori stranieri e le low-cost, comprese quelle italiane che, come Volareweb, stanno già crescendo rapidamente.
Inoltre, a nessun vettore tradizionale, anche ove liberato degli oneri del servizio pubblico, è riuscita la transizione verso un modello di gestione a costi ridotti. Ma se anche questa strategia funzionasse, rischia di non essere sufficiente.
L’esperienza di compagnie europee e asiatiche (spesso pubbliche, come Air France, Emirates o Singapore Airlines) mostra chiaramente come il salto di qualità nei risultati aziendali richiede una strategia aggressiva di sviluppo a partire di un hub efficiente.

La strada per Alitalia passa necessariamente per la vendita di una quota significativa del capitale (diciamo il 30/40 per cento) a un operatore straniero, cui sia trasferita la gestione operativa del vettore.
Con esso il Tesoro dovrà firmare un chiaro contratto che indichi gli obiettivi strategici: in altre parole, la visione che il Governo ha per la compagnia di bandiera. Non è ragionevole discutere della cessione di una quota di maggioranza: allo stato la compagnia non è un cespite interessante e, soprattutto, la regolamentazione del trasporto aereo internazionale condiziona la designazione di una compagnia nel quadro degli accordi bilaterali alla proprietà nazionale.
Gli esempi cui guardare non mancano, per una volta bisogna però avere l’umiltà di imparare da paesi ben più poveri dell’Italia.
Nel 1996 e 1997, rispettivamente, i governi del Kenya e dello Sri Lanka decisero che l’unica strada per arrestare l’inesorabile declino delle proprie compagnie aeree passava per un accordo con partner esteri disposti a investire risorse, non solo finanziarie, nella difficile missione di trasformare vettori locali privi di una strategia chiara in aerolinee capaci di crescere e sostenere lo sviluppo dell’industria e del turismo.

Emirates ha acquistato 40 per cento di Air Lanka, ribattezzata Srilankan, mentre Klm ha acquisito il 26 per cento di Kenya Airways.
In ambedue i casi, l’investimento finanziario è stato relativamente modesto, anche perché gli introiti sono andati al fisco, non alla società.L’elemento cruciale è stato il contratto di gestione che ha chiaramente definito gli obiettivi e le responsabilità del nuovo partner.
Nel caso keniota, l’accordo indica come obiettivi aumentare i servizi tra l’Africa e il resto del mondo, condividere risorse, conseguire economie di scala e integrare Kenya Airways nelle alleanze che Klm sviluppa a livello globale. In cambio, Klm nomina i principali dirigenti, ma non la maggioranza del consiglio d’amministrazione, e ha il potere di veto sulle decisioni più importanti.
Anche in un contesto globale di crisi del trasporto aereo, le due compagnie hanno registrato tassi di crescita importanti – conseguiti grazie alla razionalizzazione della flotta, alla massiccia introduzione di strumenti informatici per ottimizzare la struttura tariffaria, a una rete di rotte e frequenze capace di supportare lo sviluppo di Nairobi e Colombo come incipienti hub regionali. Il margine operativo lordo è migliorato, il numero di passeggeri e la quantità di merce trasportati sono moltiplicati e ambedue la compagnie accumulano i riconoscimenti internazionali.
Risultati tanto più sorprendenti se si ricorda che Kenya e Sri Lanka sono stati drammaticamente colpiti dall’instabilità politica – attentati di Al Quaida a Nairobi e Mombasa, la guerra civile in Sri Lanka e la distruzione di aerei di Srilankan a opera dei terroristi Tamil. Ma ambedue le compagnie hanno ben letto i segnali del mercato. Ad esempio, dopo la conclusione di un accordo open skies con l’India, Srilankan serve quindici destinazioni in quel paese, con l’obiettivo di fare di Colombo un nuovo hub per collegare un mercato di un miliardo di persone con l’Asia e l’Europa.

L’esperienza di Kenya Airways e Srilankan contiene due messaggi che vale la pena trasmettere a chi ha a cuore l’avvenire di Alitalia.
Il primo, e più immediato, è che l’apertura a capitali esteri migliora la gestione con benefici reali, tra i quali l’aumento della forza lavoro rispetto all’epoca della proprietà pubblica. Non a caso, in ambedue i paesi le relazioni industriali sono ora significativamente migliori di quanto fossero quando la controparte del sindacato era il Governo.
Il secondo è che, in un settore come il trasporto aereo, per consentire questi risultati è necessario che il Governo sviluppi una strategia chiara e credibile. La credibilità si può costruire anche in contesti difficili come quelli di Kenya e Sri Lanka e non dipende necessariamente dalla continuità politica – tant’è che in nessuno di questi paesi il Governo che firmò gli accordi con gli investitori stranieri è ancora al potere.
Ma ciò richiede visione e perseveranza nel non capitolare di fronte alle proteste, per esempio quelle che accompagneranno la necessaria scelta dell’unico hub nazionale. Questa è la politica industriale moderna di cui l’Alitalia e il paese avrebbero bisogno.

(1) “Il mercato richiede chiarezza”, Il Sole 24 Ore, 18 maggio

Una seconda condizione è che esista una serie di aeroporti serventi (Feeding). Si sa che Malpensa ha un nemico in casa: Linate. Un grande aeroporto riceve benefici dalla vicinanza di scali più piccoli a patto che sul primo si concentrino un’importante quantità di voli intercontinentali e che sia ben collegato, anche via terra, con i secondi.
Sotto il primo aspetto, Alitalia ha poche rotte intercontinentali (per di più spalmate tra Fiumicino e Malpensa) e con prezzi medi elevati. Inoltre, trasferire le rotte di Linate su Malpensa sarebbe possibile solo se il progetto incontrasse il consenso di tutto il paese. Ma questo non avverrà, in quanto il centro Sud (ovvero chi prende l’aereo e non il treno per raggiungere il Nord) preferisce (a ragione) volare su Linate, a soli 7 Km dal centro di Milano. Inoltre, i continui conflitti tra i soggetti politico-istituzionali milanesi e lombardi, con la Regione (esclusa dal capitale di Sea) decisamente propensa ad un depotenziamento di Linate e il Comune e la Provincia di Milano fieramente avversi, indeboliscono ulteriormente tale possibilità. Questi elementi, uniti alla questione infrastrutturale, spiegano il fatto che Linate (come altri aeroporti del Nord) funzioni spesso come vero feeding airport di hub europei diversi da Malpensa.

La terza condizione è poi un adeguato sviluppo delle infrastrutture e delle funzioni complementari di terra. Malpensa è sostanzialmente isolato dal suo territorio a causa della mancata attuazione dei piani esistenti per creare un sistema efficiente di infrastrutture stradali e ferroviarie. A questo si aggiunga il fatto che in prossimità dell’aeroporto non si è pienamente realizzato il necessario complesso di funzioni complementari e di supporto alle attività aeroportuali (accoglienza, logistica, ecc.).
Eppure, Malpensa beneficia di una localizzazione straordinaria per la prossimità al nodo di Milano (incrocio tra Corridoio V e Genova – Rotterdam, e tra i bracci della grande “T” dell’Alta Velocità italiana) e al mega polo esterno della Fiera.
Inoltre, dal punto di vista tecnico e di pianificazione, esistono tutti gli elementi perché possa decollare lo sviluppo del territorio circostante l’aeroporto (Piano d’area Malpensa) e perché possano essere gradualmente realizzate tutte le infrastrutture di trasporto necessarie (verso Milano e Orio al Serio, il Gottardo e il Sempione, Torino e Genova).

Appare chiaro che la soluzione di questi tre punti è intimamente legata. Solo scegliendo una compagnia di riferimento si potrà ottenere un coinvolgimento dei privati, capace di affiancare un attore pubblico che difficilmente potrà farsi carico interamente del finanziamento delle opere infrastrutturali sopra richiamate.
Non è nell’interesse di nessuno che Alitalia fallisca. E se la compagnia italiana riuscirà ad uscire dalla crisi attuale, sembra destinata a raggiungere l’alleanza franco-olandese. Tuttavia, tale prospettiva pone a Malpensa un problema. La geografia stessa indica infatti che, al di là delle intenzioni di Alitalia, Malpensa sarebbe fagocitato da Parigi Charles de Gaulle: troppo vicini i due aeroporti, troppo bassa la capacità di contrattazione di Alitalia, troppo sviluppato l’hub parigino. Chi si prende dunque il mercato aereo del Nord Italia?

Sulla base di un quadro di fondo così tratteggiato, è possibile ipotizzare schematicamente uno scenario di questo tipo:

– abbandono da parte di Malpensa del legame con Alitalia, in favore di un vettore non continentale e concorrente rispetto agli aeroporti di riferimento dell’alleanza Skyteam e Star Alliance, meglio se asiatico: Malpensa hub europeo di AirChina?

Inoltre:
– definizione del ruolo degli scali dell’Italia del Nord attraverso l’avvio di uno stretto coordinamento tra la Sea e i gestori aeroportuali favorevoli;
– blocco di ogni prospettiva di sviluppo dell’aeroporto di Montichiari come ulteriore hub intercontinentale del Nord e progressiva riduzione di Linate ad aeroporto regionale.
-privatizzazione di Sea, cautelandosi rispetto a acquisizioni da parte dei concorrenti. In presenza di conflitti endemici tra diversi livelli amministrativi e partitici la privatizzazione della Sea, costituisce l’unica via per impostare una strategia di sviluppo svincolata dagli umori politici del momento.

Poco tempo fa, Mario Sebastiani su lavoce.info ha sottolineato come la privatizzazione totale di Alitalia sia l’unica strada per fare chiarezza, e la chiarezza è fondamentale se vogliamo riportare l’impresa sulla strada dell’equilibrio economico.
Da un lato, abbiamo rotte che “stanno in piedi da sole”, che sono redditizie e sulle quali Alitalia non avrebbe bisogno di particolari sussidi. Dall’altro, abbiamo rotte che invece vengono servite soprattutto, se non soltanto, per ragioni di equilibrio territoriale, per non isolare le periferie di questo complesso paese (le isole, ma non solo) dai suoi “centri”.
Se le prime possono essere lasciate al mercato, le seconde – costituendo un servizio “sociale” – dovrebbero essere invece pagate come gli altri servizi sociali di questo paese. Solo che questo richiede, intanto, di far sapere esplicitamente quanto costano, e poi di porre il problema di chi debba pagare per tale servizio. Potremmo magari scoprire che interessa una parte del territorio, ma non il resto. E in periodi di devolution, questi sono temi scottanti.
Si può lasciare Alitalia al mercato? Se si separa ciò che ha senso dal punto di vista della redditività dell’impresa da quanto invece è servizio pubblico, forse sì. O almeno, una volta effettuata tale separazione, se Alitalia dovesse affondare, le rotte non servite da Alitalia sarebbero comunque coperte da altre compagnie, che avrebbero a loro volta bisogno di lavoratori in più, e quindi non sarebbe un problema enorme. Se questa separazione avvenisse, sarebbe il mercato a dire se Alitalia merita di restare in vita, e il paese e i lavoratori andrebbero avanti comunque.
Se questa separazione non avviene, allora Alitalia resterà con un peso (il servizio pubblico in aree non redditizie) che rischia di affondare anche quanto di buono si annidasse in questo carrozzone. E continuiamo a vivere una contraddizione. Da un lato, mettiamo un’impresa nel mercato azionario; dall’altro continuiamo però a gravarla di obblighi simili al “servizio universale” a cui si assoggettano le imprese che vendono acqua, luce o gas, senza però dire chi dovrebbe pagare per tale obbligo. Peggio ancora, questo avviene in un settore che l’Unione europea (non solo la perfida Commissione) ha da tempo dichiarato aperto alla concorrenza, e ove gli aiuti di Stato non sono tollerati.
Come dicevo prima: occorre fare chiarezza. Occorre distinguere ciò che pertiene alla sfera del mercato, e ciò che invece pertiene alla sfera del servizio pubblico. Però per fare questo bisogna avere il coraggio di dire quanto costa servire le isole; quanto costa servire il Sud del paese, e magari convincere la Lega che probabilmente parte di questo deve essere pagato anche dal “Nord”.

Anche se ritengo questa la soluzione (nel medio periodo) più sensata, non scommetterei un centesimo sul fatto che sarà quella prescelta.

Tempo fa, Guido Rossi definiva il capitalismo italiano un capitalismo “straccione”. È vero. Ma è anche un capitalismo – sempre – assistito e politicizzato. Purtroppo questo è vero per Parmalat (che per anni ha cercato di tenersi in piedi con appoggi politici), per Retequattro (salvata dal satellite dalla legge Gasparri), per le piccole imprese (leggi allevatori e quote latte, o società di calcio). Ed è vero per l’industria pubblica (leggi Alitalia). Ma l’elenco potrebbe continuare.

La chiarezza dei conti sembra essere un optional. E lo stesso Tremonti farà fatica a mantenere alta la guardia. Forse non è un caso che proprio un ministro della Lega (Roberto Maroni) preferisca un piano di salvataggio che mantiene l’attuale commistione tra mercato e servizio pubblico, che evita quindi la chiarezza, ma anche ad esempio di comunicare agli elettori del Nord quanto costa servire le zone meno avanzate del paese.

Se le difficoltà del settore oggi hanno dimensione mondiale, in Italia assumono un aspetto paradossale. Le potenzialità di crescita della domanda di trasporto aereo sono considerevolmente più elevate che altrove e, diversamente dagli altri aeroporti europei, quelli italiani hanno capacità in eccesso. Esiste dunque una domanda sommersa da sfruttare e infrastrutture sufficienti a sostenerla, per quanto poco efficienti; ma sembra non esistano compagnie nazionali in grado di cogliere questa opportunità.
Alitalia rappresenta un problema nel problema: costi unitari più elevati, progressivo ritiro da una serie di collegamenti, perdita di quote di mercato su altri, con un circolo perverso attivato dalla tirannia dei costi fissi. E poi c’è Malpensa, hub senza speranze immediate, ma che obbliga la compagnia a dividere la già insufficiente massa critica di mezzi con Fiumicino.
A mio avviso, il management ha lavorato bene, anche se qualche errore lo ha commesso.

Ha avuto poco coraggio nel presidiare collegamenti in perdita, sottovalutando l’effetto domino, per cui se si abbandona un collegamento si finisce con il perdere traffico anche su altri. E forse c’è stata una certa mancanza di coraggio sul piano del costo del lavoro/sindacale, anche se questo va soprattutto attribuito ai condizionamenti politici. Le due cose hanno interagito, perché le opposizioni sindacali hanno tratto alimento anche dalla sensazione che gli esuberi fossero dovuti al ritirarsi progressivamente da una serie di mercati.
Ora il piano Alitalia sembrava andare nella direzione giusta. Nell’arco di un triennio, prevede di abbattere del 18 per cento i costi per posto offerto e di aumentare del 30 per cento la capacità, in parte consistente su collegamenti di lungo raggio. L’introduzione della cassa integrazione è un provvedimento salutare (lo sarebbe per l’intero settore dei trasporti) che può contribuire a sdrammatizzare nell’immediato le tensioni, anche se non risolve i problemi a lungo andare.

E allora, perché cambiare cavallo proprio ora? Il motivo è lo stesso che ha decretato il declino della compagnia e del settore da quando la liberalizzazione ne ha rese evidenti le debolezze.
Da dieci anni il mercato su cui opera Alitalia è diventato contendibile, ma la società seguita a essere considerata come concessionaria di pubblico servizio, delegata a svolgere ruoli, come venditore e come acquirente di servizi, in nome e per conto dello Stato, entità che da noi è tradotta in “Governo”. Di qui la missione di massimizzare il consenso sociale e territoriale, in base al noto teorema per il quale una società di proprietà pubblica che genera tensioni sociali fa perdere voti nell’immediato, mentre non li fa guadagnare se è in utile, per lo meno non entro un orizzonte temporale rilevante.

Sotto questo profilo l’Alitalia è un caso emblematico dei molti conflitti di interesse che si annidano nei tanti ruoli che lo Stato si trova a svolgere. A cominciare dalla difficoltà di identificare l’azionista pubblico: teoricamente è il Tesoro che dovrebbe avere come obiettivo quello di massimizzare il valore dell’azienda. In realtà è il Governo, la cui collegialità costituisce la stanza di compensazione dei mille obiettivi che si pretende di assegnare alla compagnia.
E ci stupiamo se gli alleati europei pretendono che la società sia privatizzata prima di costituire un’alleanza? In generale la privatizzazione non è un toccasana, ma nel caso specifico porterebbe a due risultati essenziali:

· tracciare una chiara demarcazione fra i servizi che vanno svolti in regime di mercato (pagano i passeggeri) e quelli da sussidiare (paga la fiscalità generale). Se un’impresa ritiene non conveniente un servizio deve essere libera di sopprimerlo; se altri non subentrano spontaneamente interviene lo Stato con incentivi non discriminatori;
· attribuire alla politica il ruolo che le spetta: indicare le linee industriali del settore (non della compagnia);

Fatto questo, le relazioni industriali rientrerebbero nella normale dialettica fra le parti sociali.
E resterebbero distinte due figure che oggi si confondono: gli shareholders dagli stakeholders, posto che oggi gli italiani tutti si sentono azionisti; peggio, si sentono soci di un’associazione da cui pretendono servizi personalizzati.

In questo contesto una parziale privatizzazione è inimmaginabile: come può esistere un soggetto privato serio (disposto a investire soldi veri) desideroso di entrare in società con lo Stato? Più fattibile una privatizzazione totale: le difficoltà industriali ed economiche della compagnia sono un rischio valutabile, che ovviamente andrebbe scontato dal prezzo, con conseguente sacrificio per l’azionista uscente.
Naturalmente questo suscita lo spauracchio della mano straniera, della compagnia di bandiera “non più” di bandiera. Per inciso, questo spauracchio è stato agitato anche per altri settori, e la giusta richiesta di reciprocità verso gli altri Stati non sembra essere stata dettata tanto dall’obiettivo di offrire alle nostre aziende le stesso opportunità all’estero che riconosciamo a quelle straniere, quanto dall’inclinazione ad attivare un processo di reciproca interdizione.

Con la privatizzazione sarebbe possibile attivare le alleanze, complemento essenziale per ogni ipotesi risanamento e di sviluppo. È questa la via da seguire anche sul mercato domestico, dove le altre compagnie sono destinate a scomparire se non si va verso una logica di integrazione.
Sappiamo bene che su questa strada si va incontro ai rilievi delle Autorità antitrust, in particolare di quella italiana. Ma se è vero che il diritto della concorrenza deve assicurare il pluralismo, è anche vero che se si disconoscono le logiche industriali pluralismo e competitività verranno comunque meno, e con esse lo sviluppo e la tutela degli utenti.

Appartiene dunque alla politica europea e nazionale ricercare un nuovo equilibrio fra istanze che appaiono contrapposte, inclusa l’armonizzazione delle discipline e delle prassi antitrust.
Bisogna promuovere aggregazioni fra le compagnie (sostituire la concorrenza con la cooperazione) fino ad arrivare a pochi gruppi internazionali, ma al tempo stesso creare le condizioni per una concorrenza vera fra i gruppi.

Quanto è costato agli italiani il monopolio in questi anni? Difficile fare i conti: ma poiché le tariffe “low cost” sono circa un terzo di quelle delle compagnie tradizionali, la stima dell’ordine di grandezza è possibile. E si immagini gli effetti sulla crescita complessiva del settore, e dell’occupazione (la domanda è molto elastica alle tariffe).
Con l’avvento di una (modesta e incompleta) liberalizzazione, le tariffe hanno iniziato a scendere, e la crisi, già nota e segnalata dagli studiosi del settore, è diventata “conclamata”.
Le cause più evidenti sono da ricercarsi nella bassa produttività del personale e dei mezzi, una politica tariffaria divenuta dinamica solo da poco, una flotta “arlecchino”, con moltissimi tipi di aereo, e alcune scelte incomprensibili (in particolare il trireattore MD11).

Il settore rimane caratterizzato inoltre da costi elevati sia per i servizi aeroportuali (non liberalizzati nonostante i richiami della Commissione europea) che per quelli del controllo del traffico aereo, mai regolati in modo efficiente.
Rimangono, poi, importanti segmenti non liberalizzati: i voli intercontinentali e i diritti di atterraggio (“slots aeroportuali”) più redditizi, proprietà esclusiva della compagnie di bandiera. Senza tali protezioni pubbliche (assimilabili di fatto a sussidi), molte compagnie di bandiera sarebbero già uscite da tempo dal mercato, e non solo in Italia.

Da notare che la dominanza della compagnia di bandiera (che detiene più del 50 per cento del mercato) genera “scioperi selvaggi”. Tali scioperi in un mercato concorrenziale farebbero rischiare il fallimento della compagnia che non riuscisse a evitarli.
Nel caso di un produttore dominante paralizzano il paese, e quindi conferiscono un potere improprio per chi li promuove. È esattamente quanto accade nel trasporto pubblico locale, anch’esso caratterizzato da scioperi selvaggi che fermano le città.
Il monopolio quindi non garantisce la pace sociale, anzi si può affermare il contrario.

Che fare ora, con una situazione così deteriorata? La privatizzazione, sempre annunciata e sempre rimandata, sembra indispensabile, per rimettere nella gestione obiettivi di efficienza, “allontanando” le interferenze politico-clientelari.
Il cambio del management ora sembra immotivato (o peggio, ancora motivato da ragioni di controllo politico). Potrebbe essere giustificato solo se il nuovo vertice fosse scelto in base a un piano industriale più convincente di quello ora sul tavolo, ma non ci sono segnali in questo senso.

Ma il problema più di fondo, da molti sollevato, è quale politica complessiva perseguire per il settore.
Le alternative sono sempre le stesse: o una politica “colbertiana”, di rinnovata tutela del “campione nazionale”, o una politica che punta allo sviluppo di un contesto davvero concorrenziale, proteggendo gli utenti invece che i produttori, e favorendo la crescita complessiva del settore.
La prima strada punta a rafforzare le alleanze internazionali. Il loro scopo primario, si badi, non è il bene dei viaggiatori, ma la capacità di premere su Bruxelles per mantenere posizioni di privilegio nelle condizioni di apertura del mercato in corso di negoziato con gli Usa. Si tratta cioè di costituire “compagnie di bandiera europee” al posto di quelle nazionali. Questa strategia comporterebbe poi il mantenimento allo Stato di una “golden share”, che segnali la posizione di privilegio di Alitalia, e lo spostamento dei voli da Linate a Malpensa, in modo da ridurre la concorrenza sui voli intercontinentali, a danno dei milanesi (e delle città del Sud).

In passato, in questo modo non si è generata né efficienza né capacità di competere. Perché dovrebbe accadere ora?
La strada alternativa è quella di accelerare la privatizzazione senza “golden share”, e premere sull’Europa perché si acceleri la reale liberalizzazione del settore (l’Italia ha sempre agito in senso contrario, con i risultati che si vedono). La liberalizzazione dei servizi aeroportuali, e una regolazione efficiente delle concessioni (richiesta anche dall’antitrust) e del controllo del traffico aereo dovrebbe ridurre molti costi impropri.
Il settore è in rapida evoluzione con l’avvento delle compagnie “low cost”, che dovranno anche poter oprare sui servizi extra-Europa. Cosa abbiamo da perdere? Perché non scommettere su una Ryanair italiana tra qualche anno?
C’è solo da rammaricarsi che queste cose si scrivevano già cinque anni fa, in un contesto assai meno compromesso.

L’11 settembre, la guerra irachena, e infine la Sars hanno accentuato una crisi del comparto aereo in atto da tempo su scala mondiale: la United Airlines prossima al fallimento, la Sabena e la Swissair chiuse, Alitalia con bilanci in rosso da un decennio, e il ricorso di molte compagnie di bandiera europee agli aiuti di Stato (ogni volta l’ultimo, si intende). Ma la crisi è crisi delle “grandi compagnie storiche”, perché nel frattempo le nuove compagnie “low cost” sono cresciute e hanno anche realizzato ingenti profitti. E ciò nonostante l’opposizione, oltre che delle compagnie di bandiera “attaccate”, anche dei Governi. E senza risparmi in fatto di sicurezza perché le compagnie “low cost” attribuiscono a questo fattore una priorità molto elevata per la semplicissima economica ragione che nel loro caso un incidente sarebbe sicuramente attribuito dai “media” a insufficiente manutenzione, con conseguenze devastanti.

Caratterizzato da crisi profonde anche nei decenni precedenti (si pensi alla scomparsa delle maggiori compagnie “storiche” statunitensi (Twa, Eastern e Pan American), il settore affronta quindi un cambiamento strutturale, seppure ancora in presenza di elevate protezioni per le compagnie maggiori, sia negli Stati Uniti che, soprattutto, in Europa. Il regime degli “slots” (il diritto di operare servizi in certe ore su certe rotte) non è stato mai liberalizzato, così come sostanzialmente rimangono vincolati alle grandi compagnie i servizi intercontinentali (e infatti le compagnie “low cost” non operano in questo campo). Inoltre, sia negli Usa che in Europa permangono vincoli molto stringenti per i regimi proprietari, che sono negati a soggetti “esterni”.

Di questa debolezza strutturale del settore sono state tentate molte spiegazioni. Vediamone due, tanto recenti e accreditate quanto poco convincenti. La prima (cfr. “The Economist” 3-9 maggio 2003) sostiene che il problema è essenzialmente legato a dimensioni aziendali insufficienti: basterebbe accentuare (e consentire) fusioni e concentrazioni per garantire la prosperità del settore (in analogia con quello automobilistico). Ma qui le “economie di scala” hanno un ruolo molto più incerto, come dimostra il fatto che sono le compagnie di maggiori dimensioni ad avere sofferto di più la crisi in Usa (e in Europa). Anche il fenomeno della crescita delle compagnie “low cost” contribuisce a smentire questa tesi.

La seconda spiegazione si fonda sui costi eccessivi del carburante, del lavoro, dei servizi aeroportuali, del controllo del traffico aereo, ecc., (cfr. “Volare” maggio 2003), ma la crescita delle compagnie “low cost” sembra indebolire l’argomentazione. Gli aumenti di costi, se reali, hanno colpito tutto il settore: le “low cost” sono sfuggite in Europa solo all’esosità dei grandi aeroporti, ma non alle altre voci, di fatto preponderanti.

E comunque non è chiaro perché tali maggiori costi non possano essere trasferiti all’utenza finale, in forte crescita sul lungo periodo (per confermare tale “non trasferibilità”, si ricorda che il settore ha avuto redditività molto modeste fino dagli anni Settanta, pur con crescita impressionante del traffico servito).

Sembrerebbe invece che la fragilità del settore sia determinata dalla combinazione di due fattori: caratterizzato da bassi profitti e con una domanda fluttuante nel breve periodo, il settore si dimostra inoltre a offerta rigida, come se prevalessero i costi fissi. In altre parole, sembra che la crisi sia connessa a esuberi di capacità strutturali, anche se periodici. Questa spiegazione si adatta bene all’Europa: grandi compagnie semipubbliche e inefficienti (da cui i bassi profitti), con offerta rigida per ragioni politiche (iper-tutela del lavoro, “immagine nazionale” da sostenere).

Ma forse è possibile riscontrare elementi di rigidità dell’offerta anche nelle grandi compagnie americane. Possono essere legati alla necessità del controllo sui segmenti più redditizi della rete (gli “slots” strategici non liberalizzati richiedono la non interruzione, neppure temporanea, del servizio, pena l’avvento di concorrenti. È la logica che discenda da un regime noto come “grandfathers’right”). A ciò si può aggiungere per estensione la necessità del controllo di interi aeroporti “hub” (cioè nodo della rete dei servizi, e spesso sede amministrativa e tecnica della compagnia dominante), come Atlanta, Denver, Chicago. La posizione dominante in un aeroporto ha anche risvolti politici: garantisce posti di lavoro o servizi alla comunità locale che è generalmente proprietaria dell’aeroporto, e che “ricambia” garantendo proprio la dominanza. Ridurre i voli nei periodi di crisi può incrinare le alleanze costituite, aprendo così le porte ai concorrenti (si pensi ai complessi rapporti tra Sea, Aeroporti di Roma e Alitalia, per un esempio più vicino a noi).

Per quanto riguarda il nostro Paese, Alitalia è in sofferenza ormai da più di dieci anni, con bilanci in perdita nonostante le elevate tariffe e la protezione di cui gode (slots, voli intercontinentali). La crisi attuale mette in moto pressioni per ridurre alcuni costi (aeroportuali e di controllo del traffico aereo). Sono costi da monopolio naturale che vanno ridimensionati, e di molto, con una buona regolazione pubblica mirata a incentivare drasticamente l’efficienza delle gestioni. In questi giorni il tentativo di riduzione del costo del lavoro, con la contrazione del personale di bordo, ha dato luogo a forme di protesta inaccettabili, indicative di relazioni industriali improprie e tipiche di aziende abituate a regimi clientelari (per inciso, un contesto più concorrenziale ridurrebbe grandemente l’impatto di tali proteste anomale sugli utenti, grazie a un’offerta di servizi meno concentrata).

Ma a livello europeo occorrerebbe “approfittare” dell’attuale crisi per liberalizzare il settore, invece che per rafforzarne le barriere monopolistiche (c’è una proposta all’attenzione della Commissione europea di “congelare” gli slots non usati dalle compagnie maggiori, a danno delle compagnie “low cost” che potrebbero accedere a rotte e aeroporti più appetibili).

Si potrebbe pensare a sostegni economici (“una tantum” per davvero, questa volta) concordati a livello europeo anche per bilanciare gli analoghi interventi in Usa. In cambio si dovrebbe avviare una reale privatizzazione e apertura del sistema a nuovi soggetti, che già hanno creato grandi benefici agli utenti europei con la loro efficienza. Tali sostegni economici avrebbero il significato di “viatico”, cioè sarebbero connessi alla sostanziale cessazione della presenza pubblica nel settore (se non a fini regolatori a difesa degli utenti), e potrebbero servire anche a tutelare gli addetti delle compagnie che fossero costrette a drastici ridimensionamenti.

Infine, la crescita delle compagnie “low cost” significa occupazione e domanda di nuovi aerei, in altre parole uno sviluppo del settore che i grandi “elefanti bianchi” del passato non sembrano più in grado di garantire. A quando una “Ryan Air” italiana?

Cerco di fare un biglietto da Pordenone a Brescia. Mi dicono che all’ora che mi interessa devo cambiare a Mestre (vero) e che posso prendere solo l’Eurostar. Obietto: guardi che mi hanno detto che c’è un Intercity. Il bigliettaio mi guarda un po’ torvo, finge di faticare un po’ al terminale, e mi fa il biglietto Intercity (treno che partiva prima dell’Eurostar, si noti.). Stava cercando di farmi arrivare dopo, facendomi pagare più del necessario? Strano.

Cerco poi altri treni alla biglietteria automatica, e noto che sistematicamente, per andare da A a B, ti suggeriscono sempre se possibile l’Eurostar o l’Intercity, nascondendo gli interregionali fin quando possibile, ovvero te li propongono per la tratta minima.
Esempio? Per andare da Mestre a Treviglio (che è tra Brescia e Milano) si può andare in Intercity fino a Brescia, e poi prendere l’interregionale (che viene da Verona) per l’ultimo pezzetto; oppure prendere l’Intercity solo fino a Verona, e poi salire sullo stesso interregionale di cui sopra fino a Treviglio. Orari di partenza e di arrivo sono gli stessi. Ma la “macchinetta” ti nasconde la seconda combinazione, proponendo solo la prima, che ha una tratta Intercity più lunga, e quindi costa di più. Ripeto: a parità di orari di partenza e arrivo.
Il dubbio che effettivamente stiano cercando di far pagare al cliente più del necessario si rafforza. Esempi di questo tipo, da pendolare “storico” e cliente “affezionato” delle nostre ferrovie ne potrei fare tanti, ma mi sono chiesto se stavo sviluppando una mia paranoia, o se c’era qualcosa di vero in quanto osservavo. E ho cominciato a chiedere.

La separazione tra chi gestisce la rete (i binari, eccetera, Rfi) e chi gestisce il “materiale rotabile” (i treni, Trenitalia) è nota da tempo, sulla scorta di una qualche moda politica e intellettuale, secondo la quale si può avere sufficiente concorrenza tra diverse compagnie ferroviarie da più che compensare gli intuibili scompensi, frammentazione di responsabilità e così via, che la separazione comporta. Speriamo sia vero.
La cosa meno nota è che in questa riorganizzazione sono state effettuate ulteriori suddivisioni all’interno di Trenitalia, che è articolata non in vere e proprie società, ma in “divisioni”, che non solo non si coordinano come dovrebbero, ma hanno proprio interessi divergenti.
Per quanto ci riguarda più direttamente, da una parte abbiamo la “Divisione passeggeri”, a cui fanno capo tra l’altro Eurostar, Intercity e la maggior parte delle biglietterie; dall’altra, troviamo la “Divisione trasporto regionale”, ove stanno invece i treni regionali e interregionali. A parte il dubbio gusto nella scelta del nome (sono passeggeri pure le persone che viaggiano sui treni regionali) dove sta il problema? Facciamo un paio di esempi.

Ogni divisione ha i suoi treni e i suoi centri di manutenzione. In Lombardia, i due centri di manutenzione ancora aperti sono destinati uno ai treni merci (“Divisione cargo”, che meriterebbe un altro articolo), l’altro agli Intercity e Eurostar (della Divisione passeggeri). I locomotori del trasporto regionale vengono sottoposti a manutenzione un po’ da una parte e un po’ dall’altra, “ospiti” delle altre divisioni. Lo stato dei mezzi alimenta il sospetto – che ambienti sindacali non provano neppure a soffocare – che ciascuna divisione privilegi la manutenzione dei propri mezzi, a scapito di quelli regionali.

Secondo esempio? Quello dei biglietti. Poiché il grosso delle biglietterie appartiene alla stessa “Divisione passeggeri” insieme agli Intercity, mentre gli interregionali “stanno da un’altra parte”, può capitare (capita spesso) che, appena ci riesce, una biglietteria vi vende un biglietto per l’Intercity e non per il meno costoso interregionale.
Infatti, ogni divisione ha i suoi obiettivi distinti di ricavo, e se una di queste biglietterie vende un biglietto per un interregionale invece di uno per Intercity, una parte del ricavato passerà alla “Divisione trasporto regionale”, ovviamente a scapito degli obiettivi di reddito della “Divisione passeggeri”.
Morale? Abbiamo trasformato un’impresa statale che non pareva avere limiti nella capacità di bruciare denaro pubblico in un’impresa che cerca di perseguire l’utile (siamo realisti, basterebbe una riduzione delle perdite) con successi tra l’altro discutibili.

Non ho nostalgie per il passato, ma si vorrebbe almeno una qualche tutela per i passeggeri.
Perfino quelli dei treni locali, che forse non riguardano la “Divisione passeggeri”, ma non sono ancora bestiame.
A quando un’autorità per i trasporti che controlli quello che si sta facendo in questo settore alle spalle degli utenti? Per ora c’è solo una supervisione “tecnica”, effettuata tra l’altro dalla Rete ferroviaria italiana, anch’essa del gruppo Trenitalia.
Se tutti gli altri settori, una volta orientati al mercato, sono stati assoggettati a un controllo indipendente, cosa stiamo aspettando per i trasporti ferroviari?

Nel 1992, dopo oltre dieci anni di disordine finanziario, l’Italia era stata colpita dalla più grave crisi valutaria e finanziaria dopo il 1949: i rischi di insolvenza erano reali e il governo Amato presentò una manovra correttiva che diede il via al processo di risanamento del bilancio che fu poi proseguito dal governo Ciampi nel 1993. A fine 1996 la situazione risultava migliorata, grazie alla manovra correttiva subito operata dal governo Prodi nel giugno. Tuttavia (vedi Tavola 1), il disavanzo del settore pubblico continuava a superare il 7 per cento e il surplus primario (4,4 per cento) risultava ancora insufficiente rispetto a quanto richiesto dal processo di convergenza; in compenso continuava una lenta discesa del rapporto debito – Pil. Ulteriori informazioni circa le caratteristiche strutturali del risanamento si possono ricavare dalle Tavole 2 e 3 relative alla struttura della spesa pubblica e alla pressione fiscale in Italia negli anni Novanta. Come si può vedere, con l’eccezione del 1992-3 (gli anni della prima grande manovra di risanamento) e del 1997, che presentano picchi nel prelievo tributario, la pressione fiscale si è successivamente stabilizzata ai livelli prevalenti negli anni precedenti, intorno al 42 per cento del Pil.Quindi a livelli coincidenti con la media europea, e inferiori a quelli di non pochi paesi, per esempio della Francia. Non è corretto affermare, come spesso si è fatto, che il risanamento italiano si è basato su un eccesso di tassazione che ha interferito negativamente con l’attività economica. La realtà invece mostra che per gran parte degli anni Settanta e Ottanta il settore pubblico italiano si era illuso di poter finanziare spese crescenti con imposte chiaramente insufficienti (e cioè in disavanzo), per cui fu necessario un recupero di entrate fortemente concentrato in pochi anni su cui ancora si polemizza, ma che comunque si era completato agli inizi degli anni Novanta (vedi Tavole 1 e 3).

Sulla entità e adeguatezza della pressione fiscale e della spesa pubblica in Italia il dibattito e le polemiche sono continuate per tutti gli anni Ottanta e continuano tuttora. In proposito il punto rilevante di dissenso (spesso implicito) è il seguente: può l’Italia, paese fragile, caratterizzato da piccole e micro imprese, da una classe imprenditoriale provinciale, dall’assenza di una classe di manager professionali, da un capitalismo familiare e non di mercato, da tensioni sociali storiche, e classi dirigenti periodicamente inaffidabili, permettersi un sistema di welfare europeo, mercati concorrenziali, una corporate governance adeguata, un livello di pressione tributaria e di tax compliance soddisfacente? A ben vedere sono proprio le diverse risposte che si possono dare a queste domande che chiariscono e fanno comprendere le divisioni che si manifestarono allora e ancora si manifestano tra euroscettici e fautori della partecipazione all’Unione monetaria; e anche tra visione e programmi del centrosinistra e quelli della coalizione costruita da Silvio Berlusconi. Per fortuna, dal mio punto di vista, l’ingresso in Europa è avvenuto, e si tratta di un evento ragionevolmente irreversibile.

Per quanto riguarda le spese, la Tavola 2 mostra che, rispetto al picco del 1993 (57,6 per cento del Pil), la spesa complessiva si è ridotta nel 2000 di 10,3 punti, liberando quindi massicciamente risorse per il settore privato. Tuttavia, ben 6,5 punti di tale riduzione derivano dalla diminuzione dei tassi di interesse, e solo 3,8 da una riduzione di spesa primaria, derivante soprattutto dalla riduzione del personale della pubblica amministrazione. Per quanto la spesa primaria italiana al netto degli interessi sia sempre stata, e sia ancora oggi, inferiore (di circa 3 punti di Pil) alla media europea, è certo che da questo punto di vista si sarebbe potuto fare di più: soprattutto per quanto riguarda la spesa pensionistica che è rimasta costante negli ultimi anni, ma che, nonostante tre o quattro successivi interventi di riforma, è ancora destinata a crescere nei prossimi decenni. In ogni caso, è chiaro qual’è stato l’equilibrio raggiunto dalla finanza pubblica italiana: una pressione fiscale pari alla media europea, e un livello di spesa primaria al netto degli interessi inferiore alla media europea e sufficiente a finanziare l’eccesso di spesa per interessi che, a (quasi) parità di tassi con gli altri paesi, risulta tuttavia doppia (almeno) di quella dei paesi che presentano uno stock di debito coerente col parametro di riferimento (60 per cento).

Queste considerazioni spiegano da un lato il malessere dei contribuenti che, a fronte di imposte elevate, non ottengono servizi di corrispondente valore. Dall’altro, quali siano le debolezze che permangono per il bilancio e la finanza pubblica italiana: è sufficiente infatti una crescita dei tassi di interesse di mercato per avere ripercussioni negative sul bilancio doppie rispetto agli altri paesi; la rigidità strutturale del bilancio è tale che basta un attimo di disattenzione, o un minimo di lassismo per ritrovarsi con deviazioni sostanziali dai criteri di convergenza. Ciò purtroppo è quanto si è verificato in Italia in questi tre anni di governo di una destra politica sostanzialmente euroscettica e con forti pulsioni populiste. E resta valido quanto già detto nel 2002: la intrinseca fragilità dell’equilibrio della finanza pubblica italiana dovrebbe suggerire la accelerazione dei processi di privatizzazione, il conseguimento di un surplus primario più elevato, il completamento della riforma previdenziale, e vincoli di spesa efficaci per le Regioni e gli enti locali.

* Questo intervento ripropone in sintesi la versione in italiano del testo preparato per il seminario “New Dimensions in Italian Public Policy” European Studies Centre, St Antony’s College, University of Oxford, 18 Oct.-29 Nov. 2002.
Sugli argomenti trattati si veda anche Chiorazzo V. e Spaventa L. Astuzia o virtù? Come accadde che l’Italia fu ammessa all’Unione monetaria, Donzelli (2000) e Onofri P. Un’economia sbloccata, Il Mulino (2001).

Sulle imprese pubbliche e le privatizzazioni, non è facile dire se Tremonti abbia perso o abbia vinto: se solo se ne conoscesse il vero obiettivo… Capire quale fosse il fine di Tremonti sulla base del suo operare non è facile. Ingerenza e rilancio dell’impresa pubblica o orientamento genuino al privato?
Da un lato, non risulta – bisogna darne atto – nessuna pesante ingerenza del ministro nell’operato delle grandi imprese rimaste in mano pubblica. Ci piacerebbe poter dire la stessa cosa dei suoi colleghi e alleati, ma questa è un’altra storia.
Tuttavia, anche la non-ingerenza può dar luogo a paradossi. Si pensi al settore energetico, che ora è nell’occhio del ciclone grazie alla offensiva congiunta di Autorità antitrust e Autorità per l’energia. Si accusano Eni ed Enel di tenere prezzi troppo alti ai danni dei consumatori e della competitività del settore privato. Di chi sono Eni ed Enel? I loro amministratori sono nominati dal governo. Non ho certo nostalgie delle ingerenze governative nelle imprese, ma il fatto che siano proprio aziende in mano pubblica a creare (pare) tutti questi problemi all’intero paese, dato il loro orientamento al profitto, sembra un po’ ridicolo.
A fianco di questo, purtroppo si deve invece ricordare la pesante ingerenza nell’attività delle Autorità, la cui indipendenza dà parecchio fastidio. Ma in realtà anche col precedente governo, al momento di fissare le tariffe elettriche gli interessi del proprietario di Enel (il Tesoro) avevano finito per farsi sentire in modo pesante.
Dopo aver detto della gestione delle imprese, passiamo alle privatizzazioni. Quali, diranno i lettori? Bella domanda.
L’unica vera privatizzazione del triennio è la vendita dell’Eti, il monopolio tabacchi; non era proprio una partecipazione strategica, ma almeno su questo il ministero ha operato bene, anche oltre le aspettative, cedendo interamente le sigarette di Stato, per una cifra del tutto ragguardevole (2,3 miliardi di euro), anche se con qualche preoccupazione per la concorrenza in quel mercato – sul quale per altro l’Autorità antitrust si è limitata a chiedere alcune correzioni tutto sommato marginali.

A parte questo, abbiamo visto solo cessioni di quote marginali (il 6,6 per cento di Enel – un modo come altri di far cassa) o privatizzazioni “all’italiana”, ovvero azioni passate in mano alla Cassa depositi e prestiti, controllata a sua volta dalle fondazioni bancarie. E così resta purtroppo dominante la presenza pubblica in imprese che la propaganda da diversi anni vuole “privatizzate” (Eni, Enel) anche se i loro consigli di amministrazione sono di nomina pubblica.
Quindi, il controllo pubblico sull’industria resta praticamente invariato rispetto a quello che era all’inizio della legislatura, nonostante un governo sedicente pro-mercato e privatizzatore. Colpa di Tremonti? Da un lato il pessimo periodo del mercato azionario ha costituito talvolta una scusa, ma anche una discreta ragione per rallentare le vendite. Dall’altro, non ricordo di avere sentito molte voci – né a destra, né a sinistra – favorevoli alla cessione del controllo pubblico delle grandi imprese energetiche. Il consenso politico su questo non sembra proprio esserci, a prescindere dall’identità del ministro di turno. E serpeggia tanta voglia di tornare all’Iri…

Questa ex-impresa merita un capitolo a parte. Su questo, a quanto trapela, Tremonti ha perduto una battaglia. E ci dispiace. Alitalia è un’impresa tecnicamente fallita, e da tempo. (vedi Ponti 26-02-2004) I patetici tentativi di coprire la situazione con piani industriali che sono sempre quelli e sempre più improbabili e con interventi finanziari sempre più lontani dal cuore della questione sono stati approvati nonostante i richiami di Tremonti. Che forse a riguardo può essere accusato di essere stato troppo flessibile, ai limiti della complicità. Avere accettato l’idea del prestito ponte è stato un errore: un ponte ha senso quando sappiamo dove conduce. E un’impresa che perde un milione di euro al giorno non va da nessuna parte. Questo Tremonti lo sa bene: forse sa già che la Commissione boccerà il prestito? Credo comunque che avrebbe dovuto fare e dire di più, ma almeno i veri “cattivi” di questa vicenda senza speranza sono stati altri.

Tremonti non ha fatto peggio di altri, ma merita rispetto. Certo, non abbiamo visto nessuna delle rivoluzioni annunciate. E il problema è proprio che a riguardo è mancata una strategia, e abbiamo anzi avuto troppo immobilismo.
Tremonti ha oscillato tra Colbert (il padre delle imprese pubbliche francesi) e Margaret Thatcher (la madre delle privatizzazioni inglesi) – che è come dire tra il diavolo e l’acqua santa.
Questa contraddizione (vorrei liberalizzare il sistema industriale, ma anche mantenerne il controllo…) ha condannato il governo all’immobilismo per quanto riguarda le quote di proprietà (per non perdere il controllo), ma anche a un curioso non intervento (per non interferire con il processo di mercato). Con il paradosso che abbiamo imprese che restano in mano pubblica, ma si comportano come se fossero private. E allora, ci si chiede, a che serve la proprietà pubblica?

Rimpiangeremo Tremonti? Diciamo che, se è vero che ha vinto il partito delle poltrone nelle imprese pubbliche e degli infiniti buchi di bilancio, il bello viene adesso.

Ma sarà proprio così? Purtroppo l’ottimismo, anche in questo caso, rischia di essere fuori luogo. Vediamo perché. Proprio per tenere conto degli effetti del ciclo economico sui conti pubblici, la Commissione europea calcola regolarmente un saldo di bilancio corretto per gli andamenti del ciclo economico e lo utilizza sistematicamente per formulare le proprie raccomandazioni ai paesi membri in termini di politica fiscale.

Come viene effettuato il calcolo? Il primo passo è la stima del Pil potenziale, il livello del Pil che si avrebbe se l’economia funzionasse a pieno regime. La differenza fra Pil effettivo e Pil potenziale dà il cosiddetto output gap.

Il secondo passo è la stima dell’intensità (l’elasticità, nel gergo degli economisti) con cui entrate e spese primarie (al netto cioè degli interessi) reagiscono a variazioni del Pil. Si calcola infine il saldo di bilancio nell’ipotesi di un output gap pari a zero. Questa misura è nota come disavanzo strutturale, il disavanzo che si avrebbe se il Pil fosse pari al suo potenziale.

Nel calcolo, tuttavia, non si tiene conto, presumibilmente per le difficoltà tecniche che ciò comporterebbe, degli effetti del ciclo sulla spesa per interessi. Ma non si tratta di una voce di scarso rilievo, soprattutto per un paese altamente indebitato come l’Italia. In risposta a un aumento dello scarto fra output potenziale e effettivo, la Banca centrale interverrà infatti riducendo i tassi, con un effetto particolarmente favorevole per i paesi altamente indebitati o con un debito sbilanciato verso il breve termine. Se prendiamo per buone le stime disponibili della funzione di reazione della Banca centrale, vediamo che un deterioramento dell’output gap di un punto percentuale induce una riduzione dei tassi perlomeno di 50 punti base (mezzo punto percentuale). A regime, il miglioramento per il disavanzo pubblico di un paese con un rapporto debito/Pil pari al 100 per cento è quindi di circa mezzo punto percentuale: una minore crescita del Pil di un punto dà luogo a un diminuzione del tasso di interesse di mezzo punto che implica una minore spesa per interessi pari ancora a mezzo punto di Pil. Naturalmente l’effetto sulla spesa per interessi non è istantaneo: secondo le stime ufficiali del Tesoro una diminuzione di un punto del tasso di interesse ha un impatto sulla spesa per interessi pari allo 0,23 per cento del Pil dopo un anno, 0,41 per cento del Pil dopo due anni, 0,51 per cento del Pil dopo tre anni.

È indubbiamente vero che un peggioramento dell’output gap deprime le entrate e accresce il disavanzo (nel caso dell’Italia la stima è ancora di quasi mezzo punto di Pil per ogni punto di output gap), ma dopo tre anni metà del peggioramento è compensato dal calo della spesa per interessi e dopo circa cinque anni (questo è il tempo necessario perché una variazione dei tassi di interesse si trasferisca interamente sul costo del debito) la compensazione è completa.

In conclusione, il metodo di correzione per il ciclo utilizzato dalla Commissione europea e da altre istituzioni internazionali rischia di fornire un quadro eccessivamente ottimista (pessimista) per un paese altamente indebitato come l’Italia durante i periodi di rallentamento (ripresa) dell’economia.

Ma vi è un altro rischio. Supponiamo che l’Italia manchi, come sembra possibile, l’aggancio con la ripresa europea. Secondo le stime di primavera della Commissione europea la crescita nel 2004 sarà pari all’1,7 per cento per l’area euro ma solo all’1,2 per cento per l’Italia. Anche nel 2005 l’area euro dovrebbe crescere più rapidamente dell’Italia. Le migliorate condizioni economiche nell’area dell’euro, e un’ulteriore ‘stretta’ della Fed, potrebbero indurre la Banca centrale europea ad aumentare i tassi di interesse. Paradossalmente, è del tutto possibile che l’Italia non tragga grande beneficio dalla modesta ripresa a livello nazionale, ma soffra le conseguenze in termini di più alti tassi di interesse della ripresa a livello europeo.

Le stime sull’andamento dei conti pubblici dell’Italia rischiano quindi di peccare, nuovamente, di ottimismo. Rimane da sperare che il nuovo Dpef, che dovrebbe essere varato nei prossimi giorni, tenga conto di questi fattori e riesca a fornire un quadro un poco più realista della situazione della nostra finanza pubblica, anche a costo di dovere ammettere che non vi è spazio per gli sgravi fiscali.

La premessa è che la questione vera della nostra finanza pubblica non risiede nel numero magico del 3 per cento di disavanzo, ma nella dinamica del rapporto fra debito pubblico e prodotto. Non che esista un obiettivo preciso per questo rapporto. Ma, se il suo livello è e resta particolarmente elevato, i tassi d’interesse sono più alti e i conti pubblici sono più esposti al rischio di una loro variazione; comunque una parte cospicua delle entrate deve essere destinata al pagamento di interessi ai possessori di titoli anziché alla provvista di beni e servizi. Si vorrà riconoscere che il nostro 106 per cento, superiore di 35 punti alla media europea, è molto, troppo alto: con 10 punti in meno, la spesa di interessi si ridurrebbe di mezzo punto di prodotto: di tanto potrebbero essere ridotte le imposte (o, se i cittadini lo preferiscono, di tanto aumentata l’offerta di investimenti e servizi pubblici). Assicurare una continua, anche se graduale, diminuzione del rapporto fra debito e prodotto è dunque un obiettivo importante ed economicamente significativo. Per fissare le idee, e senza troppe ambizioni, chiediamoci a quali condizioni si possa ottenere un calo di due punti all’anno, in modo da avere entro il 2007 un debito non superiore al prodotto nazionale.

L’algebra elementare del debito ci dice che la dinamica di esso rispetto al prodotto dipende da tre variabili: costo medio del debito, tasso di crescita nominale dell’economia, saldo (primario) fra entrate e spese al netto degli interessi: una differenza positiva fra costo del debito e tasso di crescita fa aumentare il rapporto fra debito e prodotto nazionale; un avanzo primario lo fa diminuire. (2)
Vi è anche un altro fattore, la differenza fra fabbisogno e indebitamento, che ha contribuito negli ultimi anni ad alimentare, e non di poco, la crescita del debito. Ipotizziamo, a rischio di essere indebitamente ottimisti, che la forbice fra fabbisogno di cassa e indebitamento di competenza si richiuda e ci concentriamo quindi solo sulle prime tre variabili. Supponiamo che l’economia torni a un normale, anche se non esaltante regime di crescita: un’ipotesi del 4 per cento medio annuo (nominale) sembra sensata. Oggi il costo medio del debito è vicino al 5 per cento: a essere benevoli, si può anche supporre che possa abbassarsi sino al 4,5. Dalla formuletta riportata in nota risulta che occorre un avanzo primario stabile dell’ordine del 2,5 per cento del prodotto per ottenere la riduzione di due punti all’anno del rapporto che abbiamo posto come modesto obiettivo (con mezzo punto in meno o in più di avanzo primario per mezzo punto in meno o in più della differenza fra costo del debito e tasso di crescita).
Quale avanzo primario? Poiché stiamo ragionando sul medio periodo, il saldo che ci interessa deve avere natura strutturale: né abbellito da misure una tantum che, per definizione, non possono essere ripetute (anche perché oramai resta ben poco spazio all’inventiva), né ridotto dagli effetti di una congiuntura negativa. Per capire dove ci troviamo ora, usiamo gli utili numeri elaborati da Roberto Perotti nella sua analisi della “macroeconomia di Tremonti”. Nelle plausibili stime di Perotti, l’avanzo primario depurato da misure non ripetibili come i condoni (pari a quasi il 2 per cento del prodotto), ma aggiustato in aumento per tener conto della congiuntura negativa, è stato dell’1,12 per cento nel 2003. Rimarrà probabilmente vicino a quel livello anche nel 2004, sempre che le misure di correzione della recente manovra governativa riescano a compensare il peggioramento in atto (ma secondo il Governatore della Banca d’Italia l’avanzo primario si riduce comunque). Ne segue che, solo per consentire la modesta riduzione del rapporto fra debito e prodotto di cui si è detto, occorre che l’avanzo primario strutturale (depurato da una tantum e da effetti ciclici) migliori nel 2005 e negli anni a venire di ben oltre un punto in termini di prodotto.

Come ottenere questo miglioramento? Un aumento della pressione fiscale è improponibile. Occorre dunque intervenire sulla spesa al netto degli interessi, per contenerne la crescita ben al di sotto della crescita dell’economia: compito certo difficile, ma non impossibile nelle dimensioni indicate. Negli ultimi mesi, tuttavia, e da ultimo all’assemblea dell’Abi, il presidente del Consiglio ha ribadito la fermissima intenzione di ridurre la pressione fiscale sui redditi personali, per mantenere le sue promesse elettorali: ha concesso che le aliquote possano essere tre e non due, ma ha anche promesso una qualche riduzione dell’Irap. La ricetta di copertura offerta all’Abi dal presidente-ministro ad interim dell’Economia risiede in un semplice teorema, mutuato, come egli ci ha detto, dalla finanza della famiglia e dell’impresa. Meno soldi entrano, meno si spende: se si tagliano le imposte, ogni buon padre di famiglia e ogni accorto imprenditore dovrà necessariamente tagliare le spese.
Facciamo un po’ di conti. Le promesse del presidente assommano ad almeno un punto e mezzo di prodotto: più o meno tanto quanto sarebbe necessario per ottenere la riduzione del debito di due punti. Per raggiungere entrambi gli obiettivi servirebbero dunque interventi sulla spesa dell’ordine di 35-40 miliardi, pari al 5-6 per cento delle uscite al netto degli interessi. Temo che neppure un ottimo padre di famiglia, quale è il Ragioniere generale dello Stato, Vittorio Grilli, ci riuscirebbe. Il governo si è impegnato a non toccare la spesa previdenziale, e in genere quella sociale; le spese per il pubblico impiego sono obbligatorie; agli investimenti pubblici si assegna priorità; gli acquisti di beni e servizi sono stati drasticamente tagliati con la recente manovra, per evitare un peggioramento (non per ottenere un miglioramento) dell’avanzo primario. Che cosa rimane? La riforma degli incentivi alle imprese potrà rendere al più 10-12 miliardi. E il resto da dove viene? Per saperlo, aspettiamo la pubblicazione del documento di programmazione economica e finanziaria, mai così tardivo. Ma vi sono, temo, pochi dubbi: il resto manca. Se così è, la promessa riduzione della pressione fiscale ordinaria (al netto dei condoni) potrà avvenire solo lasciando dov’era il rapporto fra debito e prodotto – o con qualche frazione in meno, se si escogita qualche altro espediente (come la vendita con lease back di immobili pubblici) o si vende qualche gioiello residuo. Dato un limite di fattibilità al contenimento della spesa nel breve periodo, questa è dunque l’alternativa: o una diminuzione del rapporto fra debito e prodotto, che potrà consentire in futuro un calo della pressione fiscale, o una riduzione delle aliquote subito. Forse il padre di famiglia sceglierebbe prudentemente la prima strada, per mettersi al riparo dai rischi di mercato ed evitare le censure internazionali. Ma, a meno di due anni dalle elezioni, conosciamo le preferenze del padrone della famiglia: anche perché, come ha detto nel suo intervento all’Abi, con un debito dell’ordine di 1400 miliardi poco importa averne qualche decina di miliardi in più.

(1) Due citazioni riassuntive dal Giulio Cesare. Antonio: “Il male che gli uomini fanno sopravvive loro, il bene spesso finisce sotto terra con le loro ossa”. Popolano: “Temo che ve ne sarà uno peggiore al suo posto”.

(2) La formuletta, approssimata, è: Dd = (r-g)d – a, ove Dd è la variazione del rapporto fra debito e prodotto nazionale, r è il costo medio del debito, g è il tasso di crescita nominale dell’economia, e a è il saldo fra entrate e spese al netto degli interessi, positivo o negativo. Se ad esempio il debito è pari al prodotto e il costo del debito eccede di un punto il tasso di crescita, con un avanzo primario nullo il rapporto cresce di un punto; resta costante con un avanzo primario dell’1 per cento; diminuisce di un punto con un avanzo primario del 2 per cento.

Il governo di centrodestra ereditò un processo di aggiustamento fiscale del tutto sbilanciato? È questa la tesi di Perotti secondo cui l’aggiustamento fiscale dei governi precedenti fece uso di misure temporanee, privilegiò l’aumento delle entrate e non incise se non de minimis sulla spesa primaria.

Tesi non del tutto convincente se consideriamo che il processo di risanamento fiscale comincia con il governo Amato nel 1992. La Finanziaria di Amato non è però “visibile” negli andamenti effettivi delle uscite in quanto incide sul tendenziale della spesa pensionistica. In assenza di tale correzione, la spesa sociale sarebbe cresciuta, secondo le stime dell’Ocse, di altri 5 punti del Pil. La mera analisi del dato nasconde quindi una correzione radicale dell’andamento dei conti pubblici. E fu proprio il miglioramento del saldo primario indotto dalle misure adottate dai governi precedenti che consentì all’esecutivo guidato da Prodi di intervenire con provvedimenti in gran parte temporanei per accedere all’Unione monetaria e beneficiare di un calo massiccio della spesa per interessi. Semmai la colpa dei governi di centrosinistra è di non avere fatto di più dopo il 1997 per proseguire l’opera di risanamento del bilancio.

Furono gli squilibri di bilancio ereditati dal governo precedente (il disavanzo nel 2001, ci ricorda Perotti, si attesta al 2,6 per cento del Pil) che costrinsero il governo di centrodestra a ricorrere massicciamente alle una tantum? Di nuovo si corre il rischio di un errore di prospettiva.

Fino a febbraio del 2002 (ben dopo quindi l’attacco alle Torri Gemelle), l’esecutivo di centrodestra era convinto che i conti pubblici fossero sotto controllo, che il disavanzo del 2001 non avrebbe superato l’1,1 per cento e che anche la situazione del 2002 non destasse preoccupazioni (il disavanzo tendenziale per quell’anno veniva stimato all’1,7 per cento dalla Relazione previsionale e programmatica). Ci vorranno più di diciotto mesi di revisioni dell’Istat e di sentenze dell’Eurostat perché il disavanzo del 2001 venga rivisto al 2,6 per cento. Si tratta di un dato quindi che non può avere indotto il governo a orientare la politica fiscale in senso restrittivo né per il 2002 né per il 2003. Semmai è vero il contrario. La sentenza Eurostat di luglio 2002 sulle cartolarizzazioni aggravò il saldo del 2001 per una cifra pari a circa 7 miliardi di euro, ma consentì di contabilizzare tali entrate nel 2002 e nel 2003 riducendo quindi le esigenze di una stretta di bilancio per quegli anni.

Le difficoltà di bilancio dopo il 2001 vanno attribuite al rallentamento dell’economia mondiale? Perotti mette in luce come il disavanzo corretto per il ciclo migliori, e di molto, dal 2001 al 2003. Verissimo. Le stime della Commissione pubblicate nell’ultimo rapporto di primavera mettono in luce una riduzione dell’indebitamento strutturale dal 3,2 per cento nel 2001 all’1,9 per cento nel 2003. Ma anche questo dato va considerato con molta cautela, almeno per quattro motivi.

In primo luogo, è completamente cambiata la stima dell’output gap, negativo nelle stime formulate a novembre del 2001 (la produzione effettiva era quindi inferiore a quella potenziale e il disavanzo corretto per il ciclo minore di quello effettivo) ma positivo nei dati rivisti successivamente e utilizzati da Perotti. Utilizzando la stima dell’output gap disponibile nel 2001, il disavanzo strutturale di quell’anno scenderebbe di quasi un punto, al 2,3 per cento.

In secondo luogo, sul dato del 2001 si concentrano tutta una serie di revisioni, molte delle quali – si pensi alla spesa sanitaria – andrebbero attribuite ad anni precedenti. Inoltre, tutto il miglioramento del saldo di bilancio strutturale va attribuito al calo della spesa per interessi – 1,2 per cento – a sua volta frutto della riduzione dei tassi di interessi mondiali e non della diminuzione del debito che rimane invece inchiodato su valori ben al di sopra del 100 per cento. Infine, se è vero che l’avanzo primario corretto per il ciclo non peggiora tra il 2001 e il 2003, questo risultato è stato ottenuto con misure tampone, come i condoni, che peseranno, e non poco, sui conti pubblici nei prossimi anni.

In conclusione, sembra difficile sostenere che il governo di centrodestra ereditò da quello precedente una situazione dei conti pubblici fortemente deteriorata o che il rallentamento dell’economia mondiale abbia pesato in maniera determinante sugli andamenti di finanza pubblica dopo il 2001. Se così fosse, tra l’altro, i conti pubblici non registrerebbero un ulteriore e pronunciato deterioramento proprio nel 2004, quando si manifestano i primi segnali di una seppur timida ripresa.

L’articolo di Perotti si ferma al 2003 e trascura quindi il periodo in cui i nodi di una politica sbagliata stanno venendo tutti al pettine. Secondo le stime della Commissione, l’avanzo primario corretto per il ciclo si ridurrà infatti nel 2004 di un punto del Pil, circa 13 miliardi di euro.

Per il 2005 gli andamenti sarebbero ancora peggiori. Dovremo aspettare il Dpef per avere informazioni al riguardo, anche se è oramai evidente che il nuovo ministro dell’Economia dovrà fare i conti con un disavanzo che, anche in assenza degli sgravi promessi, è ben al di sopra del 4 per cento e di una dinamica del debito palesemente insostenibile.

Ma è importante cercare di spiegare perché un editorialista e politico che per anni aveva predicato la semplificazione delle imposte e la chiarezza dei bilanci, una volta diventato ministro abbia fatto ricorso a misure così imbarazzanti quali i condoni. Il motivo immediato è semplice. La riga 14 della tabella 2 (riportata nel mio altro articolo) mostra che l’indebitamento netto sul Pil era nel 2001 pericolosamente vicino alla fatidica soglia del 3 per cento, e in crescita. Per evitare di sforare il Patto di Stabilità e crescita, Tremonti si è trovato nella necessità di ridurre il disavanzo, e in fretta. Ma come? Come abbiamo visto, nessun governo degli ultimi dieci anni in Italia è riuscito a ridurre la spesa primaria, e a maggior ragione in pochi mesi. Ed era irrealistico pensare che un governo che era caduto nel 1994 sulle pensioni avrebbe proposto una riforma delle pensioni seria appena tornato al potere. Era anche difficile pensare che il ministro di un governo eletto in parte su una piattaforma di tagli alle tasse potesse aumentarle. Rimanevano le misure una tantum. E come abbiamo visto, Tremonti non ne ha fatto un uso molto più sfrenato di altri governi che si sono trovati a dover agire in condizioni di crisi o di pressione esterna, come nel 1992-3 o nel 1997. La composizione però è stata diversa, con un’enfasi esagerata sui condoni, per di più male attuati (vedi Guerra).

L’alternativa era sforare il Patto in maniera ancora più vistosa. Anche qui Tremonti era tra l’incudine e il martello: se avesse ignorato il Patto, come hanno poi fatto Francia e Germania, probabilmente sarebbe stato accusato di anti-europeismo.

La domanda fondamentale è quindi: come si è arrivati a un indebitamento vicino al 3 percento nel 2001? La riga 14 della tabella 2 mostra che, dopo tutto, l’ indebitamento netto era solo il 0,65 per cento nel 2000. Tuttavia, questa cifra è fuorviante, perché risente dei proventi una tantum Umts. Al netto di questi, l’indebitamento netto era già vicino al 2 per cento nel 2000. Al 2,65 per cento del 2001 si è arrivati con il rallentamento della crescita e con misure discrezionali, di cui probabilmente la maggior parte, come abbiamo visto, imputabile al governo precedente.

Molti, e la Commissione europea con particolare insistenza, sostengono che i vincoli del Patto non creerebbero problemi se i governi seguissero una semplice regola: diminuire i disavanzi, o addirittura creare degli avanzi di bilancio, in tempi di alta crescita, per permettere ai disavanzi, in tempi di rallentamento ciclico, di crescere senza sorpassare il 3 per cento. Così non è stato: come abbiamo visto, Tremonti ereditò dagli anni buoni un indebitamento netto che era già pericolosamente vicino al 3 per cento. Ancora una volta sarebbe scorretto ignorare il passato.

Tremonti ha dovuto fronteggiare una doppia emergenza: il rallentamento ciclico, e il Patto che mordeva per la prima volta; tutto questo con veti incrociati degli alleati sulle politiche attuabili. Certo, forse avrebbe potuto gestire meglio l’emergenza. E qui veniamo all’aspetto forse più appariscente della gestione Tremonti. Indubbiamente il ministero ha spesso proiettato, soprattutto all’inizio, un’immagine di impreparazione e di dilettantismo nella gestione della politica economica. L’ esempio più eclatante è probabilmente il primo Dpef del governo Berlusconi del luglio 2001, che, nonostante chiari segnali del rallentamento ciclico, prevedeva un tasso di crescita programmatico del 3,1 percento ogni anno fino al 2006, grazie alle misure di politica economica che il governo avrebbe preso! Questa imbarazzante dimostrazione di incompetenza economica e di cieca credenza in teorie economiche semplicistiche e universalmente screditate potrebbe forse venire classificata benevolmente come una irresponsabile operazione di marketing, se non indicasse che il governo si fece cogliere largamente impreparato dagli eventi seguenti, sprecando mesi preziosi a inseguire fantasmi.

Ma a onor del vero Tremonti e i suoi collaboratori erano ancora una volta in buona compagnia, in termini di sostanza se non di forma. Solo pochi mesi prima, alla fine di settembre del 2000, la nota di aggiornamento al Dpef prevedeva un indebitamento netto, grazie alla manovra messa in atto da quel governo, del 0,9 percento del Pil nel 2001 – quasi 2 punti percentuali sotto quello realizzato – e addirittura dello 0 per cento nel 2003!

Un secondo esempio fra i tanti è la saga senza fine degli incentivi alle imprese e al Sud, sottoposti a una decretazione incontinente, con un alternarsi continuo di messaggi contrastanti e di cambiamenti di direzione, che hanno svilito e complicato ulteriormente degli strumenti già largamente screditati e incomprensibili. Ma anche in questo caso, niente di nuovo sotto il sole; l’approccio al Sud non è cambiato, sono forse cambiati leggermente gli strumenti preferiti – e ugualmente inefficaci.

Indubbiamente da Tremonti ci si aspettava di più: misurata contro le aspettative, la gestione Tremonti può essere vista come una delusione. Ma misurata contro molti predecessori, e tenuto conto del ciclo economico, è ben lungi dall’essere stata un disastro.

Partiamo dalle entrate. Tremonti rischia di venire ricordato per l’uso massiccio di misure una tantum. La tabella 1 mostra il dettaglio delle misure una tantum durante la gestione Tremonti e nei periodi precedenti. (1)
Sono incluse solo le misure che effettivamente contribuiscono a ridurre l’indebitamento netto (2) delle amministrazioni pubbliche (Ap) (3), il dato rilevante sia per i parametri del Patto di stabilità e crescita, sia per gli effetti macroeconomici. In media, le misure una tantum sono valse circa 1,3 punti percentuali del Pil all’anno durante il periodo 2001-2003, contro una media degli anni precedenti di 0,75 punti percentuali.
È importante però distinguere tre tipi di misure una tantum: condoni, anticipazioni di entrate, ed entrate straordinarie e occasionali.
I condoni sono una manifestazione delle famose “tre i”: “immoralità”, “inciviltà”, e “incompetenza”. Hanno svolto egregiamente il compito di fare cassa in fretta; ma il prezzo da pagare (sebbene non quantificabile) è stato altissimo in termini di immagine e di cultura della semi-illegalità (vedi Guerra). La tabella 1 mostra che i condoni sono la vera anomalia della gestione Tremonti: ben l,5 percento del Pil nel 2003: se si escludono i condoni, la gestione Tremonti mostra una media di misure una tantum simile agli anni precedenti.

Le anticipazioni di entrate sono una cosa diversa. Consistono soprattutto nelle cartolarizzazioni immobiliari, una misura di qualche rilevanza solo nel 2002 quando valse lo 0,5 per cento del Pil. Con questo meccanismo, le Ap cedono degli immobili a una società veicolo, a fronte di una somma che presumibilmente rappresenta il valore atteso ricavabile dalla vendita di questi immobili a privati in futuro. Da un punto di vista macroeconomico, le anticipazioni di entrate rappresentano essenzialmente un cambiamento del profilo temporale delle entrate nette (più alte oggi, più basse domani), senza necessariamente cambiarne il valore atteso. In questo senso, non hanno necessariamente una grande rilevanza macroeconomica, ma sono ovviamente molto utili per soddisfare i vincoli del Patto. Questo in teoria. In pratica, hanno infatti due tipi di costi, anche se difficilmente quantificabili: riducono la trasparenza dei bilanci, e possono comportare un costo implicito maggiore del tasso di interesse che le Ap oggi pagano sul debito pubblico (vedi Pisauro 06-05-2003).

Anche le entrate straordinarie e occasionali (cessioni di immobili, prelievi sostitutivi straordinari, versamenti per le rivalutazioni dei cespiti aziendali) sono state usate in misura limitata (tra lo 0,4 e lo 0,55 del Pil a seconda degli anni), e comparabile a simili occasioni in passato: per esempio, l’Eurotassa del 1997-8 valeva circa l’1 per cento del Pil.
Vi sono però due osservazioni più generali sulle misure una tantum. Primo, alcune delle operazioni che più hanno fatto notizia, come le cartolarizzazioni immobiliari e dei proventi del Lotto del 2001, lo swap del debito e le cartolarizzazioni dei crediti Inpdap e della Cassa depositi e prestiti del 2002, e le cartolarizzazioni dei crediti Inps del 2002 e 2003, hanno inciso sul fabbisogno di cassa e sul debito – e in misura rilevante, circa 2 punti di Pil nel 2002 e 2003; tuttavia, esse non hanno inciso sull’indebitamento netto. (4)

Qualunque sia il giudizio che si dà sulla loro trasparenza e opportunità, è importante quindi tenere presente che i risultati discussi qui non dipendono da queste misure.
Secondo, la vendita di immobili pubblici può essere un’operazione perfettamente legittima e opportuna. È anche tutto sommato comprensibile che, sotto pressione per soddisfare gli impegni del Patto, un ministro delle Finanze cerchi di anticipare introiti futuri. Il vero problema è che le dismissioni e le cartolarizzazioni immobiliari sono state in gran parte virtuali, cioè hanno coinvolto società solo legalmente al di fuori delle Ap, in realtà controllate dal Tesoro. Come spiegano (Pisauro 01-03-2004 e Bayron 12-12-2002), non è ovvio che queste società riusciranno a vendere a privati nei prezzi impliciti nelle cartolarizzazioni.

Consideriamo ora il lato delle spese della gestione Tremonti. Partiamo dal dato aggregato, la spesa primaria (cioè al netto degli interessi). Qui sorgono due difficoltà. La prima è quale anno prendere come punto di partenza: il 2000 o il 2001? Il secondo risente dell’attività di due governi diversi, che si dividono l’anno quasi a metà. Per i motivi che discuto sotto, il 2001 è probabilmente un migliore punto di riferimento. La seconda difficoltà è che i dati ufficiali sulla spesa primaria possono essere fuorvianti, perché per convenzione le spese in conto capitale sono al netto di alcune entrate una tantum, come le vendite e cartolarizzazioni di immobili e i proventi Umts (vedi tabella 1). (5)

Le righe 1 e 2 della tabella 2 presentano l’andamento del rapporto spesa primaria/Pil, sia quello originale sia quello, più significativo, “corretto” escludendo appunto le entrate una tantum portate in detrazione alle spese in conto capitale. La spesa primaria ufficiale del 2003 è più alta di 1,7 punti percentuali del Pil rispetto al 2001 e di 3,4 punti percentuali rispetto al 2000 (che beneficiò dei proventi Umts); per quella corretta, i numeri sono 1,7 e 2,4 punti percentuali.

Due voci di bilancio rappresentano quasi l’85 per cento di tutta la spesa primaria: consumi pubblici (cioè consumi intermedi più remunerazione degli impiegati pubblici, o spesa per il personale) e prestazioni sociali alle famiglie. L’andamento di queste due voci è dunque cruciale per comprendere la dinamica delle spese; fortunatamente, inoltre, i dati su queste due voci sono abbastanza incontroversi, ed esenti da interpretazioni alternative e alchimie contabili.

La spesa per consumi pubblici nel 2003 è aumentata rispetto al 2001 dello 0,5 percento del Pil. Di questi, solo 0,2 punti percentuali sono dovuti all’ aumento della spesa per personale. Ciò sembra contrastare con l’opinione diffusa che la spesa per consumi intermedi e per il personale stesse aumentando fuori controllo, con aumenti nel 2003 rispettivamente del 19,5 per cento e del 9,3 per cento. Il motivo della apparente contraddizione è semplice: questi ultimi dati si riferiscono al settore statale, e sono di cassa; inoltre, omettono il fatto che nel 2002 la spese per consumi intermedi e per il personale del settore statale diminuirono dell’2,4 e dell’1,3 per cento, rispettivamente. Il primo dato si riferisce alle Ap, ed è di competenza.

Come spiegare allora l’aumento considerevole – 1 punto percentuale del Pil – dei consumi pubblici nel 2003 rispetto al 2000? Metà di questo aumento è avvenuto nel 2001, ed è imputabile in gran parte all’aumento della spesa sanitaria (15,9 per cento) e in particolare di quella farmaceutica (32,8 per cento). È difficile attribuire esattamente la responsabilita’ di questo aumento, ma certamente su esso hanno influito pesantemente le misure prese dal governo precedente nella prima parte dell’ anno, quali l’ abolizione del ticket e l’ ampliamento delle prestazioni garantite dal SSN.

La spesa per prestazioni sociali monetarie nel 2003 è aumentata di 0,4 pp rispetto al 2000, e di 0,6 pp rispetto al 2001. L’ aumento è dovuto soprattutto alla spesa pensionistica, in parte a causa delle tendenze demografiche in atto, in parte per misure discrezionali quali l’ aumento delle pensioni minime. È legittimo incolpare Tremonti di parte di questo aumento, ma bisogna allora essere coerenti fino in fondo: molti di coloro che invece accusano questo governo di irresponsabilità fiscale e di tradire il Trattato di Maastricht allo stesso tempo lo accusano di volere attaccare lo stato sociale.

I dati su entrate e spese in relazione al Pil sono però leggermente fuorvianti. È importante ricordare che il ciclo economico (vedi riga 20 della tabella 2) è stato negativo nel 2002-2003 e positivo (almeno per gli standard italiani) nel 1995-2001. Un peggioramento della congiuntura fa aumentare spese ed entrate in rapporto al Pil semplicemente perché fa diminuire il denominatore. Per avere un’idea dell’effetto denominatore sulle spese, le righe dalla 8 alla 13 della tabella mostrano i tassi di crescita in termini reali (valori nominali divisi per il deflattore del Pil) delle voci di spesa analizzate in precedenza. Nel 2002 e 2003, la crescita della spesa primaria corretta e dei consumi pubblici (inclusa la spesa per personale) è stata più bassa che nel biennio precedente.

Sia per le spese, sia soprattutto per le entrate il ciclo economico impatta anche sul numeratore del rapporto. Un modo per tenerne conto è di esprimere entrate e spese al netto dell’effetto del ciclo economico, ottenendo così dati “cyclically adjusted”. (6)
La riga 17 della tabella 2 mostra che indebitamento netto “cyclically adjusted” calcolato dalla Commissione è addirittura diminuito tra il 2001 e il 2003.
Si può obiettare che ciò è avvenuto per la provvidenziale discesa dei tassi di interesse e per l’uso di misure una tantum, condoni, e artifici contabili. Come indica la riga 7, tra il 2001 e il 2003 la spesa per interessi è diminuita dell1,1 per cento del Pil. Al netto di questa spesa, rimane vero che l’avanzo primario “cyclically adjusted” è rimasto essenzialmente invariato tra il 2001 e il 2003 (riga 18 della tabella 2). (7)

L’avanzo primario “cyclically adjusted” corretto per le misure una tantum è sceso di 1,5 punti percentuali fra il 2001 e il 2003 (riga 19). (8)
Anche questa diminuzione è simile a quella avvenuta nel periodo 1997-2000.
In conclusione, includendo le misure una tantum, Tremonti ha fatto meglio della media dell’area euro, in cui l’ avanzo primario “cyclically adjusted” è sceso tra il 2001 e il 2003 di 0,4 punti percentuali secondo i calcoli della Commissione. Al netto delle misure una tantum, l’avanzo primario corretto per il ciclo è invece andato peggio della media dell’area euro. (9)
Il giudizio finale, quindi, verte sulla legittimità delle misure una tantum. Come ho detto prima, non tutte sono necessariamente negative; ma il ruolo dei condoni nel salvare il 2003 è rilevante.

In ogni caso, non si può disconoscere che è mancata sotto Tremonti una politica di riduzione della spesa primaria. In questo, tuttavia, Tremonti è in ottima compagnia. Dalle righe 1 e 14 della tabella 2, si può notare che neanche nel periodo di massimo sforzo per entrare nell’unione monetaria, tra il 1995 e il 1999, quando l’indebitamento netto delle AP cadde dal 7.6 all’1,7 e il ciclo economico era in larga parte favorevole, vi fu la pur minima riduzione della spesa primaria: tutto l’aggiustamento fiscale fu fatto dal lato delle entrate, e anche in questo caso con ampio ricorso a misure una tantum.

Si afferma frequentemente che la discesa del debito pubblico è rallentata sotto la gestione Tremonti. Anche in questo caso la differenza è spiegabile in gran parte con l’effetto denominatore; ma soprattutto in questo caso, gli artifici contabili hanno contribuito a salvare le apparenze. È infatti sul debito che si è scatenata maggiormente la fantasia del ministero dell’Economia.
Anche in questo caso si possono distinguere due strategie: anticipare entrate, portando i proventi in riduzione del debito, e modificare lo status legale di alcune entità per farle uscire dalla definizione delle Ap. Riguardo alla prima, mentre come abbiamo visto solo una parte delle cartolarizzazioni ha avuto effetti dell’indebitamento netto, tutte hanno avuto effetti sul debito delle Ap, anche in questo caso il dato rilevante per il Patto. Riguardo alla seconda, la “privatizzazione” della Cassa depositi e prestiti è emblematica. Di per sé, questa ha portato una minima riduzione del debito (0,6 miliardi di euro). Tuttavia, una volta privatizzata la Cassa, il governo ha potuto “venderle” 11 miliardi di euro di partecipazioni azionarie, e portare il ricavato in riduzione del debito.

Anche in questo caso bisogna distinguere tra aspetti contabili ed effetti macroeconomici. Per un cittadino, ciò che conta è il debito pubblico totale di tutti gli enti che sono sotto il controllo pubblico: che questi enti siano formalmente società per azioni, o siano invece parte delle Ap, è irrilevante. Allo stesso modo, il fatto che certi proventi siano cartolarizzati – e per di più venduti a enti privati solo di nome, ma in realtà controllati integralmente dal ministero – non cambia il valore atteso delle tasse che il governo prima o poi chiederà per pagare il debito.
È interessante notare come, nella motivazione del downgrading del debito pubblico (http://www2.standardandpoors.com/NASApp/cs/ContentServerpagename=sp/Page/HomePg) annunciata mercoledì 7 luglio, Standard & Poor’s menzioni molto raramente il debito, e si concentri prevalentemente sul disavanzo di bilancio: gli artifici contabili sul debito servono a soddisfare formalmente il Patto, ma non ingannano nessuno.

L’impatto macroeconomico diretto di questi artifici contabili è dunque probabilmente limitato. Ma il loro costo, in termini di immagine e trasparenza, potrebbe rivelarsi alto; e in questo senso il loro impatto macroeconomico indiretto potrebbe non essere trascurabile.

(1) Questi ultimi sono desunti da varie “Relazioni del Governatore della Banca d’Italia”.
(2) L’ indebitamento netto è all’incirca la differenza fra uscite ed entrate di competenza.
(3) Le amministrazioni pubbliche includono il settore statale (cui si riferisce il bilancio dello Stato) ma anche Regioni, province, comuni, enti di previdenza, ed altri enti. I dati delle amministrazioni pubbliche, incluso l’indebitamento netto, sono per competenza, quelli sul settore statale quasi sempre di cassa. Molti equivoci sarebbero stati evitati se i media fossero consapevoli della enorme differenza fra i dati delle amministrazioni pubbliche e quelli del settore statale, e della diversa copertura dei vari documenti economici prodotti durante l’anno.
(4) Nelle intenzioni, le prime due misure dovevano ridurre anche l’indebitamento, ma non sono state accettate da Eurostat.
(5) La tabella 1 mostra che il totale di queste entrate in detrazione di spesa è stato dell’1,3 per cento nel 2000 e dello 0,9 percento nel 2002, e trascurabile nel 2001 e 2003. È importante ricordare che questo non è un trucco contabile di Tremonti, ma una convenzione adottata da tutti i paesi europei e incorporata in tutti i dati ufficiali, inclusi quelli certificati da Eurostat e usati per il calcolo dei parametri del Patto di stabilità e crescita.
(6) L’aggiustamento ciclico dei dati di bilancio non è una semplice operazione contabile, ma comporta dei giudizi soggettivi. Di conseguenza, diverse organizzazioni (Ocse, Commissione europea, Fondo Monetario, Banca d’Italia) possono fornire stime diverse dell’aggiustamento ciclico nello stesso anno.
(7) L’opinione diffusa secondo cui la discesa dei tassi è stata resa possibile dall’adesione alla unione monetaria è inoltre un poco maliziosa. Secondo i calcoli di Lorenzo Codogno, Carlo Favero, e Alessandro Missale (“EMU and government bond spreads”, Economic Policy, October 2003), l’adesione all’euro, eliminando il rischio di cambio, ha diminuito il differenziale con i tassi a lunga tedeschi di circa 300 punti base (3 punti percentuali) – un numero molto alto. Ma dal 2000 in poi, il differenziale con i tassi tedeschi ha sempre fluttuato tra i 20 e i 40 punti base: in altre parole, gli effetti dell’entrata nell’unione monetaria si sono esauriti ben prima della gestione Tremonti. I tassi di mercato italiani ed europei sono in gran parte decisi dalla Fed americana, che tra il maggio 2000 e la fine del 2003 ha ridotto il Federal Fund rate dal 6,5 per cento all’1 per cento.
(8) Questo dato probabilmente sottostima l’effetto negativo dei fattori esterni sull’indebitamento netto. Con la fine del boom di Borsa, tra il 2000 e il 2003 le Ap hanno perso di colpo circa 8 miliardi di euro (circa lo 0,6 percento del Pil del 2001) in imposte legate all’andamento del mercato borsistico. L’aggiustamento ciclico del deficit tiene conto della caduta del tasso di crescita del Pil, ma non della caduta delle quotazioni di Borsa.
(9) In quest’ultimo confronto, non si tiene conto che anche altri paesi europei hanno fatto uso di misure una tantum, seppure in misura minore.

Due elementi hanno impedito a Tremonti di procedere nella sua riforma. In primo luogo, si trattava di una riforma costosissima: l’abolizione dell’Irap, 30 miliardi di euro, la riforma dell’Irpef, altri 20 miliardi di euro.

Ma non sono solo i vincoli di bilancio che hanno costretto Tremonti a procedere a piccoli passi: un primo modulo di riforma dell’Irpef, la riforma della tassazione dei redditi delle società.

L’altra importante ragione è che la legge delega, approvata, pur senza particolari modifiche rispetto al testo originale, dal Parlamento ben sedici mesi dopo la sua presentazione (aprile 2003), con la sola eccezione della parte relativa alla tassazione del reddito di impresa, non è una vera legge delega. È un manifesto di intenti, poco più o poco meno di una piattaforma elettorale.

Quando si è trattato di tradurlo in una riforma vera, i nodi sono venuti al pettine. Solo allora gli alleati di governo, che pure l’avevano votata compatti, si sono resi conto degli effetti redistributivi fortemente negativi del passaggio a un’imposta sui redditi a due aliquote, 23 e 33 per cento. Effetti che erano stati ampiamente segnalati dalla letteratura sull’argomento, ma che non erano emersi con chiarezza nell’attuazione del primo modulo, costoso sì, ma abbastanza neutrale sul piano distributivo. La maggioranza ha cominciato ad andare in ordine sparso, quando ha realizzato che la menzione di una generica volontà di tener conto della famiglia non significa niente: occorre decidere se l’unità di riferimento deve o meno rimanere l’individuo, e, soprattutto, occorre affrontare il problema dell’incapienza fiscale. Alzare le deduzioni o le detrazioni per carichi di famiglia, non dà alcun beneficio (o lo dà solo in misura ridotta) agli individui poveri che non hanno sufficiente imponibile o imposte contro cui farle valere.

Allo stesso modo, si sono scontrati con l’insostenibilità della promessa di abolire l’Irap, senza procedere alla ben che minima indicazione di un prelievo che possa sostituirla nel finanziamento delle Regioni (e quindi della sanità). Questi ostacoli, oltre a quello della perdita di gettito, che qualcuno ritiene ancora aggirabile, hanno impedito a Tremonti di realizzare la sua riforma. E non lo renderanno facile neppure al suo attuale successore, Silvio Berlusconi.

Fra i provvedimenti più significativi che Tremonti ha comunque realizzato nel triennio in cui è stato ministro, merita di essere ricordato il reiterato ricorso alla strategia del taglio delle tasse, finanziato temporaneamente con entrate straordinarie, con l’obiettivo di attivare un circolo virtuoso, taglio delle tasse- sviluppo economico-aumento delle tasse indotto dalla crescita, che nella sua filosofia avrebbero dovuto permettere al taglio stesso di autofinanziarsi.

Lo ha fatto da subito, con la manovra dei cento giorni, il cui cardine, la “Tremonti bis“, era stato il cavallo di battaglia della sua campagna elettorale presso gli industriali e i commercianti. Si è trattato di un’agevolazione non selettiva, indifferentemente concessa a qualsiasi tipo di investimenti, nuovi o di rimpiazzo, di tutti gli operatori economici (compresi i lavoratori autonomi, le banche e le assicurazioni), comunque finanziati, e quindi anche con debito, alla condizione che risultassero superiori, nell’esercizio considerato, alla media degli investimenti realizzati nei precedenti cinque periodi di imposta.

Lo ha fatto poi con l’introduzione del cosiddetto primo modulo della riforma dell’Irpef: rimodulazione delle aliquote e introduzione di una deduzione di base, denominata no tax area, in sostituzione della preesistente detrazione per lavoro dipendente e autonomo. Doveva essere la parte della riforma dell’Irpef maggiormente concentrata sui redditi medio bassi, a più alta propensione al consumo, ed essere quindi, a un tempo, redistributiva e di stimolo ai consumi.

In entrambi i casi, l’atteso sostegno alla domanda non è venuto, anche a causa della congiuntura economica sfavorevole. Non sono però pochi i contribuenti per i quali la Tremonti bis si è tradotta in un contributo a fondo perduto per sostituire l’auto o l’arredamento dell’ufficio. E non sono state le famiglie più povere (e a più alta propensione al consumo) a beneficiare maggiormente dello sgravio Irpef: secondo le stime del Capp (Cfr. Baldini e Bosi), il 63 per cento di tale sgravio è andato alle famiglie comprese nei decili dal sesto al decimo. Le famiglie più povere, quelle del primo decile, non ne hanno goduto in misura rilevante, in larga parte perché incapienti.

Mentre la Tremonti bis ha tagliato le imposte solo temporaneamente, il primo modulo dell’Irpef ha comportato un taglio permanente di imposte: 5,5, miliardi che mancheranno ogni anno alle casse dello stato. Un taglio che richiede una copertura anch’essa permanente (riduzione di spese? aumento di tasse?) che non è ancora stata trovata. Questo problema viene tranquillamente ignorato nel dibattito attuale in cui viene menzionato, esclusivamente, il problema della copertura di eventuali ulteriori tagli fiscali.

La copertura dei tagli fiscali è stata ottenuta, inizialmente, con entrate straordinarie. Quelle a cui ha fatto ricorso Tremonti hanno avuto caratteristiche particolari, su alcune delle quali è bene soffermarsi.
Nel settembre 2001, al duplice scopo di stimolare lo sviluppo economico e di acquisire gettito per finanziare la Tremonti bis, veniva sperimentata la prima edizione dello scudo fiscale, un provvedimento finalizzato a incentivare il rientro o, comunque, l’emersione di capitali illecitamente esportati all’estero, coadiuvato dalle nuove norme sul falso in bilancio.
Pagando una piccola tassa, il contribuente si precostituiva una franchigia (lo scudo, appunto) di ammontare pari all’importo dei capitali emersi o rientrati da opporre all’amministrazione finanziaria in caso di eventuali futuri accertamenti fiscali e previdenziali relativi a periodi precedenti. Larga parte dei capitali che hanno beneficiato dello scudo non sono rimpatriati, se non temporaneamente (vedi Cottarelli), e non hanno quindi contribuito a finanziare lo sviluppo. Molti invece sembrano essere stati i casi di frode: promotori finanziari che si sono prestati al riciclaggio di proventi derivanti dall’evasione fiscale e da altre attività illecite, realizzato proprio grazie al meccanismo dello scudo fiscale. Questo rischio era stato paventato da molti esperti al momento dell’ emanazione della legge, ma ignorato dalle autorità.
L’anno dopo, il finanziamento è arrivato da uno strumento vecchio, a cui anche governi passati hanno fatto ricorso: il condono. Non si è trattato però né di un solo condono, né di un condono qualsiasi. In questo campo infatti il ministro Tremonti ha superato di gran lunga la fantasia dei suoi predecessori. Non solo per la varietà di condoni previsti (cfr Giannini), non solo nel lasciare che venissero di fatto annunciati ancora prima della chiusura dei termini per la dichiarazione a cui si riferivano, ma anche introducendo un’importante innovazione mutuata dai provvedimenti per il rientro dei capitali: la possibilità di fare il condono mantenendo l’anonimato.
Le conseguenze di questi provvedimenti sull’attività di accertamento sono state e saranno molto gravi. Quelle del passato sono state svendute a basso prezzo (come nel caso del provvedimento di “rottamazione” dei ruoli che ha concesso la possibilità di estinguere le pretese del fisco pagando soltanto il 25 per cento delle somme complessivamente dovute). L’attività corrente di accertamento è stata inibita dal continuo spostamento dei termini per l’adesione alle diverse sanatorie. Negli anni a venire, infine, l’amministrazione si troverà per molto tempo nella situazione di condurre accertamenti al buio, per poi scoprire che il soggetto su cui sta indagando non è perseguibile perché si è avvalso di sanatorie anonime (scudo fiscale, condono tombale), o può comunque beneficiare delle diverse franchigie concesse nei confronti degli accertamenti futuri. Proprio lo strumento della franchigia si è infine tradotto in legittimazione, ex ante, all’evasione, nel caso del concordato “preventivo” varato con la Finanziaria per il 2004: il contribuente che aderisce al concordato potrà poi dichiarare un reddito inferiore al vero avendo la garanzia che non sarà sottoposto ad accertamento fintantoché il reddito occultato non supera di oltre il 50 per cento quello dichiarato (vedi Guerra).
In questi anni, in definitiva, l’attività di accertamento dell’amministrazione sembra confinata a svolgere un avvilente ruolo di strumento di ricatto, sollecitata come è a inasprire i controlli sui soggetti che non hanno aderito a questo o quel condono, magari perché onesti. In compenso, i contribuenti disonesti si trovano a godere di benefici inattesi: se avevano contabilizzato fatture false, facendo emergere falsi crediti Iva, aderendo al condono vedranno tali crediti trasformarsi in crediti veri, che il fisco pagherà. Lo svilimento del ruolo dell’amministrazione finanziaria, il condono che legittima un atto illecito, il condono che delegittima le imposte quale strumento democratico di finanziamento della cosa pubblica: questa è l’eredità, certamente più pesante di quella dei conti in disordine, che Tremonti lascia ai suoi successori e al paese.

Tremonti è stato il primo ministro dell’Economia della storia repubblicana, il che gli ha permesso di accorpare su di sé le funzioni precedentemente ricoperte dai titolari del ministero del Tesoro e delle Finanze e, se vogliamo risalire indietro nel tempo, dai ministeri delle Partecipazioni Statali e del Bilancio e della Programmazione Economica. È stato ministro di un governo con la più solida maggioranza parlamentare (in entrambi i rami del Parlamento) dopo il sesto Governo De Gasperi. Ha potuto gestire la politica economica del Governo Berlusconi avendo di fronte a sé un’associazione degli industriali molto arrendevole. Ha dovuto fronteggiare un sindacato non disposto a concedere sconti, ma anche fortemente diviso al suo interno.

Nonostante dovesse attuare un programma che prevedeva una forte riduzione delle tasse e della spesa pubblica, è riuscito in questi anni solo a espandere la spesa, cresciuta di ben due punti del Pil. La congiuntura non è stata per lui particolarmente favorevole, ma neanche così ostile come spesso paventato. È più facile tagliare le tasse e la spesa pubblica in periodi di crescita economica. Ma sotto il suo regno è continuata la discesa dei tassi di interesse, una manna per chi deve gestire il “terzo debito pubblico del pianeta”. Sarà più difficile il compito del suo successore, adesso che si è interrotta la fase dei tassi calanti.

Tremonti è stato di una fantasia rara nell’inventare misure una tantum, un genio nella finanza creativa. Questo ha permesso al nostro paese di rispettare i vincoli presi a livello europeo. Non è stato certo il primo a usare le una tantum (ce ne sono state anche nella passata legislatura), ma senz’altro il più assiduo. Nelle sue intenzioni, sarebbero dovute servire a guadagnare tempo, in attesa di momenti migliori. Ma il rinvio dei problemi agli esercizi futuri e la finanza creativa hanno finito per allentare anche i vincoli di bilancio percepiti all’interno della coalizione, permettendo agli alleati di governo di sottoscrivere accordi per il pubblico impiego che recepivano in pieno la piattaforma sindacale. E quando il quadro preoccupante dei conti pubblici è risultato evidente a tutti, è stato facile per gli alleati incolpare Tremonti di averli truccati.

Sotto la sua reggenza dell’Ecofin, si è consumata la rottura del Patto di Stabilità e crescita, con la riunione dei ministri delle Finanze dell’Unione che ha deciso di non applicare le sanzioni a Francia e Germania in cambio di un atteggiamento più morbido nei confronti dell’Italia (quello che oggi ci ha permesso di evitare l’early warning). Il messaggio secondo cui le regole ci sono solo per non essere applicate, il protratto sforamento dei vincoli di Maastricht da parte dei nostri principali partner europei hanno, di fatto, indebolito l’azione di Tremonti sul fronte interno. È stato costretto a dimettersi alla vigilia di una riunione Ecofin decisiva per il nostro paese. Segnale chiaro del fatto che i vincoli europei non sono stati presi troppo sul serio da molti ministri.

Abbiamo documentato su questo sito lo stato attuale dei conti pubblici. Il consuntivo degli ultimi tre anni è sintetizzato in un dato: il saldo primario della Pa nel 2003 è stato peggiore di 1,7 punti di Pil rispetto al risultato del 2000. Solo la riduzione della spesa per interessi (1,2 punti di Pil), il dividendo dell’euro, ha consentito di mantenere il disavanzo complessivo al di sotto della soglia del 3 per cento. Di fronte a un prevedibile rialzo dei tassi, bisognerà ridurre la spesa primaria che, invece, ha ripreso a crescere (un punto nel solo 2003), dopo essere rimasta costante tra il 1996 e il 2000. Non tanto per nuove misure, ma perché l’azione di contrasto è stata debole, basata su interventi tampone (vedi taglia-spese), con lenti progressi nella costruzione di un moderno sistema di monitoraggio e controllo (come testimonia la diatriba tra Tesoro e Banca d’Italia sull’emersione di nuovo debito pubblico alla fine dello scorso anno vedi Perotti) e di un compiuto sistema di relazioni finanziarie tra Stato centrale e autonomie territoriali.

Anche le entrate sono cresciute (due punti di Pil rispetto al 2000) sotto la reggenza Tremonti, ma è una crescita che contiene i germi di andamenti molto meno favorevoli in futuro.

La successione di condoni ha fortemente incrinato il rapporto tra fisco e contribuenti (vedi Bordignon). Segnali evidenti sull’andamento delle entrate “strutturali” (al netto dei condoni) sono presenti già nel 2003. L’aumento dell’evasione, per una sorta di contrappasso, potrebbe divenire la pietra tombale sulle ipotesi di riduzione delle aliquote dell’Irpef. Buona parte delle entrate aggiuntive è venuta dai proventi della vendita del patrimonio pubblico, non destinati a ridurre il debito, ma solo a tenere insieme l’equilibrio dei conti. Anche qui con costi potenziali non trascurabili (vedi Scip2).

Negli ultimi mesi il gioco d’azzardo, la politica dell’attesa di tempi migliori è divenuta insostenibile: il disavanzo viaggia verso il 4 per cento del Pil e il tempo per mantenere le promesse elettorali si sta esaurendo.

Difficile cercare di leggere nella sfera di cristallo, almeno fin quando non si saprà chi sostituirà Tremonti. Ma una cosa è certa: chiunque siederà alla scrivania di Quintino Sella in via XX Settembre, magari in affitto, difficilmente potrà accentrare su di sé lo stesso potere del suo predecessore e vivrà in un clima di assalto alla diligenza.

Dietro alla richiesta di collegialità, si legge un tentativo di procedere a uno smembramento delle competenze del ministro dell’Economia, con la ricostruzione di fatto del dualismo fra Finanze e Tesoro e si parla anche di un ministero per il Mezzogiorno. Una collegialità virtuosa può invece venire da una maggiore trasparenza della politica di bilancio che renda il vincolo finanziario chiaramente percepibile a tutti: ministri, gruppi di interesse e opinione pubblica. Per evitare il saccheggio del bilancio pubblico è necessario un sistema di regole rigide e una “casa di vetro”.

Varranno poi per il successore di Tremonti le leggi del ciclo politico, che comportano un aumento del deficit pubblico di circa mezzo punto di Pil in occasione di ogni tornata elettorale. Tremonti sembrava in procinto di gestire il ciclo politico riducendo le tasse, anche senza copertura. Nel suo mesto messaggio di congedo, in quel suo “non mi hanno lasciato tagliare le tasse”, si intuisce che il suo successore verrà spinto dai colleghi ad aumentare il disavanzo nel modo più tradizionale: aumentando la spesa, anziché riducendo le tasse.

Dato lo stato dei nostri conti pubblici, il ciclo politico, che rischia di essere molto lungo data la minaccia continua di elezioni anticipate, è comunque una sciagura. Non si sa cosa scegliere fra disavanzo con più spesa “per lo sviluppo”, disavanzo con più devolution o disavanzo con meno tasse. Con l’interim di Berlusconi, rischiamo di averle tutte e tre. In questo interim elettorale potremo anche rimpiangere Tremonti.

È bene sottolineare subito che le politiche antitrust, per quanto utili a mantenere la concorrenza e i mercati aperti ai nuovi entranti, non possono da sole supplire alle esigenze di pluralismo, e ubbidiscono a obiettivi di efficienza economica che non sempre coincidono con quelli di un libero accesso di tutte le opinioni ai mezzi di comunicazione.
Si rende quindi necessario il disegno di appropriate politiche regolatorie per il pluralismo.

Abbiamo argomentato come in molti mercati dei media esiste una tendenza alla concentrazione, dovuta a dinamiche in parte diverse, che ben difficilmente le politiche pubbliche possono evitare. Esiste tuttavia uno spazio su cui intervenire per evitare che la concentrazione risulti anche maggiore di quanto le dinamiche concorrenziali giustifichino, sottoponendo a un attento controllo la creazione di gruppi multimediali su uno stesso o su più mercati.
In primo luogo la concentrazione, in una prospettiva di pluralismo, dovrebbe essere valutata mercato per mercato, con riferimento alla distribuzione degli ascoltatori e dei lettori, in modo da verificare se qualcuno tra i media presenta problemi di insufficiente pluralismo esterno. Siamo quindi ben lontani da quel singolare coacervo di mercati e di fatturati, il sistema integrato di comunicazione, creato dalla Legge Gasparri per annacquare ogni posizione dominante.

L’impostazione che riteniamo meno intrusiva sulle dinamiche di mercato dovrebbe limitare la concentrazione sul singolo mercato dei media (pur sacrificando in questo eventuali sinergie), qualora questa si realizzi attraverso la proprietà di più mezzi (molti canali televisivi, o numerosi giornali o stazioni radio) attivi sul mercato stesso. Se tuttavia con un singolo mezzo, un operatore fosse in grado di raccogliere un ampio pubblico grazie alla bontà dei suoi contenuti, non riteniamo che le politiche pubbliche dovrebbero intervenire con dei vincoli alle quote di mercato.
Al contempo, tali sinergie dovrebbero essere invece consentite tra diversi segmenti dei media, laddove l’operatore multimediale non raggiunga posizioni dominanti in nessuno dei singoli mercati. In una parola, gruppi multimediali risultano desiderabili se attivi su più mercati, ma dovrebbero essere contrastati se dominanti in un singolo mercato

Gli strumenti che in questa prospettiva appaiono più utili risultano le limitazioni al numero di licenze in capo a uno stesso operatore, applicabili in quei mercati (televisione e radio) nei quali una autorizzazione è necessaria per l’uso dello spettro elettromagnetico. Utilizzando questo strumento è possibile quindi limitare la crescita di un operatore che disponga di un portafoglio con più licenze per canali televisivi, laddove la sua quota cumulata di audience superi determinate soglie (in Germania è attualmente posta al 30 per cento), costringendolo a cedere licenze nel caso di superamento dei limiti consentiti. Analogamente, vincoli alla partecipazione su più mercati (giornali, televisioni, radio) dovrebbero intervenire laddove l’operatore raggiunga una posizione dominante in qualcuno di essi, imponendo anche in questo caso la cessione di licenze.

Più difficile intervenire in caso di forte dominanza realizzata da gruppi editoriali attivi solo nella carta stampata con numerose testate, per le quali evidentemente non esistono licenze da ottenere. Solamente in caso di fusioni e acquisizione, ma non di creazione ex-novo di testate, ci sarebbe spazio per intervenire. Quando questi interventi volti a garantire il pluralismo esterno risultano poco efficaci, vanno associate misure per il pluralismo interno.
Il pericolo maggiore per il pluralismo interno nei contenuti dei singoli operatori, ritengo derivi dalle motivazioni lobbistiche dei gruppi proprietari, che inducono a privilegiare la rappresentazione di posizioni politiche specifiche. Questa componente risulta enfatizzata quando la proprietà dei gruppi di comunicazione veda coinvolti investitori attivi in altre industrie regolate (public utilities, banche, trasporti, eccetera). Occorre quindi fissare dei limiti alla partecipazione azionaria di queste categorie di soggetti al settore dei media.

Le motivazioni lobbistiche o partigiane espresse dalla proprietà dei media sono tuttavia in parte ineliminabili. Occorre quindi pensare, in particolare nelle fasi (campagne elettorali) nelle quali distorsioni informative eserciterebbero effetti di lungo periodo, a una regolazione diretta degli spazi, del diritto di replica, dell’accesso, secondo criteri di par condicio. Questa regolamentazione è stata sino a oggi applicata all’informazione televisiva. La situazione di forte concentrazione nei mercati locali della carta stampata pone tuttavia l’esigenza di iniziare a discutere di quello che sinora è considerato un tabù, il diritto di accesso sui giornali. Infine, il mantenimento di un canale pubblico televisivo (ben diverso dalla attuale Rai) sottoposto a un controllo diretto da parte di una autorità di vigilanza indipendente dovrebbe offrire un ulteriore, parziale, tassello, a garanzia di una informazione più articolate e pluralista.

È bene sgombrare subito il campo dall’idea che la regolamentazione della comunicazione politica sia una peculiarità italiana.
Un memorandum di intenti di trentadue pagine, che stabiliva minuziosamente tutti i particolari del confronto, ha regolato i tre recenti dibattiti presidenziali Bush–Kerry.
Sempre negli Usa, i tempi di presenza dei canditati sono rigidamente contingentati. Per esempio, durante la campagna per governatore della California, secondo le leggi federali sulla par condicio i film di Arnold Schwarzenegger costituivano spazio televisivo e quindi mandarli in onda non rispettava la parità di accesso. Qualora fossero stati trasmessi film come Terminator o Atto Forza, i rivali di Schwarzenegger avrebbero potuto chiedere e ottenere analoghi spazi televisivi gratis. Libertà certo, ma ben regolamentata.

In Italia, la legge 28/2000, detta della par condicio, “promuove e disciplina, al fine di garantire la parità di trattamento e l’imparzialità rispetto a tutti i soggetti politici, l’accesso ai mezzi di informazione per la comunicazione politica”.
I principi di tale legge sono relativamente chiari e sinteticamente così riassumibili:
– durante le campagne elettorali la comunicazione politica viene compressa in spazi rigidamente regolamentati e vietata in qualsiasi altro genere televisivo, fatta eccezione per le notizie dei telegiornali (le news).
– Sono vietati gli spot e permessi spazi autogestiti (i messaggi autogestiti), anche questi rigidamenti normati
– Gli spazi concessi ai soggetti partecipanti alla competizione sono un mix tra rappresentanza esistente e candidature ex-novo.
– Infine sono date indicazione di massima sull’uso corretto del mezzo televisivo (“I registi ed i conduttori sono altresì tenuti ad un comportamento corretto ed imparziale nella gestione del programma, così da non esercitare, anche in forma surrettizia, influenza sulle libere scelte degli elettori”).

La Commissione parlamentare di vigilanza e l’Autorità delle comunicazioni (Agcom), previa consultazione tra loro, e ciascuna nell’ambito della propria competenza, regolano il riparto degli spazi tra i soggetti politici e stilano il regolamento dei messaggi autogestiti. Quest’attività ha il fine di rendere operativi i principi “astratti” sanciti dalla legge 28/2000 e di calarli nel contesto delle diverse campagne elettorali.

Nelle recenti campagne elettorali la parte relativa alle disposizioni su “Messaggi autogestiti, ripartizione dei tempi dei soggetti nei programmi dedicati alla campagna elettorale e la loro assenza al di fuori di tali programmi” è stata per lo più rispettata.
Punti critici invece, perché di difficile interpretazione, sono risultati:
– gli spazi dei soggetti politici nei telegiornali
– gli spazi dei soggetti politici dedicati alla cronaca al di fuori dei telegiornali
– il comportamento corretto e imparziale nella gestione dei programmi da parte dei conduttori.

Il trade off tra libertà di informazione e regole del pluralismo è forse il punto più delicato della normativa sulle campagne elettorali, poiché va a incidere sul diritto-dovere del giornalista di informare e scegliere le notizie. Come distribuire i tempi tra i partiti in modo equo rispettando l’esigenza del pubblico di essere informato su ciò che accade? Gli esponenti del Governo candidati come devono essere conteggiati? Se un ministro inaugura una strada in campagna elettorale, questo tempo è da attribuire alla competizione elettorale o al diritto-dovere del Governo di informare sulla propria attività? Questa distinzione appare più agevole nelle campagne elettorali per le elezioni politiche, durante le quali l’attività governativa si limita all’ordinaria amministrazione. Più difficile è distinguere tra informazione sull’attività governativa e propaganda per i candidati nel caso di elezioni (europee, regionali) che avvengono mentre il Governo in carica è pienamente operativo.

Problematico risulta poi valutare la qualità della comunicazione soprattutto in relazione al comportamento corretto e imparziale nella gestione dei programmi da parte dei conduttori.
I casi di aperta violazione di questa regola sono rari e quasi sempre riconducibili a pochi conduttori: la delicatezza del tema è evidente perché la partigianeria di un giornalista può essere valutata come comportamento coraggioso e “libero” dalla parte in sintonia con la sua posizione politica. Va tuttavia ricordato che in questi casi, oltre alla prudenza nell’intervenire, occorre che le sanzioni siano tempestive, cosa che non sempre avviene.

L’attuale legge italiana, sicuramente perfettibile, costituisce una buona base per il conseguimento del pluralismo. Lasciare non regolamentato questo campo, come in modo ricorrente viene sostenuto, significa rischiare gravi squilibri soprattutto in situazioni in cui le risorse delle emittenti sono molto concentrate e il controllo indiretto sul trasmesso è quasi inevitabile.

(2) I monitoraggi, che coprono tutto il trasmesso 24 ore su 24 per 365 giorni l’anno, tra l’altro evidenziano:
– la presenza di un soggetto politico e la sua anagrafica (nome, cognome, sesso, partito, carica istituzionale, eccetera)
– la durata dell’intervento in secondi
– l’anagrafica della presenza (giorno, ora, minuto, rete e programma,)
– il tema dell’interevento.

Una valutazione della concentrazione del mercato dovrebbe tuttavia tenere conto del fatto che i quotidiani competono prevalentemente su scala locale e che negli specifici mercati il grado di concentrazione può essere molto elevato.
Negli Stati Uniti, ad esempio, negli ultimi vent’anni vi è stato un continuo processo di concentrazione che ha portato la quasi totalità delle aree urbane ad avere un’unica testata oppure più testate dello stesso proprietario (in precedenza in circa i due terzi dei mercati operavano più testate ed editori concorrenti). Se si escludono l’unico quotidiano nazionale, Usa Today, e poche grandi città con più quotidiani in concorrenza tra loro (taluni prestigiosi, ma sempre locali), il mercato statunitense è configurato come un insieme di monopoli locali sostanzialmente autonomi dove operano 1.457 testate che vendono circa cinquantacinque milioni di copie giornaliere.

Nel nostro paese la situazione non è così polarizzata e i singoli mercati non sono così separati, ma la dimensione locale della concorrenza è comunque molto importante. In Italia si pubblicano novantuno testate e le prime due, Corriere della Sera e Repubblica, hanno quote di mercato di poco superiori al 10 per cento della diffusione giornaliera, mentre i gruppi cui fanno capo totalizzano assieme poco più del 40 per cento della diffusione complessiva. (1)

Misurare la concentrazione

Questi dati a livello nazionale non rappresentano tuttavia l’indicatore più corretto per una valutazione della concentrazione, poiché anche le maggiori testate hanno una diffusione molto disomogenea sul territorio. La Stampa (2) ad esempio vende nelle sue prime tre province di diffusione (Torino, Cuneo e Alessandria) il 50 per cento delle copie totali e nelle prime dieci province il 75per cento delle copie, mentre in ciascuna delle province restanti vende mediamente lo 0,3 per cento della sua diffusione. Il Corriere della Sera vende nelle sue prime tre province (Milano, Roma e Varese) il 45 per cento delle copie e nelle prime dieci il 60 per cento mentre nel resto d’Italia realizza mediamente lo 0,44 per cento delle sue vendite in ogni provincia. Anche la Repubblica, che pure ha una diffusione più omogenea, vende il 54 per cento nelle prime dieci province.

Per meglio valutare la concentrazione sui mercati rilevanti si è quindi proceduto a identificare, per ciascun quotidiano, l’insieme delle province nelle quali viene realizzata la maggior parte delle vendite, definibile come mercato di riferimento. Due sono le misure utilizzate, in modo da cogliere sia le realtà di giornali con una distribuzione molto concentrata in poche province (in questo caso sono state considerate le aree che cumulativamente rappresentano il 90 per cento delle vendite della testata), sia quelle di quotidiani con una diffusione relativamente più estesa (prendendo in questo caso tutte le province con una diffusione almeno pari allo 0,5 per cento delle vendite totali del quotidiano, senza necessariamente raggiungere in questo caso il 90 per cento delle vendite). (3)
Per ogni testata, sull’insieme di province che costituiscono il suo mercato di riferimento, sono stati calcolati diversi indici di concentrazione. (4) In questo modo è possibile verificare se nella sua area territoriale di diffusione, il quotidiano fronteggia un numero elevato di concorrenti o ha una posizione dominante. I risultati così ottenuti confermano una forte concentrazione nei mercati di riferimento. Delle cinquantaquattro testate di cui sono disponibili i dati Ads (Accertamenti diffusione stampa) delle vendite provinciali, ventiquattro operano in mercati con un indice di Herfindahl-Hirschmann superiore a 0,15 considerato normalmente la soglia di attenzione delle autorità antitrust. Ventisei quotidiani nel loro mercato di riferimento hanno una quota di mercato superiore al 30 per cento e ben quarantadue testate contribuiscono all’indice HH del loro mercato per più del 50 per cento.
Ad esempio, un quotidiano come Il Messaggero ha una quota del mercato nazionale inferiore al 5 per cento, ma nelle province del suo mercato specifico ha una quota del 23 per cento, l’indice di HH del suo mercato è 0,1068 cui contribuisce per circa il 50 per cento. Oppure Il Gazzettino di Venezia ha una quota del 33 per cento del suo mercato specifico che a sua volta ha un indice di HH di 0,1529 cui Il Gazzettino contribuisce per il 73 per cento.

Distinguendo per tipologie di quotidiani e calcolando per ciascuno di essi i valori medi della categoria, quelli nazionali operano in un mercato di riferimento relativamente ampio e poco concentrato, mentre le testate multiregionali, regionali e provinciali, con diffusione e mercati di riferimento via via più ristretti, evidenziano una forte concentrazione dei lettori, come si può notare nella tabella.
Questo dato conferma indirettamente il fatto che nei mercati locali (corrispondenti ai mercati di riferimento per queste testate) quasi sempre un numero molto limitato di quotidiani si contende il pubblico. Dall’analisi emerge quindi come la concentrazione effettiva nei mercati dei quotidiani sia superiore a quanto comunemente si crede per effetto della forte polarizzazione geografica della diffusione, anche per i quotidiani tradizionalmente considerati nazionali.

(2) Questi dati e le altre elaborazioni di questo articolo derivano da uno studio da me svolto presso l’Università Statale di Milano e si riferiscono a dati 2000; la situazione relativa alla diffusione non è tuttavia sostanzialmente cambiata.

(3) Si tratta di confini piuttosto ampi se si considera che l’Autorità per le comunicazioni norvegese considera come mercato di riferimento di un quotidiano quelle province dove vende oltre il 10 per cento della sua diffusione.

(4) Si è calcolata nel mercato di riferimento la quota di mercato della testata, il rapporto tra quota della prima e della seconda testata (quota di mercato relativa), l’indice di Herfindahl-Hirschmann (somma delle quote di mercato al quadrato), utilizzato solitamente nelle valutazioni antitrust, e il contributo della prima testata al valore complessivo di questo indicatore

Quando guardiamo al tema del pluralismo nel settore dei media, ci occupiamo prevalentemente di mercati nei quali operano imprese e gruppi di comunicazione privati, dalle cui scelte e dalle cui dinamiche competitive occorre partire per rispondere alla domanda se il mercato sia in grado di sfruttare le nuove opportunità tecnologiche (digitale, Internet) garantendo un accesso bilanciato e non discriminatorio a tutte le opinioni politiche.
In questa prospettiva solitamente si distingue tra pluralismo esterno, che considera se nell’offerta complessiva di un particolare mercato dei media (giornali, o televisione o radio, eccetera) tutte le opinioni politiche trovano spazio, e pluralismo interno, che invece guarda a come le diverse opinioni politiche sono rappresentate nell’offerta di un singolo operatore.

Se osserviamo il mercato dei media in una prospettiva di pluralismo esterno, due fenomeni appaiono frenare il raggiungimento di questo obiettivo. La perdurante concentrazione in segmenti come la televisione commerciale finanziata con pubblicità è sostenuta dalla forte concorrenza per i programmi più richiesti, che determina una forte lievitazione dei costi strettamente correlata ai futuri ricavi dai proventi pubblicitari. In questa corsa al rialzo c’è posto per pochi vincitori, come i dati sulla concentrazione televisiva testimoniano in tutti i paesi europei e parzialmente, dopo vent’anni di erosione da parte delle pay-tv, negli stessi Stati Uniti, dove i principali network raccolgono ancora circa la metà della audience nel prime time.

In mercati fortemente concentrati, per loro natura impossibilitati a sostenere una offerta di media ampia e diversificata (pluralismo esterno), rimane la strada del pluralismo interno.
Vorremmo fosse affidato in primo luogo agli incentivi di un operatore o gruppo di comunicazione a coprire più segmenti di mercato (opinioni politiche) con la propria offerta, analogamente a come si coprono molte discipline sportive, vari temi di intrattenimento, molti generi di film. L’ostacolo maggiore in questa prospettiva si ritrova nel forte ruolo che i media esercitano come strumento di lobbying, che li trasforma in un mezzo ideale in quel terreno scivoloso di contrattazione politica tanto prezioso soprattutto per i gruppi economici fortemente regolati.
Analoghe distorsioni possono poi nascere dalla stessa identificazione politica dei gruppi di comunicazione, dove a fronte dei fin troppo ovvi esempi nostrani, non possiamo che registrare con preoccupazione un fenomeno, relativamente nuovo per il mercato americano, quale la spregiudicata propaganda di parte di un grande network come Fox.

La conclusione cui giungiamo, guardando alle possibilità che il mercato trasformi le nuove e grandi opportunità tecnologiche di comunicazione in una offerta ampia e diversificata di contenuti e informazioni politiche, è quindi venata di una forte preoccupazione.
Oggi disponiamo di mezzi sempre più ricchi, sempre più persuasivi ma, apparentemente, sempre più concentrati. E il cittadino difficilmente trova i mezzi per formarsi una opinione informata e libera da distorsioni e condizionamenti.
Di fronte a questo nuovo fallimento del mercato, si richiedono quindi adeguate politiche pubbliche per il pluralismo.

Ma non c’è dubbio che la Gasparri rappresenti una best practice. In pochi mesi Mediaset si è mossa sul mercato del digitale terrestre acquistando i diritti criptati per le dirette casalinghe di Juventus, Milan e Inter, che verranno offerte grazie a una carta prepagata a due euro l’una.

“Questo è il mercato, bellezza”, avrebbero esclamato i difensori ministeriali della legge a lungo osteggiata da Carlo Azelio Ciampi. Una risposta a tutti coloro che protestavano per la mossa, sicuramente tempestiva, del gruppo di proprietà del presidente del Consiglio e ormai gestito, con grande abilità va riconosciuto, da suo figlio Pier Silvio.

Peccato che gli stessi che difendono la libertà, di chi è forte e conosce il mercato, di muoversi liberamente siano gli stessi che in altri settori dell’economia invocano l’intervento dello Stato, hanno nostalgia della Cassa del Mezzogiorno e sostengono che il metodo Alitalia, ovvero procrastinare il destino di una compagnia sprecando ancora denaro pubblico, sia un esempio virtuoso nel rapporto fra politica ed economia. Peccato.

E peccato ancora che quella carta prepagata per il digitale terrestre sia stata studiata e messa a punto nei laboratori della Rai, l’operatore del servizio pubblico, il cui consiglio d’amministrazione è territorio di caccia delle forze di governo e di strage intellettuale di molti personaggi, alcuni di spicco e di grande qualità professionale e morale. E pensare che la Rai entrò a suo tempo come socio in Telepiù, facendosi pagare e non poco in cambio di un pacchetto di canali. Con una semplice autorizzazione e ora assiste impotente allo sviluppo di una sua ricerca. Lo ha bene notato sul Sole-24Ore Marco Mele, il quale non ha mancato di sottolineare come sia virtualmente cambiata la natura del digitale terrestre: da piattaforma gratuita e, in qualche modo, alternativa alla televisione generalista, a nuovo terreno di sfida e di conquista perché abbondante di spazi pubblicitari appetiti dall’utenza (grazie al calcio, vero driver dell’espansione televisiva).

Dunque, Publitalia avrà un’offerta aggiuntiva da proporre ai suoi grandi clienti e potrà ulteriormente, come gli consente la legge, allargare la propria quota di mercato.

Ma proprio sul mercato pubblicitario sta accadendo qualcosa di assolutamente inedito che dovrebbe preoccupare fortemente gli editori di carta stampata.

Per la prima volta una fase di ripresa degli investimenti pubblicitari, che difficilmente torneranno ai valori dell’anno 2000, vede quotidiani e periodici continuare a soffrire sugli spazi e sulle tariffe.

La televisione, e in particolare le reti del Cavaliere, viaggiano secondo gli ultimi dati, con un tasso di crescita a due cifre, rispetto all’anno scorso, mentre la carta stampata annaspa, nel migliore dei casi registra un progresso fra il due e il quattro per cento. Colpa dei costi contatto? Colpa delle difficoltà in cui versano quotidiani e periodici? Della migliore qualità della programmazione? Forse. Ma è anche vero che le reti generaliste, e in particolare quelle Mediaset, possono ormai espandersi senza limiti. I problemi di affollamento, importanti per misurare l’efficacia della pubblicità, sembrano non esistere più. I palinsesti televisivi sono in overbooking pubblicitario fino a ottobre. Una volta l’estate era un periodo di magra per gli spot. Non è più così. Una volta il medio-piccolo investitore pubblicitario non andava in televisione e riteneva più conveniente per la propria comunicazione apparire sui mezzi tradizionali. Oggi la rete della pubblicità televisiva, in crescita bulimica, prende tutto: pesci grandi e pesci piccoli. E i grandi, i cosiddetti big spender, pensiamo soltanto alle case automobilistiche, preferiscono concentrare i propri investimenti sulla televisione.

È diventata di colpo così efficace? Forse, certo molti imprenditori e amministratori delegati hanno capito che l’investimento pubblicitario può avere anche un dividendo, diciamo così, politico. E non c’è da biasimarli: nell’ottica di massimizzare il rendimento del loro investimento compiono senza dubbio la scelta migliore. La più razionale. E molti di loro redigono un conto economico in cui l’andamento delle tariffe è cruciale. E le tariffe sono fortemente influenzate da fattori politici. Anche questa è una malignità da outsider, ma forse è un sospetto con una qualche fondatezza.

La Gasparri ha mosso il mercato. E questo è positivo.

Dovrebbe anche favorire la privatizzazione della Rai. Ma sul versante dell’operatore pubblico, anche per colpe sue per carità, non si assiste alla stessa effervescenza progettuale che si registra su quello privato. Tutt’altro. E pensare che proprio dopo le dimissioni del ministro dell’Economia, Giulio Tremonti, e l’interim di Berlusconi, palazzo Chigi è diventato direttamente l’azionista di Rai Holding. E noi cittadini che paghiamo il canone saremmo particolarmente felici che, al di là delle riconosciute capacità manageriali del direttore generale di viale Mazzini, l’azienda pubblica ricevesse qualche buon consiglio da parte del suo azionista diretto che il mercato televisivo conosce come le proprie tasche.

Non solo la tv va bene, sotto il profilo pubblicitario, ma anche la radio. Ed ecco muoversi a poche settimane dall’approvazione della Gasparri, la Mondadori, uno dei primi gruppi editoriali del paese che ha manifestato la propria intenzione di entrare nel mercato della radio con un’offerta per acquisire Radio 101. Tutto bene. Naturalmente in questo caso va sottolineato che la mia è un’opinione di parte, lavorando io in Rcs-Mediagroup (1).

Ecco perché sostengo che la Gasparri rappresenti uno straordinario benchmark legislativo. Lo dico senza ironia. Mi sarebbe piaciuto che lo stesso grado di attenzione e di compattezza politica fosse stato riservato anche ad altri temi, all’economia per esempio. E forse non ci saremmo trovati a questo punto. Con il dubbio rovente che i conti pubblici siano stati falsati e che le promesse fatte al paese siano ormai accantonate. Se ai temi che interessano il futuro del paese fosse stato dedicato soltanto un decimo del tempo che hanno richiesto la Gasparri o la Cirami, staremmo tutti meglio. Come paese. Ma quelli forse erano interessi diffusi, pubblici. Gli altri erano interessi un po’ più privati. E dunque meritevoli di maggior riguardo.

Così, buon compleanno a lavoce.info. Non è vero che in questo paese di voci ce ne siano poche. Ce ne sono ancora tante e libere. Ma ce ne vorrebbero molte di più. Il pluralismo esiste ancora. Non viviamo in alcun regime. Ma purtroppo assistiamo a una lenta deriva e a una progressiva assuefazione all’idea che l’informazione debba essere schierata, strumentale, ancillare e direttamente soggetta agli interessi dei proprietari. Non parlo solo del Cavaliere e non mi riferisco solo a questa maggioranza. Le voci libere danno fastidio. Eppure se qualcuno obnubilato dal potere le avesse ascoltate non si troverebbe oggi in fondo al baratro. E anche l’Italia starebbe un po’ meglio.

(1) E la mia è un’opinione strettamente personale.

È condivisibile, ad esempio, l’articolo 8 quando amplia da sei a dodici ore lo spazio di interconnessione nazionale per le emittenti locali e consente loro di raccogliere pubblicità nazionale. Si pongono così le prime basi per il progressivo superamento di una situazione che le rende quasi insignificanti nel panorama televisivo. Anche se, per favorirne la crescita, sarebbe stato meglio consentire il possesso di stazioni in mercati diversi, invece di aumentare fino a tre il numero di emittenti che un soggetto può possedere nello stesso bacino di utenza.
Una parte rilevante della legge è dedicata alle procedure di nomina del consiglio d’amministrazione Rai e alla sua privatizzazione.
Sul primo punto, occorre prendere atto che finora l’influenza politica sulla Rai e sulla scelta dei dirigenti è stata assolutamente indipendente dai criteri di nomina via via adottati.

La privatizzazione ipotizzata dalla legge Gasparri non prevede, però, interventi strutturali che allontanino l’influenza dei partiti dalla televisione pubblica. E l’idea di vendere una minoranza del capitale azionario con quote che non possono superare il 2 per cento, senza modificare la struttura saldamente duopolistica del mercato televisivo, sembra un esempio da manuale di come non cogliere i vantaggi della privatizzazione. Se non quello, meramente finanziario, di scaricare sui piccoli risparmiatori i rischi di un’azienda dalla redditività incerta e in cui le possibilità di controllo degli azionisti sono modeste.

Aumenta lo spazio per le telepromozioni, soprattutto per Mediaset, con un approccio che allontana l’Italia da diversi altri paesi europei. (1)
Ma la norma non modifica la struttura del mercato né è in grado di sottrarre quote ad altri mezzi.
Le ragioni della limitata raccolta pubblicitaria di quotidiani e periodici vanno cercate nella ridotta diffusione della stampa in Italia più che nel potere di mercato della televisione. Se si effettuano confronti internazionali considerando i ricavi pubblicitari per copia, si scoprono indicatori abbastanza omogenei tra i vari paesi: sembrano mostrare come sia possibile conquistare investimenti pubblicitari, una volta raggiunti i lettori.

Il problema della struttura del mercato – limitazione o riduzione della concentrazione e aumento dei concorrenti e delle voci disponibili – ha implicazioni sia economiche che politiche.
La legge Gasparri lo affronta con la definizione del Sic (sistema integrato delle comunicazioni, di cui nessun operatore può controllare più del 20 per cento) e la promozione accelerata della televisione digitale terrestre.
Il Sic è stato ridotto con la riscrittura della legge, in seguito al rinvio alle Camere da parte del presidente della Repubblica. Sono stati eliminati dal perimetro libri e pubbliche relazioni e corrette alcune vistose ingenuità.
Per esempio, l’avervi compreso all’inizio le agenzie di stampa, le produzioni televisive e le produzioni cinematografiche: tutti mercati intermedi che entrano rispettivamente nel fatturato di giornali, televisioni e sale cinematografiche, e dunque erano banalmente contati due volte.
In questo modo, il Sic raggiunge una dimensione di circa 22 miliardi di euro.
Una quota del 20 per cento corrisponde a 4,5 miliardi di euro: cifra opportunamente al di sopra di quella attuale dei maggiori operatori (Rai 3 miliardi, Mediaset 4 miliardi, Rcs per ora 2,3 miliardi).

Il Sic non è un mercato rilevante nel senso comunemente inteso dall’economia industriale e dalle autorità antitrust. Si tratta piuttosto di un aggregato arbitrario, di una convenzione dove conta solo il prodotto tra perimetro complessivo e quota consentita. E la combinazione scelta non è stringente per nessun operatore presente sul mercato, nonostante in diversi mercati delle comunicazioni si registrino tassi di concentrazione assai elevati: in quello televisivo nazionale, nella televisione a pagamento, nelle directory o in molti mercati locali dei quotidiani.
La televisione digitale terrestre rappresenta un’innovazione di sistema perseguita da molti paesi. Per la sua inevitabilità tecnologica, e perché utilizzando in modo più efficiente lo spettro elettromagnetico, permette alternativamente di aumentare il numero di canali o di destinare parte delle frequenze televisive ad altri utilizzi.
La legge italiana progetta una transizione accelerata soprattutto per ovviare all’obbligo imposto dalla norma precedente e dalla Corte costituzionale di spostare Rete 4 sul satellite e di togliere la pubblicità a Rai 3.
Purtroppo, la concentrazione del mercato televisivo è legata alle economie di scala nei programmi più che alla scarsità di frequenze: appare probabile che i nuovi canali trasmessi sul digitale terrestre si limitino ad aumentare il numero teorico dei canali e non riescano a erodere le quote di mercato degli incumbent. (vedi lavoce.info del 03-07-2003)

Nell’insieme si tratta di misure che non sembrano in grado di perseguire una riduzione della concentrazione nel mercato televisivo. Vi è cioè un’incoerenza tra finalità dichiarate e strumenti utilizzati.
Va detto però che su questo terreno la Gasparri mantiene una forte continuità con le altre leggi sulla televisione promulgate negli ultimi vent’anni, che si occupano di molte cose per lasciare sostanzialmente invariata la struttura del settore, caratterizzato da un duopolio dove i due operatori controllano circa il 90 per cento del mercato di riferimento. Ha un approccio comune con la legge Mammì del 1990 e la legge Maccanico del 1997, peraltro emanate da Governi diversi.

Nonostante le polemiche, l’Italia è solo parzialmente un’anomalia nel contesto televisivo europeo. In Germania i primi due operatori controllano il 68 per cento degli ascolti, in Gran Bretagna il 60 per cento, in Francia il 71 per cento. Si tratta ovunque di tassi di concentrazione elevati, ma inferiori all’89 per cento italiano. In questi altri paesi vi è spazio normalmente per almeno tre-quattro gruppi televisivi significativi, più gli operatori della pay-tv.
Un accettabile grado di concorrenza nel settore televisivo è rilevante per il buon funzionamento degli altri mercati, attraverso la pubblicità, ma anche per il buon funzionamento del sistema politico perché ormai i cittadini ricevono gran parte delle informazioni proprio dalla televisione.
Dunque, è probabile che la legge Gasparri sia solo una tappa provvisoria nella costruzione di un assetto accettabile del sistema televisivo italiano.
Si continuerà inevitabilmente a parlare di questo tema: sarebbe opportuno farlo con meno ideologia, meno preconcetti ma con più dati oggettivi, più confronti internazionali, con profondità e consapevolezza crescenti.

(1) In Francia le telepromozioni non sono consentite nei programmi e in Germania rientrano nella normativa generale sugli spot.

In un paese democratico i cittadini debbono essere messi nelle condizioni di scegliere la forza politica per cui votare in maniera consapevole. Devono quindi essere a conoscenza delle alternative disponibili. Le forze politiche devono essere incentivate a fornire informazioni veritiere e sostanziali sulle proprie posizioni e i propri programmi.
Se accettiamo queste premesse, e più in generale l’esigenza di garanzia del pluralismo nelle competizioni elettorali, l’impostazione di riforma della legge sulla comunicazione elettorale suggerita da Fini e Berlusconi non è necessariamente quella corretta.
Per capire perché consideriamo cosa avviene negli Stati Uniti in diverse competizioni sportive.

Negli incontri di golf non professionistici, ma anche nelle corse di cavalli, nel baseball o nel basket, è molto comune la pratica di assegnare un certo svantaggio ai giocatori più dotati. Per esempio, nelle corse di cavalli i fantini più leggeri sono caricati con del peso extra. Nel golf, i giocatori più bravi partono con alcuni punti di svantaggio. Queste pratiche, cosiddette di handicapping, pongono il giocatore più dotato in condizioni iniziali più simili rispetto a quello meno dotato.
Quando i valori in campo sono in partenza squilibrati in favore di una parte, per cui il risultato dell’incontro è scontato, la competizione perde di interesse per il pubblico, perché tanto il giocatore più dotato quanto quello meno dotato non sono incentivati a giocare al meglio delle loro possibilità: il primo perché è sicuro di vincere, e il secondo perché certo di perdere. Nel rendere la competizione più equa, l’handicapping fornisce più stimoli a tutti i contendenti.

Recentemente, un filone di letteratura economica ha discusso l’utilità delle pratiche di handicapping nelle imprese, per le promozioni dei manager a posizioni gerarchiche superiori.
È possibile trasferire la logica dell’handicapping dal mondo dello sport (e dell’impresa) a quello delle competizioni elettorali, dove si applica forse ancor meglio.
Nelle campagne elettorali, l’utilità per i cittadini di rafforzare posizioni precostituite non è per nulla scontata. Al contrario, nelle democrazie compiute l’esigenza di garantire effettiva parità di condizioni ai partiti e ai candidati dovrebbe essere ben superiore a quella di garantire parità di condizioni in un incontro di golf, dal quale dipendono le emozioni dei tifosi, ma non certo le sorti di un paese.
Ora, dal momento che la maggioranza in Parlamento, proprio per il suo ruolo di governo, gode di una maggiore esposizione mediatica tra una legislatura e l’altra, la logica dell’handicapping attribuirebbe più spazi ai partiti meno rappresentati in Parlamento: l’esatto contrario rispetto a quanto suggerito da Berlusconi e Fini.

In tal modo, non solo la competizione partirebbe da basi più eque, ma sarebbe anche più ricca e vivace.
La maggioranza sarebbe stimolata a impegnarsi di più sulla qualità dei messaggi di propaganda (sostituendo qualità per quantità). L’opposizione, sapendo di avere spazi a sufficienza per presentare le proprie, sarebbe spronata a farlo. Al contrario, laddove si attribuissero gli spazi in base ai risultati delle passate elezioni, sarebbe lo status quo a prevalere, e ci sarebbero meno incentivi a cambiare, con una perdita secca per i cittadini.
Inoltre, con un esito elettorale più incerto, il voto del singolo cittadino diventa più influente, e ciò stimola la partecipazione al voto. È noto che nelle democrazie “bloccate” e laddove il risultato delle elezioni è più scontato, l’assenteismo degli elettori è maggiore.

La proposta di modifica della legge sulla par condicio nella direzione accennata dal presidente del Consiglio e dal suo vice può essere giustificata con la volontà di creare un disincentivo all’eccessiva proliferazione di sigle politiche. Privilegiare le forze esistenti, in un regime democratico, può anche rappresentare un argine contro l’emergere di forze non democratiche.
Tuttavia, argomenti altrettanto validi spingono esattamente nella direzione opposta. Al punto che potrebbe essere più opportuno offrire maggiori spazi (rispetto alla loro forza elettorale) ai partiti minori e a quelli di opposizione, nonché garantire una qualche visibilità alle nuove formazioni.
Infatti, la realtà socio-politica di un paese (specie se democratico e pluralistico) è intrinsecamente dinamica. Nuovi gruppi ed esigenze emergono continuamente. Importanti eventi e processi storici possono sostanzialmente modificare le posizioni e le attitudini dei cittadini, con profondi effetti sulla competizione politico-elettorale.

Si considerino, ad esempio, la fine dei regimi comunisti, e le inchieste giudiziarie su “Tangentopoli” nei primi anni Novanta: questi eventi hanno cambiato il panorama politico italiano. Tale cambiamento (compresa la nascita del partito “Forza Italia”) sarebbe stato ostacolato da regole della comunicazione elettorale basate sul peso storico delle forze politiche.
Garantire uguali spazi a tutte le forze appare coerente con un criterio intuitivo di uguaglianza delle condizioni di partenza. Dalle considerazioni esposte in precedenza, la par condicio può anche essere considerata come una soluzione di compromesso virtuoso fra argomenti che spingono verso soluzioni opposte per la distribuzione degli spazi televisivi ai partiti in campagna elettorale.
In ogni caso, se le regole sulla par condicio devono essere riviste, la riflessione dovrà essere ben più profonda e complessa della semplice logica proposta da Berlusconi e Fini.

Si tenga conto, infine, che con questi argomenti si è “finto” di parlare di un paese in cui vi sia effettiva separazione tra i poteri economico, mediatico e politico. Se accade, come in Italia, che il partito politico che guida la maggioranza di Governo controlla attraverso il suo leader larga parte dei mezzi di comunicazione televisiva, la situazione è assai più complicata e delicata, e l’handicapping attribuito ai partiti di Governo dovrebbe essere ancora più forte.