La concessione del brevetto è finalizzata a incentivare l’innovazione, che viene remunerata dai profitti monopolistici, e ad accelerare il processo di diffusione delle conoscenze, tramite il disvelamento, o “rivelazione dell’insegnamento inventivo” contestuale al deposito del brevetto.
Entrambe queste motivazioni sociali sembrano mancare nel caso del software. L’equazione “maggiore protezione uguale maggiore incentivo a innovare” solitamente non vale se le innovazioni hanno natura sequenziale (ovvero si appoggiano su innovazioni precedenti, avendo carattere complementare o incrementale): ampliare la protezione può avere un effetto deterrente superiore all’effetto incentivante (si incentiva il primo innovatore, ma si disincentivano i potenziali innovatori successivi). Riguardo al disvelamento, la brevettazione del software così come intesa negli Usa permette all’innovatore di depositare il software senza svelarne il codice sorgente. È quindi scarso il beneficio che la società riceve come corrispettivo alla concessione del monopolio. Il brevetto ricompensa chi ha ottenuto l’innovazione impiegando ingenti risorse in un progetto complesso e rischioso, investimenti che necessitano di anni di protezione monopolistica per essere recuperati (per esempio, nel settore farmaceutico). Lo sviluppo di soluzioni software non ha questi requisiti. Risolvere un problema con un algoritmo richiede delle valutazioni astratte e capacità creativa, non investimenti. Anche per questo è stato finora escluso dalla brevettabilità, come gli algoritmi matematici. Inoltre, la complessità dell’oggetto software è tale da non consentire un facile giudizio sia in sede di deposito del brevetto, sia in caso di contenzioso: difficilissimo accertare i requisiti di novità e non ovvietà, necessari perché il brevetto sia valido. Negli Usa, visto che l’Uspto si finanzia con le tasse di deposito, il brevetto viene concesso praticamente sempre, e la sua validità viene valutata in tribunale, dove il detentore si ritiene autorizzato a trascinare coloro che considera illegali imitatori. L’esplosione della litigiosità brevettuale – che non riguarda solo il software – costituisce un problema economico rilevante: le risorse spese nel deposito di brevetti inutili e nelle cause legali da questi generate sono spese di rent-seeking che non creano alcun valore per la società. Uno spreco di risorse di cui beneficiano solo gli studi tecnico-legali. (1)

Sul ruolo controproducente dei brevetti, si veda J. Bessen- E. Maskin (2000), “Sequential innovation, patents, and imitation”, Working Paper del Mit: http://www.researchoninnovation.org/patent.pdf .

(1) Per rendersi conto direttamente dell’esplosione del numero dei brevetti depositati negli Usa senza avere i requisiti di novità e non ovvietà, si può consultare il sito ufficiale Uspto: http://patft.uspto.gov/netahtml/search-adv.htm facendo una ricerca con parole chiave come “computer” o “internet”.

L’Europa potrebbe risolvere la diatriba tra fautori e critici della brevettabilità del software istituzionalizzando la Generalized Public License. E’ il contratto principe dell’open source e impone a chi migliora un programma open di mettere a disposizione il codice sorgente dei nuovi apporti. E’ anche facilmente applicabile ad altri contesti. Questa soluzione stimolerebbe la concorrenza tra i due sistemi: chi inventa potrebbe scegliere tra brevettare o mettere le proprie innovazioni in campo aperto.

Licenza d’innovare

Alfonso Gambardella

Il 7 marzo, il Consiglio sulla competitività della Commissione europea ha rimandato al Parlamento il testo della “direttiva sulla brevettabilità del software“. È l’atto più recente di una diatriba che va avanti dal 2002, da quando Commissione e Parlamento si rimpallano il documento a suon di emendamenti in cui la prima amplia ciò che può essere brevettato come software e il secondo lo restringe.

Bessen, J. e R. Hunt (2004) “An Empirical Look at Software Patents”, Working Paper 03-17, Federal Reserve Bank of Philadelphia.
Gambardella, A. e B.H. Hall (2005) “Proprietary vs Public Domain Licensing in Software and Research Products”, NBER Working Paper 11120, www.nber.org.
Hall, B.H. e R. Ziedonis (2001) “The Patent Paradox Revisited: Determinants of Patenting in the US Semiconductor Industry, 1980-1994”, Rand Journal of Economics 32 (1), 101-128.
Kortum, S. e J. Lerner (1999) “What is Behind the Recent Surge in Patenting”, Research Policy 28, 1-22.

Link ai rapporti Ftc e Nas:
http://www.ftc.gov/opp/intellect/
http://www7.nationalacademies.org/ocga/briefings/Patent_system_21st_Century.asp

Si può trasferire l’esperienza dell’open source in campo informatico ad altri aspetti del progresso tecnologico? A dispetto del problema del free-riding, la ricerca sullo sviluppo di un input comune a più processi produttivi può risultare addirittura maggiore in un contesto di General Public Licence rispetto a un regime di monopolio protetto da brevetto. Accade quando si ha un effetto di accrescimento del profitto totale dell’industria dovuto a un miglioramento tecnologico dell’input comune. Ciò suggerisce una nuova politica della brevettabilità.

Oltre Linux

Philippe Aghion e Salvatore Modica

Il dibattito sull’open source, o più propriamente sulla General Public Licence, è generalmente centrato sul software, dove in termini di miglioramento del prodotto la Gpl ha dato risultati estremamente positivi, in particolare con Linux.
Lavoce.info ha già discusso gli aspetti fondamentali del problema negli articoli di Gambardella e Santarelli-Bono. (LINK) Vorremmo aggiungere qualche commento su un’altra questione: cosa possiamo astrarre dall’esperienza di Linux pensando al progresso tecnologico in generale, non necessariamente “digitale”?

Conviene tener distinte le due fasi principali del ciclo di vita di un nuovo prodotto: (i) la nascita, con l’invenzione primaria (per il software si pensi alla versione 0.01 di Linux, che Linus Torvalds mise in giro a beneficio di un centinaio di hackers, o al sistema Dos di Microsoft) e (ii) il successivo sviluppo, generato dai miglioramenti apportati da ricerca incrementale (ad opera della collettività degli sviluppatori o del monopolista proprietario del brevetto). Della General Public Licence si dice che permette a ognuno di “dare un mattone per avere in cambio una casa intera”. (1)
Ma lo slogan non racconta proprio tutto: primo, qualcuno deve aver gettato le fondamenta. (2) Secondo, vero è che in fase di sviluppo uno può dare un mattone e avere una casa intera in cambio, ma è altrettanto vero che la casa è sua anche se il mattone non ce lo mette: quindi, perché sprecarlo? In altre parole, l’adozione della Gpl presenta due problemi. Il primo, classico, è che l’assenza di brevettabilità riduce l’incentivo a inventare – in fase (i). L’altro, che a invenzione avvenuta, miglioramenti incrementali di qualità possono essere frustrati dal free-riding – in fase (ii).
Il primo problema, discusso già da Schumpeter e poi da Nordhaus in un famoso libro del 1969, è ancora più chiaro alla luce della teoria della crescita contemporanea che individua nel processo innovativo il motore principale dello sviluppo economico. (3) La prospettiva di profitti monopolistici garantita dalla brevettabilità rende profittevole l’attività di ricerca in quanto consente di recuperare costi iniziali che vendendo al costo marginale andrebbero inevitabilmente perduti. Fortunatamente, i processi innovativi non si arrestano del tutto in assenza di brevettabilità, e Linux ne è esempio eloquente. D’altra parte, è difficile contestare il fatto che tipicamente la brevettabilità costituisce un importante incentivo alla ricerca. (4)

^{Se l’input è comune a più processi produttivi}

^{Il problema di free-riding creato dalla Gpl sugli sviluppi della nuova invenzione, con conseguente livello subottimale dell’investimento, è tipico dei beni pubblici (il risultato della ricerca diventa un bene pubblico con la General Public Licence). Tuttavia, il volume di ricerca su Linux ha di gran lunga superato quello messo in atto da Microsoft su Windows, e da un paio d’anni allo sviluppo di Linux concorre un pool di grosse imprese di telecomunicazioni e di produttori di hardware (in concorrenza fra loro) che finanziano l’Open Source Development Labs, dove non a caso lavora Torvalds a tempo pieno. Cosa sta succedendo? La nostra opinione è che stia accadendo qualcosa che non ha tanto a che fare con la natura digitale di Linux, quanto con la sua funzione di input comune a molteplici processi produttivi (5).
Per ricorrere a un esempio non digitale e non high-tech, si pensi agli impianti frenanti che entrano nella produzione delle automobili, dei camion, degli aeroplani. La nostra idea, confermata nel contesto di un modello biperiodale, è che a dispetto del problema di free-riding, la ricerca sullo sviluppo di un input comune a più processi in un contesto di General Public Licence può risultare addirittura maggiore che in regime di monopolio protetto da brevetto. Accade quando a fronte dell’effetto negativo di bene pubblico, è presente un abbastanza forte effetto di accrescimento del profitto totale dell’industria dovuto alla qualità dell’input comune e alla conseguente crescente produttività dei processi produttivi delle singole imprese. In altre parole, l’impresa investe nell’input/bene comune nonostante così facendo avvantaggi non solo se stessa ma anche i concorrenti, se al contempo accresce abbastanza la dimensione della “torta” da dividere con loro. Questa dei beni intermedi largamente usati sembra dunque la categoria di prodotti su cui concentrarsi, al di là del software, per pensare alla possibilità di adozione della Gpl.}

^{Quale politica dei brevetti}

^{Ristretta in tal modo l’attenzione a un campo di applicazione potenzialmente proficuo, emerge comunque un tradeoff per la politica dei brevetti: orientarsi sulla brevettabilità, favorendo innovazioni primarie che andrebbero incontro a uno sviluppo di prodotto relativamente lento. Oppure imporre una Gpl sulle nuove invenzioni (del tipo in questione) garantendo uno sviluppo sostenuto di qualità, accettando però un rallentamento del loro tasso di natalità. Ci sono vie d’uscita? Alla ricerca di un intervento pubblico che riesca ad aggirare il tradeoff appena descritto, sembrerebbe ragionevole esplorare la possibilità di mantenere sì la brevettabilità, ma poi per quei beni in cui c’è più ricerca incrementale con Gpl che sotto regime di monopolio (del tipo da noi individuato), lo Stato acquisti i brevetti, e li rilasci con licenza Gpl.}

^{(1) Sono parole di Ganesh Prasad, un web designer affascinato dalle implicazioni economiche e sociali di Linux, che utilizza dal 1996.
(2) Per Linux è stato Linus Torvalds, un finlandese freddoloso che voleva fare tutto da casa, come ricorda nella sua autobiografia “Rivoluzionario per caso” pubblicata da Garzanti.
(3) Si vedano ad esempio i capitoli disponibili dell’Handbook edito da Philippe Aghion e Steven Durlauf, di prossima pubblicazione.
(4) Il caso della brevettabilità del software piuttosto che la sua protezione con copyright, che tocca anche delicate questioni di brevettabilità delle idee, potrebbe essere un’eccezione, anche a causa degli intricati problemi legali che verrebbero a crearsi. Vedi il sito della Foundation for a Free Information Infrastructure, ffii.org, per il dibattito in Europa.
(5) Aghion, P. e Modica S., “Open Source without Free-Riding”, in preparazione.}

In passato, i programmi per elaboratori elettronici (“software”) erano soggetti alla disciplina sul diritto d’autore: le idee contenute nel programma non potevano essere brevettate. Sulla scorta dell’idea che il software contiene invenzioni come ogni altra realizzazione tecnologica, gli Stati Uniti (USA) hanno da tempo rotto con questa tradizione ed il software – come gli algoritmi matematici, i “business methods”, etc. – è entrato a pieno titolo fra le materie di brevetto. Nello stesso tempo, il “copyright” sul software è stato messo in crisi da una comunità transnazionale di sviluppatori, detta del “software libero” o “movimento open source”. Questa comunità è cresciuta grazie all’uso di licenze cosiddette “copyleft”, che mettono in comune i risultati invece di negoziarne la circolazione sul mercato. Tale pratica, che ha prodotto esperienze di successo nel settore del software – come GNU, Linux e Apache – e ha contagiato giganti come Netscape, IBM e Sun Microsystem si sta estendendo anche ad altri settori, dalla musica alle biotecnologie.
Commissione europea ed Europarlamento hanno dibattuto a lungo attorno alla possibilità di brevettare software.
La querelle si è aperta con un Green Paper presentato dalla Commissione nel 1997. Il 24 settembre 2003, l’Europarlamento ha approvato un testo fortemente limitativo, la direttiva dell’Unione Europea sulla brevettabilità di “computer-implemented inventions”. A sua volta, la Commissione ha presentato, il 18 maggio 2004, un testo modificato nella direzione opposta. Quest’ultimo, tuttavia, non ha raccolto sufficienti consensi, tanto che il 2 febbraio 2005 l’Europarlamento ha chiesto l’azzeramento dell’intera procedura, invitando la Commissione a soprassedere rispetto alla decisione in tema di brevettabilità del software. Infine, tra il 3 e il 7 marzo 2005, prima la Commissione poi i ministri europei responsabili della Competitività, hanno respinto questo invito e, malgrado l’opposizione più o meno ferma di alcuni paesi membri (la Spagna in testa, ma anche Cipro, Danimarca Lettonia, Paesi Bassi, Polonia, Ungheria) e l’astensione di altri (Austria, Belgio e Italia), manifestato una preferenza per l’orientamento copyright. In attesa di un nuovo pronunciamento dell’Europarlamento, è nostra opinione che la politica comunitaria per l’innovazione dovrebbe invece operare una scelta di campo diversa e decidere di sfruttare a fondo le opportunità di crescita generate dal copyleft.

I fautori ritengono la brevettabilità del software un incentivo necessario all’attività innovativa: ne garantirebbe il futuro in Europa proteggendo le invenzioni sia delle piccole che delle grandi imprese. Gli oppositori osservano che, mentre negli altri campi la concessione del brevetto è subordinata alla divulgazione dell’informazione tecnologica su cui esso si basa, nel caso del software tale protezione è accordata anche se il codice sorgente rimane segreto. Di conseguenza, l’estensione del meccanismo brevettuale frenerebbe l’innovazione, mettendo l’industria europea del software saldamente in mano a un cartello di grandi imprese in grado di eliminare i concorrenti più piccoli grazie al pieno controllo che esercitano sui codici sorgente del software più diffuso. In effetti, il dibattito è stato talvolta letto come uno scontro tra gli interessi delle grandi e delle piccole imprese del settore.
La prassi ha tuttavia da tempo scavalcato i vincoli normativi, posti ad esempio dall’articolo 52 della European Patent Convention, e di fatto sono stati concessi numerosissimi brevetti sul software. Il problema, però, è di portata maggiore. Il punto di fondo è infatti se l’Unione europea debba seguire gli Stati Uniti sulla strada di una politica intransigente di tutela della proprietà intellettuale o se vi sia la possibilità di imboccare percorsi diversi. Si tratta, in altre parole, di scegliere con chiarezza il sistema prevalente di accesso alle conoscenze codificate, che rappresentano sia il principale input che il principale output di ogni attività innovativa.

La regolamentazione privata dell’accesso alle conoscenze codificate prende forme diverse in settori e sistemi giuridici diversi. Questa varietà di forme, pratiche e strategie negoziali può essere ricondotta a due tipologie generali: “copyright” e “copyleft”.
La strategia copyright, che include i brevetti, è tipicamente “chiusa” e comporta un’attribuzione selettiva dei diritti di accesso. La strategia copyleft, adottata dalla comunità degli sviluppatori di software libero, è invece “aperta” e attribuisce i diritti di accesso non selettivamente. Nel primo caso, la conoscenza generata dall’attività innovativa è una collezione di beni privati, accessibili soltanto a seguito di una negoziazione privata. Nel secondo, è un “commons”, cioè una risorsa di proprietà comune la cui riproduzione, circolazione e modifica sono limitate in modo tale da garantire la loro permanenza nel “commons”. Gli esempi di “commons” nella moderna società dell’informazione sono molteplici. Basti pensare, ad esempio, che gli standard tecnologici del world wide web sono in larga parte un “commons” e che l’istituzione che orienta la loro produzione – iniziata al Cern di Ginevra nel 1989 – è una joint venture franco-nippo-statunitense, il World Wide Web Consortium (w3c). E recenti esempi di successo di software copyleft come quelli del sistema operativo Linux e del server http (hyper text transfer protocol) Apache dovrebbero attenuare la diffidenza attorno a questa modalità di accesso alle conoscenze codificate. Tra l’altro, il ciclo di vita del software tende a diventare sempre più breve. Tutelarlo con una strategia copyright rigida e protratta nel tempo non sembra avere molto senso, anche in considerazione del fatto che la profittabilità di un prodotto software è di regola alta subito dopo la sua immissione sul mercato, ma rapidamente decrescente nel periodo successivo (Forrest, 2003).

L’esperienza Usa non sembra d’altra parte un modello da imitare. In un recente libro, due tra i massimi studiosi statunitensi di economia dell’innovazione, Adam Jaffe e Josh Lerner, sostengono che il sistema americano di tutela della proprietà intellettuale tramite i brevetti è andato in crisi proprio a partire dalla prima metà degli anni Ottanta.
Le cause sono l’introduzione di una Corte d’Appello centralizzata (Cafc) che ha unificato e potenziato il trattamento giudiziario dei diritti brevettuali, e la trasformazione dell’ufficio brevettuale (Uspto) in agenzia di servizi i cui costi di mantenimento sono pagati attraverso le fees dei “clienti” (i patent applicants, coloro che presentano domanda di concessione di brevetto), anziché dal governo federale. L’orientamento pregiudizialmente favorevole della Cafc nei confronti dei titolari di brevetto (“patent holders”) e la trasformazione dello Uspto in una struttura di servizio dei “patent applicants”, ha determinato una autentica esplosione dell’attività brevettale, cresciuta tra il 1982 e il 2002 al ritmo medio del 5,7 per cento l’anno, contro l’1 per cento medio annuo del periodo 1930-1982. Accompagnata, però, da una crescita esponenziale nel numero dei contenziosi giudiziari, da una sostanziale perdita di rigore nelle procedure di valutazione delle domande e di attribuzione dei brevetti da parte dello Uspto, nonché da un aumento dei costi di transazione per l’acquisto e la cessione di licenze sui brevetti. Oltre tutto, la proliferazione di brevetti di scarsa o nessuna rilevanza tecnologica e i costi sempre più elevati di difesa dei brevetti in sede giudiziale, non hanno portato all’incremento sperato nella realizzazione di innovazioni di prodotto.

Naturalmente, occorre valutare con estrema cautela se una politica tradizionale – di impostazione copyright – sia preferibile all’esplorazione di politiche nuove – di ispirazione copyleft. Oltre a suggerire un ripensamento della normativa sulla brevettabilità del software, il dibattito europeo dovrebbe investire l’intero sistema di tutela della proprietà intellettuale. Gli strumenti per la “tutela della proprietà intellettuale” e quelli per la formazione di “commons” di conoscenza servono lo stesso duplice scopo: incentivare l’attività innovativa e favorire la circolazione dei suoi risultati. L’esperienza delle economie industriali induce a considerare i primi come i più adatti a promuovere gli investimenti privati in ricerca & sviluppo, perché consentono una esplorazione sistematica e ordinata delle prospettive aperte da una invenzione primaria. I secondi sembrano invece i più adatti a favorire la ricerca di base, svolta o finanziata da fondazioni ed enti pubblici, le università in testa.
Se l’Europa riuscisse a coniugare il regime di tutela e riconoscimento dell’innovazione nel suo complesso con politiche ispirate a esperienze copyleft, potrebbe gettare le basi per lo sviluppo di un meccanismo incentivante originale e capace di indurre individui e imprese a scegliere strategie di innovazione aperte. Sarebbe uno strumento di recupero di competitività e di rilancio nel cammino verso un’economia basata sulla conoscenza, l’obiettivo prioritario individuato dal Consiglio europeo di Lisbona nel marzo 2000.

Sulle recenti tendenze negli Usa e in Europa abbiamo citato:
Jaffe, Adam J e Josh Lerner (2004), Innovation and Its Discontents, Princeton e Oxford, Princeton University Press.
Forrest, Heather (2003), “Europe: Open Market … Open Source?”, Duke Law & Technology Review, http://www.law.duke.edu/journals/dltr/articles/2003dltr0028.html

Per quanto riguarda il “copyleft”, rinviamo alle pagine web delle più importanti istituzioni di governo di “knowledge commons”, la Free Software Foundation (http://www.fsf.org/), la Open Source Initiative (http://www.opensource.org/) e il Creative Commons (http://creativecommons.org/).

Un’utile risorsa bibliografica per il lettore economista si può trovare al seguente indirizzo:
http://www.dklevine.com/general/intellectual/intellectual.htm

La pubblica amministrazione ha difficoltà a utilizzare le tecnologie con efficienza e efficacia. Lo dimostra la limitata diffusione di software open source. Per non aggravare i ritardi già accumulati servono scelte precise e un sistema di incentivi e disincentivi per realizzarle. E si potrebbe così rivitalizzare l’industria italiana del software.

Perchè la PA diffida di Apache

La legge fallimentare è del 1942. È pensata per un sistema in cui le imprese sono piccole e quando diventano insolventi significa che non c’è nulla da salvare.
Il mondo è tuttavia molto cambiato da allora: le imprese sono oggi fatte d’idee più che di beni (e le idee non si vendono), i creditori sono sempre di più e conoscono poco i loro debitori (si pensi agli obbligazionisti). Spesso, infine, conviene agli stessi creditori che l’impresa continui a produrre invece di chiudere.
Proprio per questo dal 1979 abbiamo in Italia una normativa speciale per le grandi imprese (modificata nel 1999), le quali possono continuare l’attività anche quando sono insolventi, in attesa che le loro aziende vengano cedute in un tempo ragionevole (uno-due anni). È ciò che sta accadendo con Cirio.
Il quadro degli strumenti a disposizione del debitore e dei creditori resta però paurosamente incompleto. Per almeno tre motivi:
1) solo le grandi imprese (con almeno duecento dipendenti) possono tentare di salvarsi, con strumenti comunque insoddisfacenti. Decine di migliaia di altre aziende sono destinate a scomparire qualora vadano in crisi, anche se possiedano ancora valori da salvare;
2) i creditori, nel loro stesso interesse, possono certo accordarsi fra loro per aiutare il debitore in difficoltà a evitare il fallimento. Ma non è facile che riescano a farlo quando sono decine o centinaia o addirittura migliaia, se l’impresa ha emesso bond;
3) fino a oggi, e fino al caso Parmalat (per cui è stata adottata una legge speciale), l’unica cosa da fare in caso di crisi era vendere i beni dell’azienda, realizzando prezzi spesso modesti. Oggi è invece possibile trasferire l’impresa ai suoi creditori, facendoli diventare azionisti e conservando per loro tutto il valore d’avviamento. Solo però se ha almeno mille dipendenti. Un caso (fortunatamente) raro, anche se il probabile successo del piano di salvataggio Parmalat lascia pensare che ci saranno repliche per altre gravi crisi – come sembra stia già avvenendo proprio in questi giorni per “Volare“

Così com’è oggi strutturata, la nostra legislazione fallimentare scoraggia inoltre l’intervento di investitori specializzati nel recupero delle imprese in crisi. Si tengono infatti a debita distanza, visto che la legge è così severa con tutti coloro che hanno avuto a che fare con l’impresa poi fallita, anche quando la scommessa di salvarla sia stata tentata in buona fede.
Che ci sia bisogno di una riforma del diritto fallimentare, per questi motivi e molti altri più tecnici, ognun lo dice. Perché non la si faccia è un’altra questione.

Il diritto fallimentare era, fino a pochi anni fa, il diritto del funerale dell’impresa. Oggi non deve più essere così: se pensato in termini moderni, si tratta di un settore importante e vitale, che può dare grande forza all’economia.
A partire dal 2000, sono apparsi progetti di legge che miravano a rovesciare le prospettive della legge fallimentare e a consentire salvataggi di imprese in crisi, pur senza riduzione della tutela dei creditori o inammissibili aiuti di Stato. (1) Finita la legislatura, si è buttato tutto nel cestino e si è ricominciato da zero. Dopo due anni di lavoro di un’ampia commissione (la commissione Trevisanato) sono arrivati altri progetti che, pur migliorando la situazione attuale, di innovativo avevano ben poco. Nemmeno quelli sono tuttavia passati. Perché?
La verità è che è difficile gettare abiti indossati per tanto tempo e cambiare mentalità d’improvviso.Questo vale anche per molti magistrati, affezionati al ruolo di gestori delle imprese in crisi che l’attuale legge loro riserva e restii ad affidare al mercato questo settore.
Le discussioni nella commissione Trevisanato si sono poi concentrate per mesi su aspetti marginali, probabilmente incomprensibili per un osservatore internazionale, incentrati a determinare se e quanto le banche, in caso di fallimento del loro cliente, debbano riversare al curatore di ciò che è passato dal conto corrente. Una sciocchezza, se comparata con gli interessi in gioco, ma una sciocchezza che nell’attuale legge colpisce pesantemente le banche (che vengono regolarmente citate in giudizio per somme ingenti, anche se quelle effettivamente versate sono spesso inferiori a quanto chiesto dal curatore) e dà grande lavoro ad avvocati e commercialisti. Si può capire perché su questo punto si sia così aspramente combattuto. Sulle spalle del paese, e in attesa di Parmalat.
Dopo il crack del gruppo di Collecchio nulla è più come prima: la legge sulla crisi delle grandissime imprese è stata più volte cambiata a colpi di decreto, per mettere (con successo) una toppa su un disastro che poteva diventare peggiore di come è già. I tecnici del Governo hanno da allora cominciato a produrre testi più moderni. (2) L’opposizione, nel luglio del 2004, ha ripresentato un nuovo testo. (3)
Nel frattempo, un progetto governativo di restyling dell’attuale legge fallimentare, dimenticato in Parlamento dal 2002, è stato recuperato e rivitalizzato nel tentativo di farlo assomigliare di più a una vera riforma. (4) Anche se le dinamiche parlamentari sono imprevedibili, è difficile che un testo intriso di sfiducia verso le imprese in crisi e verso il mercato, come la legge del 1942, possa essere trasformato nella riforma integrale di cui il Paese ha disperatamente bisogno: i rospi divengono principi azzurri solo nelle favole.

La cosa curiosa è che, in più punti, il testo dell’opposizione è più liberale delle bozze del Governo., Una riforma bipartisan, da fare in pochi mesi, non sembra dunque fuori dal mondo. Qualche apertura e disponibilità a collaborare vi è stata.
La questione è solo politica: i tecnici delle due parti potrebbero lavorare in sostanziale sintonia.
Basta che il Governo non pensi di fare una riforma così importante a colpi di maggioranza. Gli interessi costituiti e i vecchi retaggi, per essere superati in nome di una riforma vera, richiedono intese più larghe.

(1) Disegno di legge C. 4797, presentato il 14 dicembre 2000 (primo firmatario Walter Veltroni).

(2) Schema di disegno di legge redatto dalla commissione nominata con decreto ministeriale 27 febbraio 2004 dal ministro della Giustizia di concerto con il ministro dell’Economia e delle finanze.

(3) Disegno di legge C. 5171, presentato il 14 luglio 2004 (primo firmatario Piero Fassino).

(4) Disegno di legge S. 1243, presentato il 14 marzo 2002 su iniziativa del Governo.

Proprio per indagare questi aspetti, il Crea dell’Università Bocconi ha svolto un’indagine fra le cento principali società industriali e commerciali italiane, quotate e non. (1)
A centoquaranta imprese italiane industriali e commerciali è stato inviato un questionario, le risposte ottenute centodue. Le società quotate sono settantanove – quelle dello SP-Mib e quelle a maggiore capitalizzazione, mentre le società non quotate sono state scelte in base alla classifica per valore aggiunto nelle classificazioni di Mediobanca. (2)
La capitalizzazione delle aziende che hanno risposto al questionario è di oltre 267 miliardi di euro (a fine settembre), ovviamente con peso preponderante delle blue chips. In termini di valore aggiunto per l’esercizio 2003, il dato complessivo del campione è pari a 95,4 miliardi di euro.

Quali sono i punti principali che emergono dall’indagine?
In primo luogo, si nota una differente valutazione tra impatto dei fallimenti sulla propria azienda e impatto sul sistema delle imprese nel suo complesso. Per la propria azienda, gli effetti sono rilevanti solo nel 49 per cento del totale, ma diventa il 64 per cento per le small caps quotate. Quando invece i direttori finanziari intervistati devono giudicare il sistema nel suo complesso, gli effetti sono rilevanti per il 94 per cento, con il 100 per cento per le non quotate e il 96 per cento per le small caps. Le aziende maggiori hanno quindi la percezione di “soffrire” meno delle Pmi l’impatto dei default. Due terzi degli intervistati indicano la fine del 2005 come il tempo necessario per “rientrare” dagli effetti negativi dei fallimenti, mentre un terzo pensa che sarà necessario un periodo più lungo. E il 43 per cento delle small caps quotate ritiene che le conseguenze si assorbiranno solo nel medio-lungo termine. Solo il 10 per cento delle aziende interpellate dichiara, però, di aver rinviato operazioni di emissioni obbligazionarie (“public” o “private”) nel 2004, ma il dato sale al 20 per cento per le small caps. Quanto ai tempi di concessione dei prestiti (sindacati o bilaterali) da parte delle banche di riferimento, per le società non quotate e per le small caps quotate le procedure si sono allungate, in media di tre mesi, in un terzo dei casi. E per ben il 32 per cento degli intervistati il ritardo è superiore ai tre mesi. Le small caps quotate sono quindi quelle che hanno risentito maggiormente del clima di sfiducia creatosi dopo il “caso Parmalat”, secondo il campione.

Tre quarti delle aziende interpellate sostengono che la “inadeguatezza” delle leggi in materia di fallimento ha aggravato le conseguenze dei default: la non adeguata tutela dei diritti dei creditori si traduce quindi in un costo addizionale per le aziende che chiedono fondi.
Per i collocamenti futuri, nel 71 per cento dei casi è previsto un maggior peso degli investitori istituzionali rispetto al passato nel “mix” tra istituzionali e retail. Tra le imprese del campione c’è la percezione che siano aumentati i controlli da parte di Bankitalia (73 per cento) e Consob (82 per cento), ma solo la metà degli intervistati li giudica efficaci. Peraltro, il maggior controllo significa allungamento dei tempi di autorizzazione: per Bankitalia nel 71 per cento e per Consob nel 68 per cento dei casi. Per migliorare l’efficacia dei controlli specifici della Consob, le imprese indicano alcuni interventi: in ordine di importanza, dovrebbero esserle attribuiti più poteri d’indagine, più poteri sanzionatori, più risorse umane provenienti dal mercato e la concessione di un potere di controllo di efficienza a intermediari e investitori (cioè al “tax payer”).
Inoltre, l’82 per cento delle imprese giudica che una migliore governance delle imprese sia necessaria per ridurre il costo di finanziamento sul mercato. A maggior ragione perché secondo l’86 per cento degli intervistati il peso delle regole di corporate governance sarà sempre maggiore nella valutazione del merito di credito dell’emittente espresso dalle società di rating. E quindi l’89 per cento delle società afferma di aver adottato provvedimenti per migliorare trasparenza e governance dopo i default. Solo nel 33 per cento dei casi (il 40 per cento per le non quotate) questo si è tradotto in oneri aggiuntivi significativi.
Oltre ai corporate bond, gli strumenti che hanno “patito” maggiormente le conseguenze dei default sono, nell’ordine, gli US Private Placements, le emissioni convertibili e le passività subordinate, mentre le asset backed securities e le cartolarizzazioni non hanno sofferto particolarmente. Solo il 37 per cento considera possibile entro il 2005 la riapertura del segmento retail del mercato dei corporate bond (naturalmente con rating) mentre l’84 per cento ritiene possibile entro il 2005 l’accesso agli “US private placements”.Gli intervistati giudicano i corporate bonds non rated, seguiti dai prodotti strutturati, gli strumenti meno trasparenti sul mercato finanziario. Mentre quelli che verranno utilizzati maggiormente nel prossimo biennio sono, in ordine di rilevanza, private placements, prestiti sindacati, corporate bond, asset backed e, solo da ultimo, collocamenti azionari e di convertibili. Forse incide su questa valutazione il fatto che in un quarto dei casi i direttori finanziari delle società quotate addebitano agli ultimi scandali finanziari un impatto negativo sui propri multipli borsistici. Infine, il 69 per cento (l’86 per cento per le imprese non quotate) ritiene che potrebbe rivelarsi efficace una norma che preveda più chiare responsabilità e l’attestazione di veridicità sui documenti contabili e sulla situazione patrimoniale-finanziaria da parte del direttore finanziario della società.

(1) L’analisi si inquadra in un progetto di ricerca condotto dal Crea Bocconi grazie al contributo di Ras, Unicredit e Telecom Italia.

(2) “Dati cumulativi di 1945 società italiane”, agosto 2004.

(3) Secondo i dati riportati su “Le principali società italiane – Industriali e di servizi” di Mediobanca, agosto 2004.

I risparmiatori danneggiati dal dissesto di Parmalat si dividono in due categorie: quelli che avevano acquistato obbligazioni (bond) e quelli che avevano acquistato azioni. I primi hanno fatto un prestito a Parmalat e speravano di ricevere il capitale e gli interessi, i secondi hanno fatto un investimento più rischioso, perché sapevano (o dovevano sapere) che sarebbero stati compensati solo se Parmalat avesse prodotto utili sufficienti e avesse distribuito dividendi. Nel crollo del gruppo Parmalat tutti hanno perso, ma gli azionisti hanno perso di più, perché hanno rischiato di più. Il piano di riorganizzazione di Parmalat si occupa solo dei creditori, ed è giusto che sia così: gli azionisti non possono in teoria ricevere nulla finché l’ultimo dei creditori non ha ricevuto fino all’ultimo centesimo. Dato che questo non accadrà, i vecchi azionisti di Parmalat sono fuori, e non si capisce come il ministro Alemanno in agosto abbia tentato di imporre a Enrico Bondi di considerare anche i piccoli azionisti: dato che nulla si crea dal nulla, ogni euro dato agli azionisti, piccoli o grandi che siano, verrebbe tolto ai creditori.

Tutti i risparmiatori, compresi quelli di serie B, sono stati tuttavia danneggiati dai bilanci truccati, dai prospetti mendaci e dalle varie frodi commesse dai diversi responsabili. Anche gli azionisti, infatti, avevano comprato azioni confidando su informazioni che si sono rivelate false, e non l’avrebbero certamente fatto se avessero saputo la verità. È per questo che tutti, obbligazionisti e azionisti, si presenteranno regolarmente ai vari processi penali, chiedendo di salire sul treno dei risarcimenti, costituendosi parte civile contro le persone fisiche responsabili del crack e, se verrà provato che le persone fisiche agivano nell’interesse di altre società, anche contro queste ultime.

Nemmeno la strada della costituzione di parte civile è tuttavia priva di ostacoli. In primo luogo, provare la responsabilità di Calisto Tanzi, di Fausto Tonna, dell’avvocato Gian Paolo Zini, di alcuni fra i revisori e così via, sarà facile: ma quanto dell’enorme danno cagionato da Parmalat potranno essi risarcire? La scommessa dei risparmiatori è dunque quella di tirare nel mucchio dei responsabili le banche e gli intermediari finanziari che in varie fasi hanno avuto a che fare con Parmalat. Di coinvolgere cioè soggetti dotati di un patrimonio capace di essere aggredito. Per ora le persone giuridiche chiamate a rispondere degli illeciti sono tre (le filiali italiane di Bank of America, Deloitte & Touche e Grant Thornton), ma non è chiaro di quanto e come potranno essere chiamate a rispondere le case-madri, come pure le varie banche del cui ruolo si parla. In secondo luogo, ogni euro versato dai responsabili dovrebbe andare a risarcire i creditori, prima che gli azionisti. È per questo che crediamo che il commissario straordinario di Parmalat veda con sentimenti contrastanti la ressa dei risparmiatori ai processi penali: da un lato lo aiutano a creare la giusta pressione ambientale sui responsabili e sulle società che potrebbero in futuro essere chiamate a rispondere, ma dall’altro lato egli potrebbe dover dividere con loro una torta che non sarà mai sufficientemente grande per tutti. È così che si spiega perché il Codacons chieda l’esclusione di Bondi dal processo penale, in quanto è stato amministratore di Parmalat (ma solo negli ultimi giorni prima del crollo). L’argomentazione, alquanto debole, nasconde il desiderio di eliminare un commensale affamato da un banchetto che non si preannunzia abbondante. Quali speranze possono allora nutrire i risparmiatori costituendosi parti civili? Non moltissime. Perché il danno ai risparmiatori Parmalat venga risarcito in sede di processo penale occorre infatti che i dipendenti delle persone giuridiche (banche, eccetera) vengano condannati per un reato e che il loro comportamento criminale sia giudicato riferibile alle persone giuridiche per cui essi lavoravano. Ciò è molto più di quello che occorre per ottenere la condanna in una normale azione civile, dato che in quella sede è sufficiente dimostrare la colpa di chi ha arrecato un danno: basta cioè dimostrare un comportamento negligente o imprudente, e non necessariamente disonesto. Il processo penale non è un’occasione in cui fini controversie patrimoniali possono essere risolte secondo gli alti principi del diritto: per i risparmiatori è l’occasione della vendetta e, soprattutto, della speranza di arraffare qualche briciola gettata per placare la loro giusta rabbia. Il costo della costituzione di parte civile è tuttavia minimo rispetto a quello di un’azione civile per danni, e dunque vale la pena che ci provino.

Il piano Parmalat prevede che venga costituita una società per azioni che assume l’attivo di sedici società della galassia Parmalat e ne paga i creditori. (1)
Il fatto nuovo è che mentre la nuova società pagherà in denaro (e per intero) i creditori privilegiati (fisco, lavoratori, artigiani, eccetera), “pagherà” con le proprie azioni tutti gli altri: le riceveranno in proporzione ai diritti che rispettivamente vantavano verso una o più delle sedici società. La nuova Parmalat, dotata di una governance all’avanguardia, verrà quotata in Borsa. (2)
I creditori che vogliono avere denaro potranno cedere le azioni, gli altri potranno giovarsi degli incrementi di valore che nel tempo dovessero prodursi. La perdita di un creditore oggi stimata, ad esempio, nell’80 per cento potrebbe ridursi (ma anche aumentare) in conseguenza dell’andamento delle azioni in Borsa.

Alla nuova società verranno attribuiti anche gli attivi che potrebbero derivare dalle azioni revocatorie e di risarcimento danni contro amministratori, sindaci, revisori e alcune banche e intermediari finanziari ritenuti (a torto o a ragione) responsabili del dissesto. Si tratta di un attivo del tutto incerto, ma che potrebbe ridurre le perdite dei creditori in misura anche significativa. D’altra parte la nuova società si assume anche il rischio delle cause iniziate contro Parmalat negli Stati Uniti, il cui costo, anche per spese legali, potrebbe essere elevato.

Restano fuori dal piano di ristrutturazione quattro società del gruppo Parmalat (fra cui Parma calcio) e alcune società sotto il controllo dei Tanzi, ma non di Parmalat (ad esempio, Parmatour). I loro creditori riceveranno, secondo il sistema tradizionale, ciò che si ricaverà dalla vendita dei beni delle società. Fuori dal piano sono anche le società poste al di fuori dell’Unione europea (Brasile e Stati Uniti principalmente), la cui crisi verrà risolta secondo le norme applicabili nei rispettivi paesi.
Il piano, dopo essere stato presentato ufficialmente, sarà sottoposto nei prossimi mesi al voto dei creditori i quali, a maggioranza, potranno approvarlo o rifiutarlo. Se lo approveranno, entro un anno la nuova società potrebbe essere già operativa.

E i vecchi azionisti? Sono ormai fuori: la nuova Parmalat sarà infatti (solo) dei creditori. Si era per la verità ipotizzato di dare agli azionisti un warrant per acquistare le azioni della nuova società a condizioni di favore, per rientrare in gioco se queste azioni acquistassero nel tempo così tanto valore da compensare i creditori-azionisti di tutta la perdita subita. La cosa è tuttavia tecnicamente difficile e, forse, anche iniqua: i vecchi azionisti sono stati alla finestra, protetti dalla responsabilità limitata, mentre Parmalat franava sulle spalle dei creditori. Agli azionisti (diversi dai Tanzi) resta quindi poco da fare, se non agire per il risarcimento del danno contro i responsabili del dissesto e, qualora abbiano ricevuto le azioni in violazione delle norme sui servizi finanziari, contro gli intermediari da cui le abbiano acquistate.

Pur nella sua incredibile complessità tecnica, è bene tenere a mente che, dal punto di vista della soluzione, Parmalat costituisce un caso politicamente facile. L’indebitamento che è emerso è enorme, ma l’impresa ha un margine operativo positivo e si autosostiene. Nessun licenziamento è stato necessario, e anche la finanza-ponte, prontamente concessa dalle banche, non è stata utilizzata. Lo Stato ha contribuito, consentendo ai creditori agricoli e agli autotrasportatori messi in difficoltà dal crac Parmalat di accedere a un credito particolarmente agevolato.

Il piano Parmalat, dunque, si limita a staccare i rami secchi e a liberare dai vecchi debiti un’impresa che, pur fragile, può riprendere a camminare da sola. Non si è posta, in altre parole, quell’alternativa fra tutela dei lavoratori (e dei fornitori) e tutela dei creditori che costituisce uno dei più difficili nodi “politici” della crisi d’impresa, soprattutto della grande impresa. La politica ha fatto da (interessato) sparring partner, ma non ha imposto in nome di interessi “politici” (occupazione, interesse nazionale) scelte che – soprattutto per gli obbligazionisti – sarebbero state indigeribili, con danni sul piano dell’immagine internazionale dell’Italia ancor più gravi di quelli che il caso ha già prodotto.
Ben diverso sarebbe, ad esempio, se Alitalia divenisse insolvente: le regole applicabili sarebbero le stesse (anche Alitalia ha più di mille dipendenti), ma il contesto sarebbe completamente diverso. Mentre Parmalat ha bisogno (soprattutto) di una ristrutturazione finanziaria, Alitalia avrebbe bisogno di una ristrutturazione industriale, per tornare a creare valore mentre oggi lo distrugge. All’eventuale commissario straordinario si presenterebbero scelte difficili, da operare sotto le direttive di una politica alle prese con una coperta troppo corta (creditori, lavoratori, divieto di aiuti di Stato).

Quali le lezioni della crisi Parmalat? Sono principalmente due, e così ovvie che è strano che l’Italia le abbia definitivamente apprese solo con questa crisi (e solo per la grande impresa, che nel nostro paese dà lavoro a una parte minoritaria degli occupati).
(1) È importante avere una procedura che consenta la gestione dell’attivo e la continuazione dell’attività mentre il debitore (o il curatore) e i creditori negoziano una soluzione flessibile. Sembra incredibile, ma in Italia non c’è. Anche il Regno Unito, buon ultimo, se ne è dotato lo scorso anno, così completando un quadro che già era molto efficiente.
(2) È importante avere una procedura che consenta, accanto alla ristrutturazione industriale, anche la ristrutturazione finanziaria e che al limite eviti di dover vendere all’asta i beni dell’impresa (con le note perdite di valore dovute alle imperfezioni dei mercati). Esattamente questo accadrà con Parmalat, che invece di essere venduta a terzi verrà “venduta” ai suoi stessi creditori.
Anche se il prezzo è stato altissimo, la lezione di Parmalat potrebbe portare frutti positivi. Senz’altro li sta portando per il diritto della crisi d’impresa italiano, che fino a pochi mesi fa si basava su concetti antiquati e che oggi si trova proiettato in avanti dalle spinte del più grave dissesto degli ultimi decenni.
Il possibile successo di Parmalat non è facilmente ripetibile. Tuttavia, da qui occorre muovere per la riscrittura delle regole sulla crisi di tutte le imprese, grandi e piccole.

(1) Si vedano le linee-guida del piano, presentato ai creditori il 4 giugno 2004: http://www.parmalat.com/it/doc/Creditors%20Meeting%204%20June%20(ii).pdf

(2) La governance della nuova Parmalat è descritta al punto 3 del comunicato-stampa 17 maggio 2004: http://www.parmalat.com/it/doc/2004.05.17%20Linee%20guida%20it.pdf

La riforma del diritto societario nel nostro paese sarebbe dovuta essere il risultato di un attento studio delle necessità del nostro sistema produttivo.
Invece, quella che è entrata in vigore il 1° gennaio 2004 ha proceduto sulla base di principi teoricamente condivisibili, ma avulsi dalla realtà italiana.
Infatti, si è garantita la massima libertà statutaria alla Spa in grado di emettere un’ampia tipologia di azioni, di ricorrere senza limiti, se quotata, all’indebitamento obbligazionario anche atipico, di scegliere il regime di direzione tra diverse opzioni. Alla maggiore libertà non si è però accompagnata una sanzione proporzionalmente accresciuta nel caso di violazione di obblighi, come il falso in bilancio dimostra.
Poiché tale sistema mal si addice a un capitalismo familiare come il nostro, prima o poi dovrà porsi mano a una sua revisione.

La stabilità del capitalismo, da noi come negli Stati Uniti e in altri paesi europei, è stata messa in pericolo da tre cause: la frode, l’accumulazione involontaria di rischi e la concessione delle opzioni su azioni, con le connesse modalità di contabilizzazione e di esercizio.
Nella ricerca della miscela di strumenti e incentivi adatta a ogni economia, vanno anche individuati il tipo di pericolo da cui bisogna guardarsi e chi è preposto a vigilare sul medesimo. E in Italia, dopo il caso Parmalat, la frode sembra essere quella che suscita il maggiore allarme sociale.

Se questo è vero, ed essendo la frode un reato contro la fede pubblica, allora non si può prescindere dall’azione delle autorità di supervisione, della Guardia di finanza, che ha compiti di polizia economica, e delle procure della Repubblica. Ma questo non basta: per evitare che il potere pubblico arrivi quando il danno è stato arrecato, è necessario che vi siano dei filtri efficaci al livello dell’organizzazione aziendale, con obblighi sanzionabili. E affinché questi filtri funzionino, è necessario aumentare la loro distanza da proprietari e amministratori attraverso la divaricazione degli interessi.

Quali filtri sono previsti? Vediamone alcuni.In primo luogo, i revisori esterni, che hanno oggi l’obbligo di certificare la contabilità. Perché questi siano utili sentinelle dovrebbero essere privati di ogni capacità di consulenza; bisogna eliminare il potenziale conflitto d’interessi che potrebbe insorgere domani e/o in un altro ordinamento. Ma per ottenere questo è necessaria una forte e coordinata pressione internazionale.

Abbiamo poi i sindaci, ma anch’essi sono espressione della maggioranza, mentre sarebbe opportuno che fossero scelti dalla minoranza o, almeno, dai fondi comuni d’investimento che hanno nel proprio portafoglio titoli della società e/o del gruppo.
I consiglieri d’amministrazione indipendenti, quando esistono in società dalla forte impronta familiare, non sono affatto indipendenti, poiché sono scelti dal capo effettivo dell’azienda, che spesso è il presidente del gruppo, e restano in carica sino a quando sono a lui graditi.
Per i capi uffici della contabilità e della finanza vanno previste specifiche responsabilità fortemente sanzionabili, poiché per essi non è immaginabile una diversificazione degli interessi da quelli degli amministratori e dei proprietari. Particolari incentivi per chiunque voglia fare il whistleblower sono chiaramente poco efficaci, poiché sarebbe oggetto di ritorsioni prima e di discriminazioni poi.

Quanto alle sanzioni abbiamo diverse possibilità, con efficacia differente.
Quelle restrittive della libertà dovrebbero essere riservate ai comportamenti più gravi, mentre sono da preferire quelle sospensive o interdittive dalla professione o dalla carica.
In fondo, a un regime capitalistico interessa estromettere, temporaneamente o definitivamente, persone che si sono dimostrate incapaci di osservare le regole del gioco. Va da sé che questo tipo di misure deve essere pienamente appellabile.

Abbiamo quindi tre opzioni di intervento: la revisione del nuovo diritto societario, la divaricazione degl’interessi tra amministratori e proprietari e organi di controllo e infine l’inasprimento delle sanzioni.
Purtroppo, solo quest’ultimo è rapidamente attuabile, come del resto è avvenuto negli Stati Uniti.
Purché non si tenti di configurare un improbabile reato di “nocumento al risparmio” (da 3 a 12 anni di galera) per chi causa un danno superiore all’1 per mille del Pil, (come è noto, il Pil è frutto di stime soggette a molteplici revisioni), o colpisca un numero di risparmiatori superiore all’1 per mille della popolazione (la cui entità è accertata dal censimento ogni dieci anni). Le grida manzoniane sono ancora di moda?

Quando un’impresa viene venduta a un investitore privato, chi compra paga gli avvocati per effettuare un’accurata ricognizione di tutti i documenti della società venditrice, e segnalare ogni possibile problema (si chiama “due diligence”, la dovuta diligenza nell’accertare la situazione dell’impresa che si vuole acquistare).

Quando un’impresa viene venduta sul mercato azionario, invece, né la Borsa italiana (che fissa i requisiti per la quotazione) né la Consob fanno nulla di tutto questo. È l’impresa che si quota a pagare consulenti e avvocati per imbellettarsi, e convincere le autorità che tutto è a posto. (1)

Gli avvocati presentano alla Consob il prospetto, che sarà pubblicato per gli investitori, e l’elenco dei documenti sui quali il prospetto si basa. Nell’impresa c’è qualcosa che non va? Basta dire che il prospetto è compilato su un certo elenco di documenti, ed escludere da tale elenco le carte che potrebbero rivelare “grane”. Gli avvocati sono a posto: se una cosa non dichiarano di saperla, dimostrare che non si siano comportati correttamente è arduo.

Sarebbe interessante sapere quante volte la Consob si è spinta oltre commenti solo formali sul prospetto (è troppo lungo, o troppo corto; questo passaggio è poco chiaro; e cose del genere). E quali cambiamenti siano stati apportati (purtroppo le versioni preliminari del prospetto non sono pubbliche, e ci si deve accontentare di “voci”, non tutte rassicuranti).
Il fatto stesso che il prezzo di quotazione venga determinato senza che il prospetto dichiari quali ipotesi si facciano sui futuri flussi di cassa è indicativo.

Cosa succede nel resto del mondo? Anche altrove le autorità di controllo si affidano molto alla Borsa locale, ma in un contesto un po’ diverso. Mi pare che in Italia un maggiore controllo di Consob sarebbe forse auspicabile, quanto meno per i seguenti motivi:

È forse il caso di ricordare che la sentenza della Cassazione civile n. 3132 del 3 marzo 2001 sancisce come la Consob sia responsabile della affidabilità delle informazioni diffuse sul mercato.
Per la verità, non sono sicuro che insistere sulla responsabilità civile della Consob rappresenti “la soluzione”, ma una maggiore attenzione sarebbe di gran lunga preferibile. Se non si vogliono dilatare i tempi della quotazione, forse sarebbe sufficiente verificare dopo la quotazione che le informazioni fornite all’atto dell’Ipo siano veritiere e complete.

Il presidente della Consob, Lamberto Cardia, si è lamentato, sostenendo che se la Consob avesse avuto la centrale dei rischi (banca dati in possesso della Banca d’Italia) avrebbe potuto intervenire sulla Parmalat.
Come ha messo in luce Giovanni Ferri su lavoce.info, questo nel caso Parmalat non è vero. Sia perché il grosso dei debiti Parmalat erano sull’estero, e quindi non sono in questa banca dati, sia perché la Consob, se avesse veramente voluto far qualcosa, doveva semplicemente chiedere quei dati alla Banca d’Italia. E la Banca (se anche avesse voluto) non avrebbe potuto negarli.
Ma la cosa curiosa è che la Consob non ha mai chiesto alla Banca d’Italia questi dati, né per Parmalat, né per altri casi. Perché? Forse sarebbero serviti a poco, ma resta piuttosto forte la sensazione che la Consob, come “vigilante”, abbia preferito un ruolo notarile. D’altronde, se il motto della Sec (l’equivalente americano) è “the investor’s advocate”, da noi è tuttora diffusa la dottrina secondo cui la Consob debba essere super partes (e non, invece, proteggere soprattutto gli investitori).

Nell’affaire Parmalat si mescolano le responsabilità di tanti, da questa parte come dall’altra dell’oceano, all’interno dell’impresa e fuori. Vi sono stati falsi (di cui forse solo a posteriori ci si poteva accorgere), ma è vero che una serie di osservatori da tempo sapevano che Parmalat non era in buona salute e che da sempre non dava informazioni chiare ed esaurienti.
Come denunciò Marco Vitale sul Corriere della Sera, è dal 1989 che alcuni investitori si lamentano della scarsa chiarezza delle comunicazioni societarie della Parmalat. Nel 1994, un articolo di Malagutti su “Il Mondo” denunciava il gioco delle tre carte della società: le obbligazioni Parmalat erano oggetto di scambi poco chiari, alla fine dei quali i quattrini sembravano moltiplicarsi come i pani e i pesci di evangelica memoria.
I bilanci Parmalat erano così “puliti” da non giustificare proprio alcuna reazione? Il presidente Cardia ha puntualmente elencato al Parlamento ciò che la Consob ha fatto. Sono interventi effettuati quando proprio non se ne poteva fare a meno, e quando ormai era tardi. Forse intervenire prima non avrebbe risolto il problema, ma almeno ora si potrebbe dire che qualcuno stava provando a suonare un campanello d’allarme.
Non è poi escluso che se la Consob avesse condotto ispezioni presso i revisori, qualcosa sarebbe saltato fuori per tempo. Ma purtroppo la vigilanza sui revisori è occasionale, e avviene solo su segnalazione di presunte irregolarità. Ovvero, si rischia di intervenire quando i buoi sono scappati. A quanto pare, infatti, la Consob ha un piano di vigilanza sistematico solo per gli intermediari, non per revisori e società quotate. E infatti esiste un ispettorato per gli intermediari (ventotto persone su un totale di quattrocento dipendenti), non per gli altri soggetti.

Ma allora serve rafforzare la Consob? Certo, le servono più poteri e più risorse, non negli uffici amministrativi, ma in quelli operativi. Soprattutto serve cambiare mentalità. Magari, se a tempo debito, i dirigenti Consob avessero alzato la voce con quelli della Parmalat …

Per una valutazione dei primi venti anni di attività della Consob, si rinvia a G. Nardozzi e G. Vaciago (a cura di) “La riforma della Consob nella prospettiva del mercato mobiliare europeo”, Il Mulino, 1994.

F. Vella, Gli assetti organizzativi del sistema dei controlli tra mercati globali e ordinamenti nazionali, in “Banca, impresa, società”, 2001, p. 351.

Parmalat. Vi è il fondato sospetto che la società di revisione abbia mancato di rivelare tutta l’informazione in suo possesso certificando bilanci alterati e falsificati, consentendo alla truffa imbastita dal management della Parmalat di perpetuarsi, a danno degli investitori. Perché avrebbe operato in questo modo esponendosi al rischio di una perdita di reputazione in un mercato, come quello degli auditor, relativamente competitivo? Perché chiudere un occhio sulle azioni scorrette del management garantiva il ripetuto rinnovo del contratto come revisore e possibilmente l’aggiudicazione di qualche contratto di consulenza. L’auditor era in conflitto di interesse.

Ma non era il solo. Il collegio sindacale, il principale organo interno di controllo, ma nominato dal management e retribuito dalla stessa società, era in una simile situazione. Perché esercitare un controllo contabile severo (come da compito istituzionale del collegio sindacale) se questo poteva urtare il management e compromettere la riconferma dei sindaci alla scadenza? Anche questi ultimi si trovavano in conflitto di interesse.
In conflitto di interesse era pure il consiglio di amministrazione formato esclusivamente da persone nominate dal manager e scelte spesso tra gli dirigenti del gruppo. Che incentivo potevano avere, qualora a conoscenza delle malversazioni contabili che si compivano, ad andare contro il manager se da questo dipendeva la loro riconferma come consiglieri e, per alcuni, la carriera futura?

Cirio. In questo caso pure è stato avanzato il sospetto che alcune banche esposte verso la Cirio abbiano trasferito il rischio ai loro depositanti, “collocando” nei loro portafogli obbligazioni Cirio, della cui rischiosità erano, a differenza dei clienti, consapevoli. Il conflitto di interesse origina in questo caso dal fatto che la banca è allo stesso tempo prestatrice di fondi alle imprese e consulente finanziario e gestore dei portafogli dei propri clienti.
Emerge con la banca universale, modello che l’Italia ha adottato con il nuovo ordinamento bancario del 1993. Il rischio di conflitto di interesse nella banca universale era noto già dall’intenso dibattito svoltosi negli Stati Uniti nel 1933 in preparazione del Glass-Steagall Act. Ferdinand Pecora, consulente del Banking and Currency Commitee, evidenziava: “Si presume che una banca intrattenga un rapporto fiduciario e protettivo con i propri clienti e non di un venditore (…). L’introduzione e la diffusione dei nuovi compiti ha corrotto le fondamenta di questa tradizionale etica della banca”.

Evidentemente l’etica non era sufficientemente robusta da resistere agli incentivi derivanti dallo sfruttamento del conflitto di interesse. In Italia, le avverse conseguenze del potenziale conflitto di interesse nel nuovo modello di banca universale dopo il 1993 sono state largamente sottovalutate. Il caso Cirio le ha fatte emergere, ma la loro portata è verosimilmente molto più vasta.

La principale caratteristica dei crimini commessi da organizzazioni, rispetto ai crimini individuali, risiede nella struttura più complessa e articolata del soggetto che promuove l’azione illegale, che richiede il coinvolgimento e la collaborazione di molti individui.
All’interno di una organizzazione, inoltre, i benefici delle azioni illegali non sono ripartiti in egual modo tra tutti i soggetti che, con ruolo direttivo o esecutivo, partecipano alla loro realizzazione. Infine, le sanzioni, pecuniarie e penali, possono colpire molti soggetti all’interno dell’organizzazione, con ruoli e responsabilità diverse.
Nella vicenda Parmalat, ad esempio, ogni giorno apprendiamo nuove informazioni sulle tecniche di manipolazione contabile e di equilibrismo finanziario che hanno permesso l’accumularsi degli ingenti ammanchi, e di come numerosi uffici e funzionari partecipassero a queste operazioni.
I corporate crimes, pertanto, pur potendo determinare conseguenze ben più devastanti di quelle innescate dalla condotta delittuosa di un singolo soggetto, hanno in sé un elemento di debolezza che può essere sfruttata nel disegno delle politiche repressive e di indagine: la collusione (omertà) tra i soggetti promotori dell’azione delittuosa può saltare, con una conseguente diffusione di notizie preziose per le indagini.
Contro questa fragilità sono naturalmente molti gli strumenti che una organizzazione può mettere in campo, dai benefici monetari allargati ai membri attivi della malversazione (come non pensare al signor Fausto Tonna) alle sanzioni “sociali” che possono creare terra bruciata attorno a quanti rivelano informazioni preziose per le indagini.

Il disegno di una politica repressiva intelligente deve tenere conto di questi fattori messi in campo dalle organizzazioni per garantire la propria coesione e omertà, e prevedere incentivi adeguati a neutralizzarli.
L’analisi economica dell’applicazione della legge da questo punto di vista offre importanti spunti e riferimenti, che possiamo sintetizzare in questo modo:

1. L’incentivo dei singoli soggetti di una organizzazione a rivelare informazioni utili è relativamente basso quando le indagini non hanno ancora puntato l’attenzione sulla vicenda che li coinvolge: in questa fase, infatti, a fronte dei benefici che i soggetti ricevono dal partecipare all’azione delittuosa, il pericolo di subire l’azione della legge appare remoto.

2. Gli incentivi alla collaborazione, invece, risultano molto più elevati, inducendo a collaborare alle indagini, una volta che una inchiesta sia aperta, o almeno i rumors su eventuali malversazioni inizino a circolare. È in questa fase che tipicamente si osserva il moltiplicarsi delle collaborazioni (si pensi anche al periodo delle inchieste di Mani Pulite).

3. Maggiori sono i benefici offerti a quanti collaborano, più efficace risulta lo strumento. Se ad esempio viene previsto non solo l’annullamento della sanzione (monetaria o penale), ma addirittura un premio a quanti collaborino, come proposto da Zingales, l’incentivo a rompere l’omertà potrebbe essere sufficiente a far emergere rivelazioni anche in assenza di indagini già avviate.

4. La capacità delle imprese di “comprare” l’omertà dei propri dipendenti e funzionari è minore quando questi ultimi rischiano sanzioni penali, mentre è facilitata da un clima sociale omertoso che condanna la collaborazione.

La politica di protezione nei confronti dei collaboratori di giustizia nelle indagini contro il crimine organizzato risponde sostanzialmente a questa logica. Queste indicazioni sono anche alla base della politica sanzionatoria adottata dalle autorità antitrust americana ed europea.
Il dipartimento di Giustizia americano è stato l’apripista nell’utilizzo dei cosiddetti “Leniency Programs”, programmi di riduzione o annullamento delle sanzioni monetarie e penali nei confronti dei soggetti coinvolti in pratiche di cartello che collaborino alle indagini.
Sono stati creati partendo dalla constatazione che i corporate crimes non erano adeguatamente scoraggiati da sanzioni anche pesanti, senza una sufficiente capacità (probabilità) di arrivare alla condanna.

Introdotti nel 1978, i Leniency Programs prevedevano inizialmente uno sconto nella sanzione solamente nel caso in cui i manager delle aziende coinvolti rivelassero informazioni prima che una indagine venisse avviata. In questa formulazione si rivelarono scarsamente efficaci, con uno o due casi ogni anno avviati sulla base di queste rivelazioni. Nel 1993 i criteri vennero riformati, prevedendo la possibilità di riduzioni, anche complete, nelle sanzioni penali qualora la collaborazione alle indagini fosse sostanziale e avvenisse anche dopo l’avvio delle indagini stesse.

Con queste nuove regole l’efficacia dei Leniency Programs americani si è fortemente potenziata, con una media di venticinque casi all’anno conclusi con successo.

La Commissione europea a partire dal 1996 ha introdotto strumenti analoghi, ulteriormente affinati nel 2002.
La lezione che ci viene dall’esperienza sanzionatoria in materia antitrust ci permette di imparare qualcosa di utile anche in materia di crimini finanziari.
Gli sconti nelle sanzioni (o addirittura i premi) non sono un sostituto per gli sforzi di indagine indipendente da parte delle autorità di vigilanza, dal momento che risultano più efficaci proprio quando le indagini iniziano a stringere il cerchio attorno alle condotte criminali. Così come la capacità di indagine e verifica sulle rivelazioni appare cruciale per evitare di essere catturati da collaboratori “infedeli”.

Gli sconti nelle sanzioni, d’altra parte, consentono più rapidità nel concludere le indagini e un accertamento più pieno dei fatti (e delle risorse distratte). Gli sconti, inoltre, alzando il prezzo della fedeltà dei dipendenti coinvolti in condotte delittuose, riducono il profitto delle imprese derivante da tali condotte. Possono quindi operare indirettamente da deterrente rispetto a questi comportamenti.
Infine, una cultura della legalità è background necessario per affiancare alla sanzione della legge quella sociale, e al premio al collaboratore il suo apprezzamento da parte della collettività.

M.Polo, Internal Cohesion and Competition among Criminal Organizations, in S. Pelzman e G. Fiorentini (eds.), The Economics of Organized Crime, Cambridge U.P. pp. 87-108, 1995.
M.Polo, Cosa Nostra: ritratto di un interno. Coesione e strutture, in Secondo Rapporto sulle priorità nazionali, Fondazione Rosselli, Milano, Mondadori (1995).
F.Ghezzi, M.Polo, Osservazioni sulla politica sanzionatoria della Commissione in materia antitrust: la Comunicazione sulla non imposizione di ammende, Rivista delle Società , v. XLIII, n.2-3, pp.682-731, 1998.
M.Motta, M.Polo, Leniency Programs and Cartel Prosecution, International Journal of Industrial Organization, 21 (3), 347-380, 2003

Del capitale sociale si parla quindi bene. Forse troppo. Nella vicenda Parmalat, relazioni personali di parentela e di amicizia, reti chiuse e cementate dalla fiducia e dalla conoscenza personale hanno svolto un ruolo tale da consentire il protrarsi di una truffa di quelle dimensioni per ben quindici anni.
Esaminata da questa prospettiva la storia dell’azienda, del suo fondatore e della rete di relazioni che ha saputo sviluppare nel tempo ci ricorda che il capitale sociale è neutro rispetto alle finalità dell’azione che sostiene: può aiutare a raggiungere i propri scopi Gino Strada come Totò Riina.
E può produrre esiti negativi di entità preoccupante.
Può fare assomigliare Parma a Montegrano, il nome fittizio scelto negli anni Cinquanta dal sociologo statunitense Edward C. Banfield per il paese della Basilicata emblema del nostro “familismo amorale”. Ovvero la tendenza a restringere la validità e l’obbligo di rispetto delle norme morali alla sola ristretta cerchia delle proprie relazioni familiari, sviluppando una contrapposizione netta tra famiglia (e famigli), per il bene dei quali tutto si giustifica, e società in generale.
Può trasformare la rete di relazioni amicali e di fiducia in una trappola nella quale si fa forza sui “debiti” e “crediti” sociali per ottenere acquiescenza, se non proprio connivenza, rispetto a comportamenti scorretti. O più semplicemente può stendere un velo opaco di benevola presunzione pro-reo che riduce l’incisività dei controlli, ritarda i dubbi e le verifiche, lascia prosperare il male.

Verrebbe da pensare che in quella fondamentale componente del capitalismo italiano rappresentata dalle aziende a proprietà familiare, il capitale sociale sia stato usato al posto di quello finanziario per sostenere la crescita senza perdere il controllo.
Rivolgersi all’amico banchiere o farsi consigliare fantasiose e ardite operazioni societarie da qualche esperto, non meno vicino e disponibile, forse costa e preoccupa meno di aprirsi al mercato dei capitali, di fortificare le proprie strutture organizzative con immissione di manager capaci e relativamente indipendenti e di distinguere in modo più netto e trasparente il patrimonio aziendale da quello familiare.
L’era moderna comincia quando le relazioni tra estranei sono rese possibili e vantaggiose da un sistema di regole definito e fatto rispettare da una autorità legittimata, da diritti e doveri, individuali e collettivi, impersonali e universali, dall’autodisciplina determinata dalla necessità di competere in modo ordinato nel processo di allocazione di risorse scarse. Senza questi ingredienti essenziali il capitale sociale, da solo, rischia di essere il pericoloso pretesto per un salto all’indietro in un mondo nel quale la fedeltà conta più della fiducia.
Dobbiamo allora imparare a osservare meglio anche il lato oscuro del capitale sociale. E darci gli strumenti che possano servire a spezzare questa utile, ma a volte pericolosa rete di legami.

Negli Stati Uniti nel gennaio del 2002 è stata varata una nuova legge, nota come “Sarbanes-Oxley Act”, che ha come finalità dichiarata quella di proteggere gli investitori migliorando l’accuratezza e l’affidabilità delle informazioni offerte dalle aziende e più in generale della loro gestione contabile e finanziaria. Nata come reazione decisa ai noti scandali, resta da vedere quanto sarà efficace.
Questa legge, oltre a prevedere fino a venticinque anni di galera per chi si rendesse colpevole di frodi al mercato azionario, parla della protezione del “whistle-blower”, letteralmente del soffiatore di fischietto. La spia, diremmo forse malignamente noi, visto che il colpo di fischietto serve per richiamare l’attenzione di chi sta fuori dall’azienda su cose non troppo pulite che vengono fatte e occultate all’interno.
La copiosa letteratura organizzativa che esiste sul fenomeno del whistle-blower, lo definisce infatti come colui o colei che fornisce informazioni a terzi relativamente ad azioni compiute dalla propria azienda, che potrebbero danneggiare altri o l’interesse pubblico, perché illegali o socialmente dannose. Corruzione, falso in bilancio, inquinamento, reati contro il diritto del lavoro, tanto per fare qualche esempio tra i casi più studiati.
Ci si è chiesti cosa motiva questo delatore a fin di bene. Valori morali a parte, la risposta sta nel calcolo dei benefici che si possono ottenere impedendo all’azienda di continuare nel proprio comportamento criminale in rapporto ai costi della denuncia. Costi in primo luogo determinati dalle ritorsioni che è lecito aspettarsi da parte dei manager responsabili dei comportamenti illeciti.

La mano pubblica può intervenire per rendere più conveniente questo calcolo e incentivare quindi le denunce dall’interno. Il Sarbanes-Oxley Act prevede espressamente per il whistle-blower la totale compensazione di qualsiasi danno dovesse subire a causa delle ritorsioni aziendali.
Ma si potrebbe essere ancora più proattivi, come proposto da Luigi Zingales proprio su lavoce.info, prevedendo premi proporzionali al danno evitato alla collettività o agli investitori con la denuncia.
Molti scandali italiani, a cominciare da tangentopoli, sono caratterizzati da una compatta omertà aziendale che curiosamente non ha attratto finora l’attenzione che forse meriterebbe.

Questo anche se la solitudine del politico che intasca la mazzetta richiede spesso una organizzazione criminale meno articolata e sofisticata di quella che l’azienda che gliela vuole dare deve mettere in piedi. E per tenere in vita una truffa enorme per quindici anni su scala globale occorre probabilmente coinvolgere un numero cospicuo di persone. Tutte pronte a parlare. Dopo. E tutte pronte a dire la stessa cosa: che eseguivano ordini irrifiutabili provenienti dall’alto.
Se l’onestà non paga, bisogna cambiare gli incentivi che la rendono la scelta migliore.
E magari cominciare a insegnare ai nostri figli una tiritera diversa da “chi fa la spia non è figlio di Maria…”

Immaginare che il “buco” di miliardi di euro sia solo il frutto di una appropriazione illecita di fondi è infatti difficile.
È invece molto più probabile che buona parte del “buco” sia il risultato di una gestione non redditizia del business, conseguenza di una politica di acquisizioni insensata e investimenti sbagliati.
È infatti possibile dimostrare (e si rinvia all’articolo di approfondimento per i dettagli dell’analisi) che anche prescindendo dai falsi in bilancio, era comunque possibile stimare per tempo l’effettivo rischio finanziario del gruppo Parmalat utilizzando correttamente le tecniche di analisi finanziaria. E intuire che i conti ufficiali dovevano necessariamente nascondere qualcosa.
Si deve comunque sottolineare che fino alla fine del 2003 la comunità finanziaria non scontava un grave rischio di crisi finanziaria imminente per Parmalat.

Fino a dicembre, l’azienda godeva di un rating ufficiale di Standard&Poor’s pari a BBB- . Secondo S&P corrisponde a una probabilità di default pari a 0,43 per cento entro un anno e a 1,36 per cento a due anni. Anche gli spread di mercato sui bonds Parmalat sono aumentati solo nel mese di novembre, quando sono sorti i primi dubbi sul fondo Epicurum.
I target price sul titolo azionario Parmalat delle maggiori banche di investimento erano in linea con le quotazioni di mercato, che negli ultimi anni, si sono di solito collocate tra i 2 e i 3 euro. Pertanto la capitalizzazione di mercato del capitale azionario presentava valori compresi tra 1.6 e 2.4 miliardi di euro, e un valore complessivo delle attività operative dell’azienda (Enterprise Value) compreso tra i 5 e i 5.8 miliardi di euro. (1)

Questi dati consentono di mettere in evidenza alcune anomalie.

Queste evidenze rappresentano una prima grossa stranezza e incoerenza che avrebbe dovuto far riflettere: una buona parte del valore di Parmalat era costituito da disponibilità liquide.
Inoltre, il capitale azionario aveva un valore solo in quanto vi erano disponibilità liquide, il cui valore dichiarato risultava maggiore rispetto alla capitalizzazione di mercato della società: un paradosso. Tanto che, se questi dati fossero stati veri, agli azionisti sarebbe convenuto distribuire tutta la liquidità esistente come dividendo ricavandone così un valore della partecipazione superiore a quello dato dalla vendita delle azioni sul mercato.
Se ne può quindi dedurre che evidentemente la gestione operativa di Parmalat non era tanto redditizia, quanto meno non abbastanza da supportare quel livello di indebitamento.
È bene soffermarsi su questo aspetto. E sottolineare come, da un punto di vista economico, non esistono debiti alti o bassi, ma esistono debiti sostenibili o insostenibili: i dati dicevano che l’indebitamento di Parmalat non era più sostenibile dal business aziendale.
La solvibilità del gruppo e le aspettative sulla capacità di rimborso del debito quindi dovevano risiedere in gran parte nella liquidità accumulata e non nelle capacità prospettiche di generare flussi di cassa.
Questa considerazione avrebbe dovuto far riflettere su una seconda stranezza: perché mai una società con consistenti disponibilità liquide, ben superiori alle esigenze fisiologiche di flessibilità finanziaria di una multinazionale come Parmalat, continuava negli anni a mantenere livelli di debito così elevati da risultare non più sostenibili dal business aziendale? Risposte convincenti al riguardo non sono mai state date dalla società, né tanto meno era possibile desumerle dalla normale logica economico-finanziaria.

È agevole verificare l’assoluta incoerenza di un simile scenario. Se la liquidità era veramente disponibile non vi erano ragioni perché si continuasse a finanziare una società che aveva risorse finanziarie in abbondanza. Se questa non era invece “disponibile”, era logico presumere che fosse “necessaria”, importa poco per quali fini, alla gestione dell’azienda. E allora in questo caso non si capisce perché si sia continuato a dare credito a una società il cui valore complessivo non copriva ormai più da tempo il valore del debito.
È forse vero che sulla base delle informazioni disponibili non era possibile immaginare una situazione deficitaria delle dimensioni che sembrano emergere. Tuttavia, alcuni segnali inequivocabili sullo stato di salute dell’azienda c’erano da molto tempo. Purtroppo sono stati ignorati o non correttamente valutati da parte dell’intera comunità finanziaria internazionale. Ciò suggerisce che probabilmente occorrerebbe rivedere alcuni aspetti alla base dei processi di analisi e controllo del rischio finanziario, e riflettere maggiormente sui pericoli di alcuni meccanismi di funzionamento dei mercati finanziari che tendono spesso a essere autoreferenziali e ad adottare comportamenti emulativi.

(1) Su come sono ottenuti questi valori si faccia riferimento all’articolo di approfondimento.

Approvata d’urgenza nel 1979, la cosiddetta legge Prodi sull’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi (legge 95) prevedeva la pura continuazione dell’attività delle imprese insolventi in vista di un miracolo da attendere per anni a spese dei creditori. È stata abrogata nel 1999 dopo un lungo contenzioso con le istituzioni europee, che a più riprese avevano condannato l’Italia per la violazione delle regole sugli aiuti di Stato alle imprese, e sostituita con una normativa più flessibile, comunemente definita “Prodi-bis” (decreto legislativo 270).

La normativa del 1999 si applica alle imprese con almeno duecento dipendenti e prevede alternativamente:
(a) la cessione dei complessi aziendali dell’impresa insolvente: in attesa di trovare un acquirente vengono mantenuti in attività per un periodo massimo di un anno;
(b) la ristrutturazione economica e finanziaria dell’impresa insolvente, da completare entro un periodo massimo di due anni.
Quale obiettivo debba essere perseguito viene deciso al termine di una fase di analisi che dura da due a cinque mesi. Se nessuno dei due obiettivi sembra ragionevolmente raggiungibile (quando ad esempio l’attività distrugge irrimediabilmente ricchezza, sì che non è ragionevole sperare di trovare acquirenti), l’impresa viene dichiarata fallita.

Le deroghe introdotte dal decreto Parmalat alla Prodi-bis del 1999 si applicano alle aziende con almeno mille dipendenti (e debiti per almeno un miliardo di euro). Tali deroghe, che mirano ad una accelerazione della procedura, sono essenzialmente le seguenti, concentrate soprattutto nella fase di avvio:

Secondo le stesse regole della Prodi-bis, Parmalat dovrà completare la ristrutturazione economica e finanziaria entro due anni. Se non lo farà, e salvo normative di salvataggio, si procederà alla liquidazione dei suoi beni.

C’era bisogno di una legge speciale? No, se si fosse fatta la riforma delle procedure ordinarie, che quando sono sufficientemente rapide e flessibili (come in alcuni progetti di legge già presentati) rispondono perfettamente anche a crisi di grandissime imprese come la Parmalat. Con l’attuale normativa, invece, la rapidità della crisi di Parmalat e l’esigenza di garantire continuità alla sua attività hanno creato lo spazio per un intervento d’emergenza. Rapidità e flessibilità dovrebbero tuttavia caratterizzare tutte le procedure, per grandi e piccole imprese, ed il decreto Parmalat è la conseguenza dell’incapacità politica di giungere ad una riforma generale della legge fallimentare.

Non si comprende, però, perché l’accelerazione dell’avvio della procedura abbia portato al rafforzamento dei poteri del ministro: lo stesso risultato poteva essere raggiunto anche lasciando i poteri al tribunale. Sembra quindi che la gravità della crisi sia stata la scusa per preparare la strada a decisioni meno trasparenti – ma questo, per ora, è solo un processo alle intenzioni.

Sembra invece fuori luogo gridare al salvataggio statale, almeno nella sua versione attuale. E’ importante ricordare cosa fosse già presente nella Prodi-bis del 1999: il decreto Parmalat altro non è se non una procedura di amministrazione straordinaria accelerata, che evita – ad esempio – l’inutile periodo di “analisi” che si è avuto per la Cirio e le incertezze connesse a tale ritardo.
E’ infatti evidente che l’attività di Parmalat doveva innanzitutto essere continuata, soprattutto nell’interesse dei creditori, e sarebbe stata continuata anche con la Prodi-bis. Può darsi (ed è anzi probabile) che Parmalat abbia distrutto ricchezza, ma ciò non è una buona ragione per distruggere anche quella (poca o tanta) che resta. Invocare il fallimento come sanzione per gli errori o i per i falsi compiuti dai manager e dai controllori è operazione antistorica, che trascura che i primi ad essere puniti sarebbero in questo caso i creditori: la punizione per gli azionisti resta comunque. Si valuti dunque con calma quali attività di Parmalat debbono essere cessate o ristrutturate, ma nel frattempo occorre tenerle in vita. E’ semplice fare di un acquario un fritto misto, mentre l’operazione contraria è più difficile.
Nessun aiuto di Stato, inoltre, è previsto dal decreto Parmalat. Certo, non si può escludere che in futuro vengano erogati aiuti di Stato a Parmalat o ai soggetti colpiti dal suo dissesto: saranno tuttavia quelli a dover essere valutati alla luce dei principi comunitari ed eventualmente a dover essere criticati. Anche la deroga per le azioni revocatorie (vedi sopra) è un regime di favore e può configurare una anomala forma di finanziamento di Parmalat, ma non è di per sé un aiuto di Stato. (2) Essa è quindi discutibile proprio in quanto deroga, ma è inutile invocare Bruxelles: per criticarla basta il principio di eguaglianza previsto dalla Costituzione italiana.

Il decreto Parmalat rappresenta tuttavia un’occasione perduta per ampliare la gamma degli strumenti di soluzione delle crisi d’impresa, che nel nostro paese è veramente molto ristretta e che tale è rimasta.
Per Parmalat il Governo ha scelto la seconda delle due alternative possibili secondo la Prodi-bis del 1999. Quella che mira a effettuare, assieme a una ristrutturazione industriale, anche una ristrutturazione finanziaria. Tuttavia, mentre il commissario straordinario ha sostanzialmente pieni poteri sul lato industriale, non ha alcun potere di incidere sul lato dell’indebitamento: per ristrutturare il passivo deve ottenere il consenso di ciascuno dei creditori, ai quali può offrire quote di capitale (azioni o obbligazioni convertibili in azioni) solo se l’assemblea dei soci lo consente. (3)
Anche nella “variante Parmalat” dell’amministrazione straordinaria, l’unica possibilità di “ristrutturare” il passivo è dunque quella di un concordato (articolo 78 decreto legislativo 270/1999), che consente di modificare le condizioni del debito con l’autorizzazione del tribunale.
Il concordato è però strumento alquanto rigido, perché include tutti i creditori non garantiti in un unico grande gruppo e richiede, come nel caso Parmalat, che migliaia di creditori (banche, obbligazionisti, etc.) siano trattati esattamente allo stesso modo, salvo un loro consenso individuale a un trattamento peggiore.
Questa carenza della legislazione italiana e di molti paesi europei (esclusa la procedura tedesca che divide i creditori in classi, e quella americana di Chapter 11 che addirittura consente di attribuire ai creditori anche azioni della società ristrutturata), non è minimamente sanata dal decreto Parmalat, che si limita ad accelerare la procedura di amministrazione straordinaria così com’è.

Si deve dunque ritenere che il compito di Enrico Bondi sia destinato a fallire? Forse no, soprattutto se il Parlamento e il Governo, sollecito ma non molto fantasioso, gli daranno più armi al momento in cui il “decreto Parmalat” dovrà essere convertito in legge.

(1) L’amministrazione controllata produce infatti una mera sospensione delle azioni dei creditori in vista di un risanamento più o meno spontaneo, ed è quindi poco adatta a situazioni di crisi che richiedono interventi energici e incisivi. È scarsamente utilizzata nella pratica.

(2) Corte di Giustizia delle Comunità Europee, caso PreussenElektra AG del 2001 (caso C-379/98).

(3) Quando il passivo supera l’attivo, i soci hanno interesse a consentire l’ingresso dei creditori nel capitale solo se viene loro riservato qualche vantaggio, quale ad esempio il mantenimento di una quota di minoranza che a loro non spetterebbe sulla base dei dati patrimoniali della società

Affermazione.

“Per effetto dell’emendamento del Governo la no tax area passerà da 7.500 euro a circa 14mila euro per un lavoratore dipendente con due figli a carico”.
L’affermazione è falsa

Che cosa è infatti la no tax area?
Con questo termine (che come tale non compare in nessun testo di legge) ci si riferisce generalmente alla deduzione dal reddito imponibile concessa a tutti i redditi Irpef, in misura diversa in relazione alla loro tipologia (redditi di lavoro dipendente, autonomo, pensione e altri) e del loro ammontare. Per un lavoratore dipendente essa è pari a 7.500 euro e decresce al crescere del reddito per annullarsi in corrispondenza di un reddito di 33.500 euro.
La “no tax area” così definita non viene modificata dall’emendamento del Governo.
Per la particolare figura considerata (lavoratore dipendente con coniuge e due figli a carico) il valore massimo che essa può assumere

Nel dibattito recente lo stesso termine “no tax area” viene utilizzato per individuare il valore massimo di reddito che si può ottenere senza dovere pagare neanche un euro di imposta e cioè il valore massimo di reddito esente da imposta. Questa seconda no tax area dipende non solo dalla deduzione di cui al punto precedente, ma anche dalle agevolazioni riconosciute per carichi famigliari. Le agevolazioni per carichi famigliari non sono state introdotte dall’emendamento governativo. Esistono già nel nostro ordinamento sotto forma di detrazioni dall’imposta (riduzioni cioè dell’imposta dovuta). L’emendamento del Governo trasforma queste detrazioni in deduzioni (riduzioni del reddito a cui si applica l’imposta) e ne ridefinisce l’ammontare. Rispetto alla situazione precedente, il beneficio in termini di minore imposta pagata dal contribuente aumenta per redditi bassi e diminuisce per redditi medio alti. Se si tiene conto della deduzione di cui al punto precedente e delle agevolazioni per carichi famigliari, la no tax area intesa in questa seconda accezione, per la particolare figura considerata (lavoratore dipendente con coniuge e due figli a carico)

Affermazione
“È introdotto un contributo di solidarietà del 4 per cento oltre i 100mila euro, che servirà per aumentare le deduzioni alle famiglie a basso reddito” o anche “che servirà per finanziare la deduzione prevista per le spese sostenute per le badanti”.
L’affermazione è falsa.

L’emendamento interviene sulla struttura delle aliquote modificandola nel modo seguente:

Scala delle aliquote attuale

Scala delle aliquote secondo l’emendamento

Come si può notare le aliquote di imposta sono di fatto, dopo la riforma, quattro invece che cinque. Per farle apparire in un numero inferiore (tre, più prossimo alle due previste dalla delega), la quarta viene costruita come somma della terza più un “contributo di solidarietà” del 4 per cento. L’effetto è assolutamente identico a quello che si otterrebbe prevedendo esplicitamente una quarta aliquota.
Per la parte di reddito che eccede i 100mila euro l’aliquota dell’imposta cala quindi dall’attuale 45 per cento al previsto 43 per cento (39 di aliquota legale più 4 per cento di contributo di solidarietà). Come può uno sgravio di imposta essere utilizzato per finanziare l’aumento delle deduzioni alle famiglie a basso reddito? O la deduzione per le badanti?

Dopo un mese di vivace discussione all’interno della maggioranza, che a un certo punto è sembrata sfociare nella rinuncia al varo del secondo modulo, dall’emendamento finale emerge una struttura dell’Ire a tutti gli effetti di quattro aliquote dal 23 al 43 per cento. Su questo aspetto ci siamo già soffermati in un precedente articolo .
L’aspetto più innovativo a cui ha portato il dibattito delle ultime settimane è costituito da una nuova struttura di deduzioni per carichi di famiglia (coniuge, minori), con interventi di favore nei confronti dei minori con meno di tre anni o portatori di handicap e deduzioni per spese per servizi di cura . Scompaiono quindi le vecchie detrazioni per famigliari a carico e anche la detrazione speciale per dipendenti, autonomi e pensionati. È da segnalare che, rispetto agli annunci di un mese fa, nell’emendamento non v’è traccia dell’aumento degli assegni familiari. Il costo di questa tranche di riforma è valutabile in 6,5 miliardi di euro.
La tabella 1 mostra la distribuzione degli sgravi fiscali medi per livelli di reddito imponibile, sui contribuenti individuali. Vengono confermati gli aspetti di iniquità distributiva della misura già segnalati: in sintesi, al 50 per cento più povero dei contribuenti va il 12,5 per cento dello sgravio mentre il 16,5 per cento dei contribuenti più ricchi gode del 60 per cento del totale.
Nella figura 1 le barre mostrano la distribuzione di frequenza dei contribuenti per classi di reddito complessivo, mentre la linea indica il risparmio medio di imposta per ogni classe: lo sgravio ha generalmente un andamento crescente, temperato solo nell’intervallo tra 45 e 80mila euro di imponibile in ragione del venire meno delle deduzioni familiari. L’effetto di abbassamento delle aliquote più elevate gonfia poi gli sgravi per i redditi più elevati.
Su base familiare – quella più rilevante per valutare gli effetti distributivi – l’esito del secondo modulo è sintetizzato nella tabella 2, in cui, per decili di reddito equivalente, sono presentati gli sgravi fiscali in euro (non equivalenti). Lo sgravio medio per famiglia è di 325 euro, ma al risparmio di 17 euro delle famiglie del primo decile si contrappone quello di 1.164 euro del decimo delle famiglie più benestanti. La insoddisfacente performance distributiva è attribuibile sostanzialmente all’incapacità dell’Ire di affrontare le condizioni economiche delle famiglie incapienti. L’abbandono della proposta di aumento degli assegni familiari, un trasferimento che raggiunge anche i lavoratori dipendenti e pensionati che non pagano l’Irpef, rende quindi ancora più evidente questo limite della riforma.
Se immaginiamo di dividere la famiglie italiane in tre gruppi definiti per valori crescenti di reddito, si può dire che il 30 per cento più povero ottiene in media un risparmio annuo di circa 70-100 euro; le classi medie di circa 200, mentre il 30 per cento più benestante ottiene un risparmio variabile tra i 500 e 1.200 euro. A conferma di queste differenze, si noti che il 20 per cento più ricco ottiene il 51 per cento dei risparmi totali di imposta.
La tabella 3 mostra poi la dimensione degli sgravi medi per alcune tipologie di famiglie, differenziate per condizione professionale del capofamiglia. Le famiglie dei pensionati, ad esempio, pur rappresentando il 40 per cento delle famiglie italiane, ottengono solo il 22 per cento degli sgravi totali.

La riforma nel suo complesso (primo e secondo modulo) comporterà una riduzione dell’incidenza media di poco più del 2 per cento del reddito imponibile. La sua distribuzione per decili è documentata dalla tabella 4 e dalla figura 2. Anche tenendo conto del fatto che il primo modulo della riforma era più orientato alle famiglie meno abbienti, la maggioranza delle famiglie appartenenti ai primi due decili di reddito non ha ricevuto benefici significativi. E si conferma la modesta efficacia sulle famiglie dei primi due decili. In percentuale dell’imponibile, lo sgravio complessivo decresce dal 3,4 per cento delle famiglie del terzo decile sino all’1,5 di quelle più agiate.
Questo esito è però il risultato dell’applicazione di due strumenti: la progressività (definita dalla struttura delle aliquote e delle detrazioni della no tax area) e la sostituzione delle detrazioni per carichi familiari con deduzioni.
Nella figura 3 si tenta una scomposizione del ruolo relativo di questi due strumenti. Si osserva che la gran parte dello sgravio è attribuibile alla modificazione delle aliquote, mentre un peso dell’ordine di appena il 10 per cento deriva dalla introduzione delle deduzioni per familiari a carico. Appare quindi impropria l’enfasi posta da alcuni commentatori sull’importanza di questa riforma per la famiglia, soprattutto se si tiene conto che dal prossimo anno si profila l’abolizione dell’assegno di mille euro per il secondo figlio.
La componente delle deduzioni familiari ha però un ruolo nettamente più importante per le famiglie più povere, dato che rispetto alle precedenti detrazioni, le deduzioni sono state disegnate in modo selettivo (si annullano per imponibili attorno a 80mila euro).

Rispetto agli annunci contenuti nella legge delega di riforma del sistema fiscale e alla struttura a due aliquote là indicata, la promessa appare realizzata per meno della metà. Ma in altri settori le promesse sono state mancate in misura maggiore.
L’abolizione dell’Irap prometteva sgravi alle imprese per 33 miliardi, realizzati solo per 500 milioni. Altre imposte sono state aumentate. Limitando l’attenzione solo a quelle messe in campo con la Finanziaria per il 2005, si potrebbe fornire una più adeguata valutazione dell’impatto delle riforme fiscali sulle famiglia tenendo conto, ad esempio, di parte delle maggiori imposte introdotte (studi di settore, catasto, Tarsu, accise, giochi e lotto, acconti Irpef, eccetera).
Pur con notevole approssimazione, si può stimare che sulle famiglie finiranno per gravare 5 miliardi di ulteriori tributi. Lo sgravio netto per le famiglie si ridurrebbe in questo modo a poco più di 7 miliardi; un quarto di quanto promesso.

Tab. 1 – Risparmi medi di imposta del secondo modulo di riforma dell’Ire per classi di reddito imponibile individuale

Tab.2 – Secondo modulo della riforma – Effetti sulle famiglie per decili di reddito equivalente

Tab. 3 – Secondo modulo della riforma: risparmi di imposta medi familiari per alcune tipologie di famiglie

Tab.4 – Riforma complessiva – Effetti sulle famiglie per decili di reddito equivalente

Ma gli italiani pensano veramente che la riduzione delle tasse sia la priorità nazionale? E, nel caso, quali imposte vorrebbero veder diminuire?
Per saperlo, abbiamo provato a rivolgere queste domande a un campione di cittadini. Il metodo scelto è stato quello del sondaggio tramite internet. Grazie al supporto della società Carlo Erminero & Co., sono stati contattati via web 2.300 individui e, nell’arco di pochi giorni, 954 di queste persone hanno risposto al sondaggio restituendo il questionario compilato.
Questo metodo di indagine chiaramente presenta problemi non indifferenti di rappresentatività del campione, nonostante siano possibili correttivi in fase di elaborazione dei dati (per maggiori informazioni a questo proposito, si rinvia alla scheda sulle caratteristiche del sondaggio).

Innanzi tutto, abbiamo cercato di capire quali dovrebbero essere le priorità della politica di bilancio secondo gli intervistati, ipotizzando che il Governo disponga di risorse aggiuntive per un miliardo di euro. Alla domanda era possibile dare più di una risposta (e lo ha fatto circa metà degli intervistati).
Come si vede nella figura 1, l’ipotesi che ha raccolto maggiori consensi (è stata indicata dal 47 per cento del campione) è effettivamente quella di una riduzione delle imposte. Tuttavia, nell’insieme, una quota maggiore dei consensi va a un aumento della spesa pubblica per la sanità, l’istruzione e la ricerca e gli stipendi dei dipendenti pubblici. Un quarto del campione, infine, utilizzerebbe in tutto o in parte le nuove risorse per ridurre il debito pubblico.
Circa metà del campione non ha dato una risposta univoca: destinerebbe cioè eventuali nuove risorse, ad esempio, in parte a ridurre le imposte, in parte ad aumentare la spesa e in parte a ridurre il debito. Se consideriamo coloro che hanno dato una sola risposta, soltanto l’8 per cento degli intervistati ha indicato il taglio delle imposte come unica destinazione delle nuove risorse, il 13 per cento ha indicato un aumento della spesa (il 7 per cento di quella per l’istruzione) e il 6 per cento destinerebbe tutto all’abbattimento del debito. Insomma, la riduzione delle imposte non emerge affatto come una priorità assoluta: gli intervistati sembrano avere ben chiari altri problemi strutturali della nostra economia come l’elevato debito pubblico e le carenze del sistema di istruzione e ricerca.
In realtà, molti sarebbero anche disposti a pagare più imposte per avere servizi migliori. Davanti all’ipotesi di un aumento dell’addizionale regionale Irpef da destinare alla sanità per ridurre i tempi di attesa per esami diagnostici, il 47 per cento del campione ha risposto affermativamente (contro il 35 per cento di contrari e il 18 per cento di indecisi).

I dati non sono certo una novità. Secondo la più recente Indagine sui bilanci delle famiglie della Banca d’Italia, il 13 per cento degli intervistati tra febbraio e settembre del 2003 dichiarava che “Il reddito a disposizione della famiglia permette di arrivare alla fine del mese con molta difficoltà”; il 14 per cento che il reddito consente di “arrivare alla fine del mese con difficoltà”. Dunque, circa un terzo delle famiglie italiane dichiarava di avere gravi problemi di bilancio.
Si conferma quanto si è letto spesso in questi mesi sui giornali, con articoli e commenti allarmati sul grave impoverimento delle famiglie e del paese, quasi si trattasse di un fenomeno nuovo e prima poco diffuso. È vero che il popolo delle formiche non risparmia più? Dobbiamo preoccuparci per le tendenze del risparmio nel nostro paese?

Le espressioni “non arrivare alla fine del mese”, “famiglie in bolletta” e loro varianti sono generiche e non chiariscono se il fenomeno è aumentato o si è ridotto nel tempo.
Proviamo a definire meglio il concetto. Chi non riesce ad arrivare alla fine del mese ha un reddito inferiore al consumo, cioè un risparmio negativo. Vuol dire che in quel mese si è indebitato presso una banca, un parente, un amico (cioè ha aumentato le proprie passività), oppure ha fatto fronte alle spese per consumo con risorse risparmiate in precedenza (cioè ha ridotto le proprie attività). Per misurare il risparmio occorre quindi conoscere sia il reddito che il consumo di una famiglia.
L’Indagine della Banca d’Italia sui bilanci delle famiglie è il migliore strumento di cui disponiamo per studiare le tendenze del risparmio nel nostro paese, perché raccoglie informazioni sui redditi e sui consumi delle famiglie a partire dai primi anni ottanta. Il campione è formato da circa ottomila famiglie (24mila individui), distribuite in circa trecento comuni italiani. I risultati dell’indagine vengono regolarmente pubblicati nei supplementi al Bollettino statistico della Banca. I dati raccolti presso le famiglie, in forma anonima, sono disponibili gratuitamente per elaborazioni e ricerche. La metodologia di rilevazione è rimasta sostanzialmente invariata nel tempo.
Naturalmente, il risparmio può riflettere errori di misura del reddito o del consumo. Ad esempio, se una famiglia riporta tutte le spese sostenute, ma non tutto il reddito percepito, segnalerà con maggiore probabilità che il risparmio (cioè la differenza tra reddito e consumo) è negativo. Al contrario, una famiglia che registra con cura tutte le entrate ma sottostima le spese, tenderà a segnalare un risparmio positivo. Questi errori potrebbero avere una componente sistematica, ad esempio perché il numero di famiglie che sottostima le spese è superiore a quello che sottostima le entrate. Tuttavia, è poco probabile che l’andamento nel tempo del risparmio sia influenzato dagli errori di misura.

La figura 1 indica che fino al 1991 la quota di famiglie con risparmio negativo si è ridotta di cinque punti percentuali. Durante la recessione del 1992-93 la quota aumenta di oltre dieci punti. Dal 1993 si osserva però una sostanziale stabilità della quota di famiglie con risparmio negativo. L’Indagine della Banca d’Italia indica dunque che tra il 1993 e il 2002 il numero di famiglie che non risparmiano non è aumentato.
L’analisi per gruppi sociali coglie alcune differenze di rilievo. La quota di famiglie con risparmio negativo è maggiore tra i giovani (capofamiglia con età inferiore a 30 anni) e tra gli anziani (oltre i 60 anni). La quota è molto più elevata tra gli autonomi, che hanno redditi più variabili, che tra le famiglie di operai e impiegati, che invece hanno un reddito più stabile. Infine, la quota di famiglie con risparmio negativo è maggiore nel Mezzogiorno. Ma per tutti i gruppi si evidenzia una sostanziale stabilità del numero di famiglie con risparmio negativo tra il 1993 e il 2002.
Anche l’analisi della propensione al risparmio per fasce di reddito conferma il fatto che il risparmio delle famiglie non si è ridotto. La figura 2 mostra che negli anni più recenti il rapporto tra risparmio e reddito delle famiglie ha mantenuto un profilo costante, per ciascuno dei quattro gruppi di reddito considerati.

La tabella 1 riporta il rapporto tra risparmio e reddito disponibile delle famiglie (il cosiddetto saggio di risparmio) nei principali paesi europei, in Giappone e negli Stati Uniti. Fino al 1990 in Italia il risparmio era pari a circa il 27 per cento del reddito. Nel decennio successivo si è ridotto di oltre dieci punti. Dal 2000 però il saggio di risparmio in Italia si è mantenuto stabile, con valori prossimi al 15 per cento.
Il confronto internazionale evidenzia che nel 2004 l’Italia ha il saggio di risparmio più elevato tra i paesi industrializzati. In Francia, Germania, Olanda e Spagna il risparmio è intorno al 10-12 per cento del reddito disponibile. In Inghilterra, Stati Uniti, Giappone, e in tutti i paesi Scandinavi il saggio di risparmio è di circa tre volte inferiore a quello del nostro paese. La tabella evidenzia anche che il risparmio si è dimezzato in Austria, Giappone, Inghilterra, Stati Uniti; in altri paesi si è mantenuto stabile o è aumentato (Francia, Irlanda, Olanda, Portogallo, Spagna, Norvegia). Nonostante questo, l’Italia ha mantenuto il primo posto in classifica.

Naturalmente, un indicatore aggregato potrebbe nascondere dinamiche molto diverse a livello di singola famiglia. Sgombriamo però il campo da un equivoco. Il risparmio (o l’assenza di risparmio) non è una misura di benessere o di povertà. L’ultima colonna della tabella riporta il reddito pro capite in dollari nel 2003. La graduatoria del risparmio non coincide purtroppo con quella del reddito. Paesi in cui il reddito pro capite è molto più elevato del nostro (Stati Uniti, Svezia, Danimarca, Norvegia) hanno tassi di risparmio molto più bassi. Altri paesi, molto più poveri in termini di reddito pro capite (come la Cina) hanno tassi di risparmio molto più elevati del nostro. Dunque, per misurare la povertà o il benessere occorre guardare alla distribuzione dei redditi o dei consumi tra le famiglie, non alla differenza tra reddito e consumo. (1)

Perché allora il risparmio non è calato?

Il risparmio delle famiglie italiane rimane dunque elevato, sia nel confronto storico che in quello internazionale, nonostante l’abbassamento del tasso di crescita dei redditi familiari e il calo demografico. Ciò per due ragioni.
Le riforme della previdenza degli anni Novanta hanno drasticamente ridotto il grado di copertura previdenziale, particolarmente per le nuove generazioni. Dalla fine del 2001 gli indicatori sul clima di fiducia delle famiglie sono peggiorati costantemente e si sono collocati su valori nettamente inferiori a quelli del decennio precedente.
Le famiglie hanno quindi continuato a risparmiare per compensare il calo di ricchezza previdenziale. Allo stesso tempo, il movente precauzionale e il timore di una caduta dei redditi hanno frenato i consumi e favorito l’accumulazione. La figura 3 indica che il fenomeno si è verificato soprattutto per le nuove generazioni (persone nate dopo il 1960), quelle più colpite dalle riforma della previdenza e più incerte sul proprio futuro.(2)
Invece il risparmio di quelli nati prima del 1960 è calato o è rimasto costante; sono le persone che ai tempi delle riforme Amato e Dini (1992 e 1995) erano già in pensione o che hanno potuto mantenere, anche dopo le riforme, lo stesso livello di copertura previdenziale.

(2) Per un’analisi dell’effetto della riforma della previdenza sul risparmio delle famiglie italiane cfr. Attanasio e Brugiavini (Social security and households’ saving,” Quarterly Journal of Economics, vol. 118, 2003) e Bottazzi, Jappelli e Padula (Retirement expectations, pension reform, and their impoact on private accumulation, settembre 2004, CSEF Working Paper n. 92 [http://www.dise.unisa.it/WP/wp92.pdf].

Fonte: Elaborazioni Cesifi-Dice su OECD Economic Outlook. Il PIL pro capite è misurato in dollari. I saggi di risparmio riflettono anche differenze nelle definizioni adottate da ciascun paese sul risparmio delle famiglie; il reddito disponibile invece è armonizzato dall’OECD.
* dato stimato.

Consideriamo in particolare tre ipotesi di riforma. Tutte condividono la struttura delle prime tre aliquote (23 per cento fino a 26mila euro, 33 per cento da 26mila a 33mila, 39 per cento oltre 33mila), ma si differenziano nei seguenti aspetti:
a) quarta aliquota del 43 per cento oltre i 100mila euro (ipotesi del ministero del Tesoro);
b) quarta aliquota del 43 per cento oltre gli 80mila euro (ipotesi An-Udc);
c) solo tre aliquote, con in più un contributo fisso di 1.000 euro oltre i 100mila, e esclusione della detraibilità delle spese oltre la stessa soglia (variante dell’ipotesi di riforma del ministero del Tesoro).

In tutte le ipotesi, inoltre, le detrazioni per coniuge e familiari a carico sono sostituite da deduzioni dall’imponibile, decrescenti al crescere del reddito, pari a 3.200 euro per il coniuge e a 2.900 per ogni figlio, che si annullano in corrispondenza di un reddito pari a 78mila euro.

Dal punto di vista del gettito, la ricerca del compromesso tra le diverse visioni in campo dovrebbe comportare un costo del secondo modulo della riforma dell’Irpef variabile da 7,2 a 7,6 miliardi, a seconda delle alternative, comprensivo anche di circa un miliardo per maggiori assegni familiari. Il che significa che la seconda tranche della riforma finirà per costare ben più dei sei miliardi (compresi eventuali tagli all’Irap) di cui si è parlato finora.

Non ripetiamo qui l’analisi già fatta nel precedente articolo. Rispetto alla struttura con tre aliquote e detrazioni lì discussa, le controproposte di Fini e dell’Udc con quattro aliquote e deduzioni si configurano come una lieve redistribuzione dai contribuenti con più reddito dichiarato a quelli che si collocano nelle fasce attorno a 40-50mila euro. Ciò è però dovuto alla sostituzione delle detrazioni con deduzioni, mentre, come si può notare dalla tabella 1, tutte le varianti oggi in discussione comportano lo stesso risparmio di imposta per tutti i contribuenti fino a 80mila euro di imponibile.

Tuttavia, qualora si considerino i redditi familiari equivalenti, ordinati per decili di reddito imponibile equivalente, l’effetto del secondo modulo, in tutte le varianti proposte, continua ad avvantaggiare le famiglie più ricche.
L’ipotesi di An e Udc apporta alcuni limitati correttivi al privilegio di quelle appartenenti al decile più ricco (vedi la figura 1). Ma viene confermata la netta differenza di effetti del primo modulo rispetto al secondo.
Per quanto riguarda la riforma dell’Irpef, la discussione dell’ultimo mese si è quindi concentrata su aspetti poco significativi. Quarta aliquota, “aliquota etica” sembrano essere solo estemporanei correttivi di un impianto già disegnato nella proposta a tre aliquote.

Ma quale sarà l’effetto della riforma nel suo complesso (primo e secondo modulo)?
Come mostra la figura 2, l’abbandono dell’impostazione a due aliquote della legge delega ha in effetti introdotto elementi di maggiore moderazione nei propositi della riforma. La perdita di gettito è dimezzata (da 28 a 13 miliardi sommando le due fasi della riforma) e anche gli effetti distributivi appaiono meno drammaticamente sbilanciati nei confronti dei più ricchi.
Permangono tuttavia aspetti insoddisfacenti, che rivelano il carattere poco sistematico della riforma complessiva. È infatti un ibrido tra due visioni molto diverse dell’imposta personale all’interno della maggioranza di Governo: il modello della flat rate tax della legge delega, che rimane sullo sfondo degli obiettivi del premier, e le soluzioni più tradizionali di An e Udc.
Ma l’aspetto più preoccupante, messo in luce dalla figura 2, è che le famiglie che si collocano nel primo e nel secondo decile (il 20 per cento della popolazione con redditi più bassi) otterranno alla fine sgravi fiscali inferiori a quelle più benestanti.
La proposta di riforma avanzata nelle ultime ore dal ministero dell’Economia prevede però un correttivo, attraverso un aumento generalizzato degli assegni al nucleo familiare (anf).
Il carattere molto selettivo di questo strumento consente infatti di “mettere una pezza” allo svantaggio relativo delle famiglie più povere. Solo uno strumento di spesa permette di ottenere risultati distributivi non deludenti. Perché consente di raggiungere anche le famiglie che, in ragione della scarsità di imponibile, non sono soggetti passivi dell’imposta sul reddito o non possono godere di tutte le detrazioni o deduzioni cui avrebbero diritto (gli incapienti).
Non si può fare a meno di osservare che, con un minore dispendio di risorse, si sarebbero potuti realizzare obiettivi distributivi più apprezzabili, mantenendo a disposizione del bilancio pubblico risorse preziose per realizzare altre riforme nel campo del welfare. (1)

Figura 2 – Famiglie: Riforme complessive risparmi di imposta totale in % dell’imponibile

Qui interessano gli effetti di gettito e distributivi di questa seconda fase, messa a confronto non solo con la legislazione vigente, che è segnata dall’intervento effettuato nel 2003, il cosiddetto primo modulo della riforma dell’Ire, ma anche con la situazione in vigore nel 2002. I redditi sono in valori del 2004. (1)

Secondo le stime fornite dal modello di microsimulazione del Centro di analisi delle politiche pubbliche dell’Università di Modena, il secondo tempo della riforma costerà 6,9 miliardi di euro, che si aggiungono ai circa 6 miliardi del primo modulo. Complessivamente, si tratta di una riduzione del carico fiscale di circa il 2 per cento. La riforma prevista nella legge delega, basata su un modello a due sole aliquote, avrebbe invece comportato uno sgravio fiscale di circa 28 miliardi di euro, pari al 4,4 per cento dell’imponibile.
Tra l’approvazione della delega e la Finanziaria per il 2005, il Governo è stato quindi indotto a più che dimezzare gli originali propositi di “ridurre le tasse”. La riforma dell’Ire alla fine sottrarrà comunque all’erario 13 miliardi di euro.

Analisi individuale per contribuenti

La tabella 2 mostra i risparmi di imposta dei contribuenti, sia in valori assoluti, sia in percentuale del reddito imponibile. Si tratta quindi di un’analisi di tipo individuale.
Il secondo modulo della riforma non concede praticamente nulla ai redditi inferiori ai 20mila euro (se non l’aumento da 7mila a 7.500 euro della no tax area per i pensionati), e favorisce soprattutto i redditi attorno ai 35mila euro, a causa della rimodulazione delle aliquote, e quelli superiori ai 70mila euro, a seguito della riduzione dell’aliquota marginale più elevata. I maggiori beneficiari degli sgravi sono i redditi più bassi e quelli più alti, mentre i guadagni sono inferiori per le classi centrali della distribuzione del reddito. Un risultato tipico, quando si riduce il numero degli scaglioni e ci si avvicina a uno schema flat rate: se si vuole diminuire il numero degli scaglioni e non si vuole perdere troppo gettito, è inevitabile premiare soprattutto i molto ricchi e i molto poveri.
Se si considera invece la riforma nel suo complesso, essa non sembra avere una chiara identità. Fino a imponibili di 30mila euro, lo sgravio della riforma complessiva presenta un andamento altalenante che non sembra rispondere a una precisa logica. Da 30mila sino a 70mila euro, lo sgravio percentuale è decrescente, accentuando quindi la progressività della struttura preesistente. Da 70mila in su, lo sgravio risulterebbe proporzionalmente crescente per raggiungere il valore massimo di quasi il 4 per cento per i contribuenti più ricchi.
Il Governo, nel corso del tempo, ha ridimensionato significativamente i suoi propositi di passaggio al modello della flat rate, contenuti nella legge delega del 2003: le ultime colonne della tabella 2 mostrano che, se si fosse passati alle due sole aliquote del 23 e 33 per cento (oltre i 100.000 euro), il beneficio per i contribuenti oltre i 70mila euro non si sarebbe limitato a due o tre punti percentuali del reddito, ma avrebbe superato abbondantemente il 10 per cento .
Anche se appare evidente la differenza rispetto alla riforma programmata con la legge delega, sulla base di queste stime il giudizio distributivo sulla riforma complessiva non può essere positivo. A favore dell’1,78 per cento di contribuenti con imponibile superiore a 70mila euro si concentra il 20 per cento dello sgravio complessivo. A un contribuente con reddito tra i 20-25mila euro vengono restituiti 444 euro; per il contribuente con imponibile superiore a 100mila euro, lo sgravio è quindici volte tanto: 6.357 euro.

Analisi per redditi familiari equivalenti

Nello studio degli effetti distributivi di una riforma, non si può prescindere da un’analisi che assuma come unità di riferimento le famiglie.
La figura illustra gli effetti della riforma con riferimento alle famiglie ordinate per decili di reddito imponibile complessivo. In questa più appropriata dimensione, appare evidente l’inversione di rotta tra la riforma proposta nella legge delega e quella prevista per il 2005, in particolare con riguardo agli effetti sulle famiglie del nono e soprattutto del decimo decile, il più ricco della popolazione.
Il grafico mette anche in rilievo il carattere compensativo del secondo modulo rispetto al primo. Il primo, a partire dal terzo decile, mostra sgravi in percentuale dell’imponibile decrescenti. Il secondo modulo mostra invece vantaggi percentualmente crescenti al crescere dell’imponibile familiare. Nel complesso per le famiglie dal terzo al decimo decile lo sgravio oscilla mediamente intorno al valore del 2 per cento. L’assenza di compensazione per le famiglie più povere (in cui come è noto si concentra il fenomeno dell’incapienza) comporta vantaggi pressoché nulli per il primo decile e molto bassi e comunque inferiori alla media per le famiglie comprese nel secondo decile. Un effetto più volte messo in luce in passato, che l’attuale riforma non sembra risolvere, quantomeno con lo strumento dell’imposta personale.

L’effetto complessivo della riforma può infine essere valutato con l’indice di Gini (pari a 0 nel caso di distribuzione egualitaria e pari a 100 nel caso di massima disuguaglianza). Mentre il primo modulo della riforma ha prodotto un effetto moderatamente migliorativo dell’uguaglianza delle distribuzione del reddito netto (l’indice di Gini infatti diminuisce di 0,23), la riforma nel suo complesso produce un lieve peggioramento, (+ 0,16 nell’indice di Gini). La riforma originaria prevista nella legge delega avrebbe comunque avuto un effetto assai più forte (1,65 nel valore dell’indice), dimezzando l’effetto redistributivo dell’Irpef. Conclusione provvisoria: è una riforma che aumenta le disuguaglianze e che assorbe 13 miliardi che altrimenti potrebbero essere utilizzati per riformare gli ammortizzatori sociali e introdurre un programma nazionale per la non autosufficienza. La pur modesta riforma degli ammortizzatori prevista dal Patto per l’Italia, giace ancora inattuata e l’assistenza sociale continua a essere affidata a comuni con tetti di spesa sempre più stringenti.

(1) La tabella 1 non tiene conto di altri importanti cambiamenti della normativa sull’Irpef, considerati invece conto nelle simulazioni, che riguardano in particolare la sostituzione delle detrazioni da lavoro e pensione con una deduzione dal reddito complessivo decrescente per mantenere comunque la presenza di una iniziale no tax area, che rispetto ai governi dell’Ulivo aumenta da circa 6500 a 7500 euro. Nella simulazione relativa al secondo modulo, si è ipotizzato che la no tax area abbia un livello iniziale di 7500 euro sia per i dipendenti che per i pensionati, e di 4500 euro per gli autonomi. Questa deduzione decresce linearmente fino ad azzerarsi a 33mila euro. Il primo modulo ha mantenuto la detrazione sui redditi da lavoro e pensione solo per una ristretta fascia di redditi medi; in mancanza di indicazioni precise, si è supposto che essa non subirà modificazioni. La simulazione inoltre non considera gli eventuali incrementi degli assegni familiari, su cui al momento non si dispone peraltro di nessuna informazione precisa. Non teniamo neppure in considerazione gli aumenti delle imposte locali, tra cui le addizionali regionali e comunali all’Irpef, che faranno molto probabilmente seguito alla riduzione dei trasferimenti statali, e che quindi ridurranno i benefici netti degli sgravi decisi a livello centrale.

Così com’è, il Patto ha un problema fondamentale: è un ostacolo alle riforme. I leader europei stanno sprecando tutte le loro energie e il capitale politico per rispettare i parametri di bilancio, mentre non fanno niente per affrontare le vere sfide: l’invecchiamento della popolazione, il peso dell’elevata imposizione fiscale, la perdita di competitività. Le riforme strutturali, infatti, “pagano” nel lungo periodo, e “costano” nel breve. Il Patto è nato per proteggere i cittadini europei dalla miopia dei governi, ma ha finito per determinare comportamenti ancor più miopi. Un esempio tipico è quello delle riforme pensionistiche. Pensiamo a una riforma che riduca il peso del pilastro pubblico a ripartizione ed espanda gli schemi a piena capitalizzazione. Per incoraggiare l’avvio di schemi pensionistici privati, è necessario ridurre i contributi obbligatori al sistema pubblico. Allo stesso tempo, si devono però continuare a pagare le pensioni a chi è già pensionato. Questo significa meno risorse per le pensioni pubbliche e, quindi, un aumento temporaneo del deficit corrente. Ma con la diminuzione delle pensioni future si avrà poi un miglioramento della sostenibilità del sistema. Le regole attuali del Patto scoraggiano questo tipo di riforme: l’aumento temporaneo del deficit di bilancio è proibito, anche se accompagnato da miglioramenti di lungo periodo. I politici europei sono divenuti consapevoli del problema. In quest’ultima riunione dell’Ecofin, la Commissione ha chiesto una maggiore discrezionalità e ha espresso la volontà di dare più enfasi al debito (esplicito): i paesi con un più basso rapporto fra debito pubblico e Pil avranno maggiore libertà nella politica fiscale. I ministri economici hanno, inoltre, proposto che riforma delle pensioni e sostenibilità di lungo periodo rientrino nei criteri di valutazione dei paesi. Per superare gli ostacoli che il Patto pone alle riforme strutturali, alcuni paesi hanno chiesto che il Patto sia legato agli obiettivi di Lisbona, per dare maggiore flessibilità di bilancio ai paesi che li stanno realizzando. Alcune di queste innovazioni potrebbero rivelarsi utili. Ma c’è il rischio di dare troppa discrezionalità alla Commissione o al Consiglio.

Il Patto è basato su regole e perché possano essere applicate è necessario che possano essere definite con una certa precisione ex ante. Altrimenti, le regole diventano inapplicabili. Vediamo allora la proposta di legare il Patto agli obiettivi di Lisbona. Ci sono più di cento indicatori nella strategia di Lisbona: che succede se un paese fa progressi in una di queste direzioni, ma peggiora in un’altra? Se fosse la Commissione a decidere sulla rilevanza dei diversi indicatori, interferirebbe così nei processi politici nazionali, imponendo priorità in aree che non sono di sua competenza e nelle quali non ha nessuna legittimazione politica. Se invece questa discrezionalità incontrollata fosse lasciata al Consiglio, e non alla Commissione, è facile prevedere che la “pressione dei pari grado” per ristabilire l’equilibrio di bilancio finirebbe presto per trasformarsi in una “protezione dei pari”. È possibile utilizzare il Patto a favore e non contro le riforme strutturali senza rendere le regole inapplicabili? Noi crediamo di sì. L’idea è individuare alcuni parametri ampi, ma precisi dal punto di vista operativo, e applicare a questi indicatori la stessa idea suggerita dalla Commissione per il debito pubblico: i paesi che fanno progressi su questi indicatori possono avere maggiore libertà d’azione sul deficit di bilancio. Un indicatore che risponde a questo criterio è il debito implicito dei sistemi pensionistici pubblici, cioè il valore attuale scontato delle prestazioni pensionistiche future, a legislazione vigente. Le prestazioni pensionistiche promesse ai lavoratori e ai pensionati sono più importanti dei deficit futuri dei sistemi previdenziali. I deficit possono essere ridotti con contributi più alti, ma non è nostra intenzione spingere i governi in questa direzione: i contributi per la sicurezza sociale sono già fin troppo alti in Europa e l’unico modo per riavviare la crescita senza compromettere il futuro, è attraverso una riforma delle pensioni che riduca il peso della componente previdenziale pubblica. Ovviamente, ogni stima del debito pensionistico implicito richiede cautele e assunzioni arbitrarie. Ma altrettanto arbitraria è l’attuale applicazione del Patto. Per esempio, sono convenzionali i criteri con cui si misurano i deficit di bilancio e si definisce che cosa è e che cosa non è un’entrata pubblica. Inoltre, la Commissione ha già fatto passi importanti nell’armonizzare le ipotesi utilizzate nelle proiezioni della spesa previdenziale nei diversi paesi. Ai fini del Patto, poi, il punto di riferimento dovrebbero essere le variazioni nello stock di debito pensionistico (date certe ipotesi economico/demografiche) piuttosto che il livello stesso. Le variazioni sono più semplici da confrontare dei livelli, perché è meno probabile che riflettano ipotesi arbitrarie.

Cominciamo dal Patto di stabilità. L’obiettivo di rigore fiscale che avrebbe dovuto portare i paesi membri a conseguire il pareggio di bilancio entro il 2004 preparando i conti pubblici alle ricadute del processo di invecchiamento e consentendo alla politica fiscale di svolgere pienamente il suo ruolo di stabilizzatore del ciclo, è stato presto dimenticato, prima ancora che il rallentamento economico esercitasse i suoi effetti sui conti pubblici. Il Patto di stabilità rimane però uno strumento essenziale di coordinamento delle politiche fiscali in un’unione monetaria. In tale contesto, infatti, il mercato dei cambi non disciplina più le scelte di politica fiscale. Si appiattiscono quindi gli spread fra paesi e si indebolisce la sanzione di mercato nei confronti dei paesi meno virtuosi. Di conseguenza, politiche fiscali insostenibili in un paese membro si ripercuoteranno sui tassi di interesse di tutta l’area monetaria più che sui differenziali fra paesi. È un’esternalità negativa che la politica fiscale in un paese esercita sugli altri membri dell’area monetaria. Al Patto di stabilità era nei fatti assegnato il compito di internalizzare il più possibile questo effetto. Ma vi è un’altra esternalità, di segno opposto, che pesa non poco nel giudizio dei critici del Patto. È vero infatti che un miglioramento dei conti pubblici conseguito esclusivamente attraverso riduzioni di spesa o aumenti di imposte deprime l’economia e riduce la domanda di importazioni, con inevitabili effetti recessivi anche sulle altre economie dell’area. Oggi, in una situazione di forte rallentamento economico, è questo secondo effetto a prevalere.

Passiamo all’agenda di Lisbona. L’obiettivo era di favorire l’adozione di misure volte ad accrescere il potenziale di crescita delle economie dei paesi europei. L’attuazione delle riforme di Lisbona è però in gravissimo ritardo, come denunciato non solo dalla Commissione, ma anche dal Comitato di politica economica dell’Ecofin. Progressi più significativi avrebbero prodotto benefici di rilievo. Una crescita più rapida infatti non solo migliora i saldi di bilancio nel paese in questione, ma stimola i flussi di importazione e si ripercuote favorevolmente sui livelli di attività economica in tutta l’area. È un’esternalità positiva, a differenza del Patto di stabilità: l’adozione di politiche virtuose da parte di un paese ha ricadute favorevoli sui livelli di attività e sui conti pubblici di tutti i paesi dell’area. A ostacolare l’adozione dell’agenda di Lisbona hanno però contribuito i costi, anche di bilancio, delle riforme, le conseguenti resistenze politiche all’interno di ciascun paese, la riluttanza dei paesi membri a conferire ulteriori poteri alla Commissione e, di riflesso, la scelta di un metodo, quello del coordinamento aperto, in cui i paesi si limitano a confrontare le proprie esperienze di riforma nell’improbabile ricerca di una “best practice”. A differenza del Patto di stabilità, questo metodo non fornisce nessun incentivo, in positivo o in negativo, ad attuare le riforme per le quali, a parole, i governi si erano impegnati.

Un ovvio rimedio alla situazione di stallo che caratterizza sia il Patto di stabilità sia l’agenda di Lisbona consiste nel legare più strettamente i due programmi. Più che scorporare alcune voci “virtuose” di bilancio, ad esempio gli investimenti pubblici, dal computo del saldo di bilancio a fini dell’applicazione del Patto (anche molte voci di spesa corrente hanno effetti positivi sulla crescita, troppo spesso gli investimenti pubblici sono totalmente improduttivi), si dovrebbe consentire ai paesi che procedono più speditamente sulla strada delle riforme di struttura margini più generosi (ma limitati, nell’ordine dello 0,2-0,3 per cento del Pil) nella valutazione delle politiche di bilancio. I vantaggi sarebbero ovvii. Si stempererebbero le esternalità negative di una politica di mera restrizione fiscale che riduce la domanda aggregata anche nel resto dell’area. Si fornirebbe un incentivo ad attuare politiche di riforma, consentendo in particolare ai governi di compensare, nel breve periodo, i gruppi sfavoriti dalle riforme. L’obiettivo di crescita diverrebbe finalmente parte integrante del Patto di stabilità e l’agenda di Lisbona si vedrebbe dotata di strumenti operativi. Non mancheranno inevitabilmente le obiezioni a questa proposta. Valutare un programma di riforme strutturali è un esercizio intrinsecamente difficile,ma non impossibile. Non ci dovrebbero essere dubbi ad esempio che la liberalizzazione degli ordini professionali o lo smantellamento di un monopolio nel settore delle industrie a rete costituiscono un progresso anche se è difficile misurarne gli effetti. Ogni anno, sia la Commissione attraverso l’Implementation Report, sia il Comitato di politica economica dell’Ecofin, attraverso l’Annual Report, forniscono una valutazione dettagliata delle nuove politiche di riforma del mercato dei beni, dei servizi, del lavoro e dei capitali adottate dagli stati membri. Rimane ancora da definire a chi verrebbe affidata la valutazione delle politiche di riforme di un paese membro. All’Ecofin? No di certo. L’incentivo a un accordo collusivo in cui le riforme di tutti i paesi ricevono una valutazione favorevole sarebbe troppo forte. Una ragionevole soluzione di compromesso sarebbe di delegare alla Commissione tale valutazione, con l’obbligo però di sentire il Comitato di politica economica. Si eviterebbe così di conferire poteri giudicati eccessivi alla Commissione, si preserverebbe il metodo comunitario e si utilizzerebbero al meglio le competenze esistenti.

A prima vista, questo è un bene: il Patto doveva morire perché ha violato principi elementari di saggezza economica. Con l’estensione del concetto di circostanze eccezionali (l’oggetto del disaccordo all’Ecofin) per affrontare “condizioni specifiche” di un paese, la proposta della Commissione rompe quell’automaticità che era stata finora l’elemento fondamentale del Patto.
La Commissione ha ragione. Non solo mettere il pilota automatico alla politica fiscale è un non senso economico, ma è anche contrario al fondamentale principio democratico secondo il quale sono i parlamenti, e non le regole automatiche, a decidere sui bilanci. Alla Commissione deve inoltre essere riconosciuto il merito di aver respinto i suggerimenti dei tecnocrati che puntavano ad applicare il criterio del deficit del 3 per cento ai bilanci corretti per il ciclo. Il calcolo degli aggiustamenti per il ciclo è soggetto a tali difficoltà pratiche che potrebbe generare qualsiasi numero. Ma non solo. Perché mai cittadini e parlamenti dovrebbero imparare tali arcani concetti quando tutto quello che vogliono sapere è perché pagano le tasse? Infine, la Commissione ha giustamente riconosciuto che il metro corretto per misurare la virtù fiscale non è dato dall’equilibrio di bilancio annuale, ma dal fatto che i debiti pubblici, adeguatamente misurati, riescano a ridursi quando sono troppo alti.

Dobbiamo dunque festeggiare? Sfortunatamente, no. Il vecchio Patto era così rigido da risultare inapplicabile. È probabile che il nuovo sia così flessibile da non essere mai applicato. Certo, ai ministri delle Finanze continueranno a essere consegnati i pesanti rapporti della Commissione, con la descrizione accurata di tutti i loro sbagli. E continueranno gli inviti a esercitare la “pressione dei pari” l’uno sull’altro. I peccatori prometteranno di diventare virtuosi, per poi tornare nelle loro capitali e continuare a peccare. Come il precedente, anche il Patto resuscitato premia l’ipocrisia e come sempre le vittime sono i contribuenti. Con poche brillanti eccezioni, nell’Eurozona i debiti pubblici ufficiali sono già elevati, quelli reali sono ancora più alti. Il costo di pensioni e assistenza sanitaria presto reclamati dalla generazione del baby boom porterà i debiti pubblici ben al di sopra del 100 per cento del Pil. I governi soffrono di una distorsione sul deficit: amano lasciare un grosso conto da pagare ai loro successori più o meno prossimi. La maggior parte di noi non vuole lasciare in eredità ai propri figli debiti pesanti, invece è proprio questo che fanno i governi. Ma i contribuenti – e i loro figli – vanno protetti da questa distorsione sul deficit. Dobbiamo tornare ai principi di base e ricordarci che impedire ai governi di comportarsi male è esattamente la ragione per cui è nata la democrazia. Questo non ha niente a che vedere con l’unione monetaria, ma il Patto esiste ed è difficile che sia abolito. È perciò meglio usarlo per spingere i paesi membri ad adottare procedure che riportino i debiti pubblici a livelli ragionevoli. Ma non è necessaria l’uniformità. Ogni paese ha i suoi metodi per combattere il crimine o per scegliere i suoi governanti. Allo stesso modo, ogni paese può darsi le sue istituzioni per prevenire la distorsione sul deficit. Quelli che imputano il fallimento del Patto alla debolezza della Commissione perdono di vista il semplice fatto che fin dall’inizio la Commissione non doveva neanche essere coinvolta nella questione. È stata capace di uscire dalla trappola in modo intelligente, ma avrebbe potuto fare un passo ulteriore: chiamare i parlamenti nazionali a farsi carico della distorsione sul deficit, come sono costituzionalmente obbligati a fare. Il Patto deve diventare un accordo formale per costruire istituzioni nazionali capaci di varare politiche di bilancio virtuose. Come guardiano del Trattato, la Commissione dovrebbe proporre un calendario, monitorare i progressi e, se necessario, portare i governi inadempienti davanti alla Corte di giustizia europea.

In sostanza, le idee della Commissione si sviluppano lungo due assi. In primo luogo, si propone una maggiore attenzione alla sostenibilità delle finanze pubbliche. Ciò si otterrebbe attraverso alcune modifiche legislative all’attuale sistema di regole tale da enfatizzare l’importanza delle condizioni del debito pubblico nella sorveglianza fiscale. Il secondo asse riguarda il ruolo da assegnare alla congiuntura economica. Attualmente, le condizioni cicliche sono considerate nell’analisi dell’obiettivo di medio termine (che è misurato in termini aggiustati per il ciclo), ma non nella procedura di deficit eccessivo: il tempo a disposizione per correggere il deficit una volta avviata la procedura è sostanzialmente indipendente dalla crescita economica.
Per quanto riguarda la sostenibilità, la Commissione propone che il percorso di rientro dal deficit eccessivo (quando cioè il deficit supera il 3 per cento del Pil) sia modulato in base allo stock del debito pubblico. In pratica, paesi a basso debito potrebbero beneficiare di un percorso d’aggiustamento più lento rispetto a quello attualmente previsto dal Patto (due anni. Cfr. http://europa.eu.int/). Anche l’obiettivo di medio termine – il cosiddetto bilancio prossimo al pareggio o in surplus – si differenzierebbe in base al debito e ai rischi di sostenibilità delle finanze pubbliche. Ancora una volta, paesi con posizioni di bilancio virtuose potrebbero avere obiettivi di medio termine meno stringenti del bilancio in pareggio, vale a dire un deficit.
Si tratterebbe poi di rendere operativo il criterio del debito previsto dal Trattato di Maastricht. Secondo il Trattato, un paese è soggetto alla procedura di deficit eccessivo sia se non rispetta il limite del 3 per cento nel rapporto deficit/Pil, sia se il suo debito è superiore al 60 per cento del Pil e il tasso di riduzione non è soddisfacente. Per mancanza di chiarezza su cosa debba intendersi per tasso di riduzione soddisfacente, la parte del Trattato relativa al debito non è stata di fatto mai applicata. La Commissione sembrerebbe intenzionata a dedicare maggiore attenzione alle condizioni cicliche anche nella procedura di deficit eccessivo, ammettendo ad esempio che la bassa crescita possa giustificare un aggiustamento più lento di quello normalmente richiesto. Inoltre, si avanza l’idea di rivedere la cosiddetta clausola di eccezionalità. Questa prevede che solo una caduta del Pil reale di almeno lo 0,75 per cento in un anno possa evitare la procedura a un paese che ha superato la soglia del 3 per cento nel rapporto deficit/Pil. La clausola di eccezionalità potrebbe invece verrebbe rivista per contemplare anche casi di riduzioni del Pil meno marcate. Così facendo, si potrebbero verificare più frequentemente casi di paesi con deficit superiori al 3 per cento, ma che – in base alle condizioni cicliche – non vengono sottoposti a procedura.

Nel complesso, il Trattato rimane pienamente valido e l’impianto del Patto di stabilità non viene messo in discussione: i deficit eccessivi devono essere evitati, l’obiettivo di medio termine deve garantire finanze pubbliche sane e la sorveglianza fiscale rimane uno strumento essenziale di coordinamento delle politiche economiche. Le proposte della Commissione tendono piuttosto ad aumentare la razionalità economica del Patto stesso: maggiore attenzione alla sostenibilità, che in ultima analisi ha un effetto sulla stabilità dei prezzi, maggiore attenzione alle condizioni strutturali della finanza pubblica – in particolare lo stock e la dinamica del debito -, maggiore attenzione alle condizioni del ciclo economico nel fissare le scadenze della procedura di deficit eccessivo.
E’ necessario evitare che l’approccio proposto finisca per aumentare la discrezionalità degli agenti, in primo luogo del Consiglio, con il risultato di favorire un maggiore “opportunismo” piuttosto che una maggiore “intelligenza”. Per questo la Commissione sembra in favore di un sistema che preveda anche un tempo massimo per la correzione dei deficit eccessivi, oltre il quale un paese non può andare. Questo coniugherebbe la flessibilità necessaria per tenere conto delle diverse condizioni nei paesi membri, con il giusto rigore per dare certezza alle regole, anche a quella componente del Trattato che prevede sanzioni. L’applicazione del criterio del debito pubblico previsto dal Trattato andrebbe anch’essa in questa direzione.
Un approccio come quello abbozzato dalla Commissione non è maggiormente punitivo rispetto al sistema di regole attualmente in vigore per i paesi ad alto debito, ma piuttosto offre certezza che tutti i paesi si impegnino al risanamento fiscale per assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche nel lungo periodo. È un sistema che crea incentivi per politiche fiscali sane in periodi di alta crescita: la riduzione del debito pubblico infatti potrebbe portare in dote una maggiore flessibilità sul bilancio da usare in periodi di bassa crescita o per intraprendere costose riforme strutturali.

* L’autore opera presso la Direzione Generale Affari Economici e Finanziari della Commissione Europea, dove si occupa di finanza pubblica dei paesi europei e della riforma del Patto di Stabilità.

Tuttavia, il Consiglio europeo, dietro impulso della Commissione, ha utilizzato un nuovo metodo – il coordinamento aperto delle politiche economiche, già previsto dal Trattato per le politiche dell’occupazione – per giocare un ruolo crescente in questi campi. Il coordinamento aperto contempla la definizione d’obiettivi comuni a livello dell’Unione, l’adesione volontaria a tali obiettivi da parte dei paesi membri, e la verifica dei progressi compiuti da parte del Consiglio europeo attraverso meccanismi di benchmarking e “pressione dei pari”. Com’era inevitabile, il coordinamento aperto non ha mantenuto la promessa di facili realizzazioni. Inoltre, l’illusione di poter ottenere dal Consiglio europeo la ripresa della crescita e della produttività è diventata un diversivo per quei governi nazionali che non avevano la forza di decidere da soli. Per rimediare a tali mancanze, sono state proposte due vie d’uscita. La prima consiste nel far discutere ai parlamenti nazionali lo stato d’attuazione del programma di Lisbona, che in tal modo dovrebbero assumersene la responsabilità; la seconda, di accrescere la flessibilità del vincolo di bilancio del Patto di stabilità in funzione della realizzazione di certi obiettivi di Lisbona (ad esempio, le liberalizzazioni). Il mio suggerimento al presidente Barroso è di trovare il coraggio di gettare alle ortiche l’agenda di Lisbona. Ciò chiarirà, oltre ogni dubbio, che la responsabilità per la crescita, la disoccupazione e l’innovazione appartiene ai governi e ai parlamenti nazionali.

Il mio secondo suggerimento riguarda il coordinamento delle politiche macro-economiche nazionali. Il Trattato di Maastricht aveva prefigurato uno schema semplice per la fase dell’unione economica e monetaria. La politica monetaria fu centralizzata e affidata ad una banca centrale indipendente, mentre la politica di bilancio fu lasciata agli stati membri, ma con il duplice vincolo – fissato dalla procedura dei disavanzi eccessivi del Trattato – del 3 percento sul rapporto tra il disavanzo (indebitamento netto) del settore pubblico e il pil e del 60 percento sul rapporto tra il debito e il pil (o almeno della tendenza a convergere verso tale valore). In seguito, il Patto di stabilità e crescita ha aggiunto l’ulteriore requisito dell’equilibrio “tendenziale”, nel medio termine, del saldo del bilancio pubblico. Ciò rispose all’obiettivo di prevenire il ritorno a politiche di bilancio destabilizzanti dopo l’ingresso nell’euro, creando al contempo lo spazio per oscillazioni adeguate del disavanzo, in funzione anticiclica, all’interno del limite del 3 percento.

La credibilità di quest’apparato è stata malamente danneggiata – oltre che dalle difficoltà dei paesi membri a rispettare quei vincolo in un periodo prolungato di bassa crescita – dalla controversia pubblica tra il Consiglio Ecofin e la Commissione europea, nel novembre 2003, sull’applicazione della procedura dei disavanzi eccessivi alla Francia e alla Germania. Ciò non implica che l’apparato debba essere abbandonato.

…come assicurazione collettiva contro il rischio di un’accumulazione esplosiva di debito pubblico in uno stato membro – un rischio accresciuto dall’impatto dell’invecchiamento della popolazione sulle spese per l’assistenza e le pensioni – la quale potrebbe danneggiare la stabilità finanziaria dell’Unione. Inoltre, tale vincolo fornisce un’ancora alle politiche di bilancio dei paesi membri con deboli sistemi politici e istituzionali.

Ma l’apparato deve essere rivisto. Non condivido la posizione di coloro che chiedono di escludere le spese d’investimento dal disavanzo pubblico consentito: ciò fornirebbe nuovo stimolo agli accorgimenti contabili “creativi” e alimenterebbe il rischio d’accumulazione eccessiva di debito pubblico. Piuttosto, mi sembra che si dovrebbe spostare l’enfasi dei meccanismi di sorveglianza collettivi dal disavanzo allo stock del debito e alla sua stabilità intertemporale.

Inoltre, il criterio di sostenibilità del debito pubblico dovrebbe essere integrato da un vincolo sul tasso di crescita tendenziale della spesa pubblica, che dovrebbe essere mantenuto sotto a quello del pil (nominale). La ragione è semplice: se le spese aumentano più del pil, alla fine si dovranno aumentare le imposte per sostenerne l’onere; e questo, abbassando il tasso di crescita potenziale del pil, finirà per ripercuotersi negativamente sullo stato di sostenibilità del debito pubblico.
Si dovrebbero anche aumentare i poteri della Commissione nell’iniziare la procedura dei disavanzi eccessivi, come da molte parti è stato proposto. Purché mai più essa dimentichi che la sorveglianza sulle politiche di bilancio degli stati membri è un compito che richiede nel massimo grado giudizio politico, e non può essere lasciato nelle mani di avvocati e meccanici esecutori.

Infine, la nuova Commissione dovrebbe assegnare priorità assoluta al completamento del mercato interno dell’Unione, un campo nel quale essa dispone di incisivi poteri legislativi e di esecuzione. Quest’obiettivo è ben lontano dall’essere realizzato, come risulta evidente dalla diffusione degli aiuti di stato e dalla mancata applicazione di direttive chiave quali quelle su appalti e forniture pubbliche e sulla liberalizzazione dell’energia. Inoltre, le norme comuni di liberalizzazione ancora mancano per molti servizi, dalla distribuzione ai servizi professionali ai servizi pubblici locali. L’evidenza empirica indica che la bassa produttività in questi servizi spiega largamente il divario di produttività dell’Unione rispetto agli Stati Uniti.

Il primo maggio dieci nuovi paesi entreranno nell’Unione europea in un contesto di crescente scetticismo sul futuro della Ue.

È sempre più evidente che si è messa in mare una barca senza timoniere. Gli atteggiamenti dei nuovi paesi membri sono altrettanto preoccupanti. Citiamo due esempi emblematici.
Il primo è il referendum tenutosi a Cipro, che ha visto la popolazione greca opporsi al piano dell’Onu per una riunificazione del paese.
Il secondo è dato dai consensi crescenti in Polonia per il partito populista di Lepper. Secondo il quotidiano Rzeczpolita, se si tenessero elezioni oggi, Lepper risulterebbe vincitore.
Questi non sono casi isolati. Con l’eccezione della Slovenia, i partiti di governo che hanno accompagnato i paesi nella Ue hanno consensi molto bassi (vedi tabella).
È difficile giudicare la dinamica politica nei vari paesi e le ragioni del netto calo di consensi verso i partiti pro-europeisti. È peraltro indubbio che qualcosa non abbia funzionato nel processo di allargamento, se si considera che l’ingresso nella Ue è stato uno dei principali motori del cambiamento e delle riforme in quei paesi.

A nostro avviso le responsabilità sono da attribuire, in parti uguali, ai vecchi paesi membri e alle istituzioni della Ue.
Si pensi a come è stato affrontato il problema dell’apertura delle frontiere ai cittadini dei nuovi paesi membri.
L’immigrazione è il principale beneficio economico per i vecchi paesi della Ue, che sono paesi maturi con una popolazione stagnante. L’immigrazione di cittadini dei nuovi paesi, molto più poveri, porterebbe significativi benefici al funzionamento del mercato del lavoro e contribuirebbe a migliorare le prospettive di sostenibilità dei piani pensionistici in molti paesi della Ue.
Questo, e forse unico, chiaro beneficio economico per i vecchi paesi Ue non potrà essere sfruttato, perlomeno nei prossimi anni, poiché si è deciso di rinviare fino a sette anni l’applicazione della libera circolazione dei cittadini nei paesi Ue.
A tale mancanza di visione di lungo periodo si è poi aggiunto il discredito delle istituzioni europee, in primis della Commissione europea.
Le vicende sul Patto di stabilità ne sono l’esempio più rappresentativo. La disinvoltura con la quale l’Ecofin ha liquidato le raccomandazioni della Commissione sull’applicazione delle regole fiscali alla Germania e alla Francia, ha minato la credibilità delle istituzioni europee.
Il segnale nei confronti dei nuovi paesi è chiaro: entrare nella Ue non vuol dire entrare in un’Unione condotta sulla base di regole trasparenti e, soprattutto, da rispettare.

Come si può notare nella tabella qui sotto, i paesi dell’Europa centro-orientale entrano nella Ue con elevati deficit fiscali, nettamente al di sopra del tetto massimo consentito del 3 per cento.
Non si può certo affermare che tali deficit sono causati da una posizione ciclica sfavorevole, poiché il tasso di crescita delle economie dei paesi entranti è sostenuto. Tali deficit sono il risultato di politiche economiche errate.
I paesi più piccoli (i paesi baltici e Slovenia) hanno seguito strategie diverse, probabilmente perché più consapevoli dei rischi che corrono paesi piccoli totalmente aperti ai movimenti di merci e di capitali se le politiche macroeconomiche non sono sostenibili.
Per i paesi più grandi non vi è stata alcuna pressione da parte della Commissione europea o della Banca centrale europea. Anzi, con l’obiettivo di ritardare i tempi dell’adozione dell’euro, la Commissione e la Bce hanno dato segnali evidenti di tolleranza per elevati deficit.
Si è diffusa l’opinione che finché resteranno fuori dall’euro i nuovi paesi membri non saranno soggetti ai vincoli fiscali della Ue. Questo fatto, scarsamente notato, è grave poiché i vincoli fiscali si applicano, secondo i Trattati dell’Unione, a tutti i paesi membri della Ue e non soltanto ai paesi della zona euro.
Fino a quando saranno fuori dall’euro i nuovi paesi membri rischiano crisi valutarie e finanziarie causate dal trinomio esplosivo di alti deficit pubblici, tassi di cambio più o meno controllati come prevede la Ue e perfetta mobilità dei capitali. L’esperienza dell’America Latina dimostra la vulnerabilità dei paesi emergenti a movimenti di capitali erratici, con boom seguiti da fughe repentine.

L’Ungheria ha già adottato il sistema di cambio previsto dalla Ue prima dell’ingresso nell’euro, ovvero quello di una banda (del 15 per cento sopra e sotto) attorno a una parità.
I risultati sono evidenti. Negli ultimi due anni il fiorino è stato sottoposto ad attacchi speculativi, prima verso l’apprezzamento poi verso il deprezzamento. La banca centrale ungherese ha tentato di scongiurare una crisi valutaria alzando drasticamente i tassi di interesse che sono saliti fino a toccare il 12 per cento, in un paese che ha un tasso di inflazione di poco superiore al 4 per cento.
Dopo che i mercati avevano scommesso su un rapido ingresso dei paesi entranti nell’euro, con una conseguente convergenza dei tassi di interesse ai livelli europei, ora le aspettative sono che l’ingresso nell’euro avverrà in un futuro remoto, con effetti negativi sui tassi di interesse interni anche per altri paesi, come ad esempio la Polonia. I nuovi paesi membri, in particolare quelli più grandi, sono avviati verso un periodo di forte instabilità economica che rischia di vanificare i grandi vantaggi del loro ingresso nella Ue. Al tempo stesso le tendenze politiche interne spingono in direzione di governi populisti e spesso anti-europeisti. Dall’euforia degli anni passati si sta passando a uno scetticismo generalizzato che prevede forti spinte nazionaliste.
Le responsabilità dei governi e delle istituzioni europee sono grandi. Un evento storico di portata straordinaria si sta trasformando in un processo caotico che accresce le spinte per un indebolimento del disegno di costruzione di una grande Europa.
La speranza è che i governi di tutti i paesi membri, vecchi e nuovi, comprendano la necessità di cambiare rotta per evitare che sfumi una grande opportunità.

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