Quando le politiche anti-disuguaglianze producono paradossi

Politiche pensate per contrastare le disuguaglianze possono avere effetti paradossali. Scelte accurate e controlli precisi permettono di evitarli. Il caso dei fondi europei per il Molise dà qualche suggerimento sulla destinazione delle risorse del Pnrr.

Misure contro la disuguaglianza territoriale

Nelle economie avanzate il tema della disuguaglianza dei redditi è tornato di grande attualità. Una forma particolare, e rilevante, di disuguaglianza è quella tra territori: anche all’interno dello stesso paese, il grado di sviluppo economico è spesso fortemente variabile tra regioni, città e aree. Si tratta di una forma di disuguaglianza che negli ultimi anni è aumentata (si veda, per esempio, qui e qui).

Queste disparità hanno chiaramente conseguenze negative sulle condizioni di vita dei cittadini nati nelle aree svantaggiate, dando anche luogo a forme di disaffezione e protesta. E da anni i governi intervengono con varie politiche pubbliche destinate specificatamente alle zone meno sviluppate, allo scopo di favorirne la convergenza economica verso quelle più ricche (cosiddette politiche “place-based”).

Le politiche con un target territoriale, invece di aiuti diretti indirizzati agli individui più bisognosi, si basano sull’ipotesi (spesso implicita) che sostenendo un certo territorio si aiutano in misura più che proporzionale i soggetti più deboli che vi risiedono. Molte ricerche empiriche si sono concentrate sull’efficacia delle misure per il riequilibrio territoriale, con risultati discordi in funzione del tipo di politica o del paese esaminato.

Una questione molto meno studiata è invece quella dell’impatto di queste politiche sulla disuguaglianza all’interno delle regioni beneficiarie. In ultima analisi, una politica place-based è un flusso di denaro che affluisce verso un certo territorio. È importante, certo, che, per esempio, aumenti il reddito medio di quel luogo, ma è altrettanto fondamentale che l’aumento non sia trainato dai redditi più alti della distribuzione. In altri termini, sarebbe auspicabile che, per dato effetto medio, la maggior parte dei fondi non sia intercettata dagli individui più abbienti che risiedono nell’area sussidiata. Un caso del genere contraddirebbe il fine ultimo dell’intervento, che è di tipo perequativo.

Aiuti regionali e disuguaglianza

In un recente lavoro, scritto con Giuseppe Albanese e Guido de Blasio, abbiamo studiato l’effetto delle politiche place-based sulla disuguaglianza dei redditi nei territori che hanno beneficiato degli aiuti. Ci siamo concentrati sulla politica europea per la coesione territoriale (i fondi strutturali) e, soprattutto sul caso italiano, particolarmente rilevante alla luce del cronico ritardo del Mezzogiorno. Lo studio sfrutta il fatto che nel 2007 il Molise è uscito dal cosiddetto Obiettivo 1, ovvero il regime di sussidi europei più generoso, e i fondi destinati alla regione sono passati da 137 a 66 euro pro capite a prezzi del 2010. Ebbene, utilizzando dati di diversa natura (comunali, regionali), di diverse fonti (dichiarazioni fiscali, Istat-Eu Silc, Luxembourg Income Study) e diversi metodi econometrici (difference-in-discontinuity, regression discontinuity design, synthetic control, difference-in-differences) emerge che quando il Molise ha smesso di ricevere i sussidi europei, l’indice di Gini (una misura molto diffusa di disuguaglianza) è diminuito, relativamente a un opportuno gruppo di controllo. Per esempio, la figura 1 riporta sull’asse delle ascisse gli anni, ricentrati sul 2007 (anno di uscita del Molise dall’Obiettivo 1): -2 è il 2005, -1 il 2006, 0 il 2007, 1 il 2008 e così via. Sulle ordinate si riporta invece la differenza tra l’indice di Gini medio nei comuni molisani vicini al confine con Puglia o Campania (comuni trattati) e lo stesso indice nei comuni pugliesi e campani (comuni di controllo), anch’essi vicini al confine. Concentrarsi sui comuni prossimi al confine garantisce un confronto tra unità molto simili tra loro per quanto riguarda diverse caratteristiche socio-economico-demografiche così che eventuali differenze nella dinamica dell’indice di Gini siano imputabili esclusivamente alla perdita del sostegno europeo.

Figura 1

Prima del 2007, la differenza tra trattati e controlli è sostanzialmente nulla. Dal 2007 in poi, si osserva un calo in Molise rispetto a Campania e Puglia che diventa statisticamente significativo a partire dal 2009. In media, uscire dall’Obiettivo 1 ha implicato un calo dell’indice di Gini di 0,007, l’1,9 per cento della sua media e il 17,9 per cento della sua deviazione standard. Per meglio contestualizzare il calo, la nostra stima implica che la riduzione dei fondi strutturali abbia permesso di recuperare circa metà dell’aumento dell’indice di Gini (0,014) occorso nella media italiana, in base ai dati dell’Oecd, tra il 2007 (prima del crollo di Lehman Brothers) e il 2013 (dopo la crisi del debito sovrano). Ulteriori risultati indicano che il miglioramento dell’indice di Gini sia dipeso dal fatto che si è ridotta la quota di chi percepiva redditi molto alti, che si è contratto il reddito medio (-1,8 per cento) e, infine, che non c’è stato un effetto significativo sul numero totale di contribuenti (la perdita dei sussidi non ha quindi accresciuto la disoccupazione).

Cosa spiega il calo della disuguaglianza?

Con meno fondi europei, quindi, la disuguaglianza è diminuita. Come mai? Ci sono tre possibili canali di trasmissione. Il primo passa dal mercato immobiliare. Le politiche place-based possono stimolare la domanda locale, tra cui quella di abitazioni, portando ad aumenti dei valori immobiliari e degli affitti. Pertanto, parte dei benefici della politica di sviluppo locale vanno, in modo non intenzionale, ai proprietari immobiliari, che spesso appartengono alla fascia alta della distribuzione dei redditi. Nei nostri dati, il meccanismo è ben visibile: la fine del sostegno europeo ha portato a un calo significativo dei prezzi delle case, più forte nei comuni dove l’offerta era meno capace di assecondare le variazioni della domanda. Un secondo canale di trasmissione ha a che fare con l’efficacia degli aiuti. Per esempio, se i sussidi non creano occupazione o investimenti aggiuntivi, le imprese beneficiarie ricevono un sostegno economico per assunzioni o investimenti che avrebbero fatto comunque. Questo implica, semplicemente, che gli imprenditori fanno più utili. Anche questo canale è verosimile, alla luce della consolidata evidenza secondo la quale le politiche di convergenza territoriale rivolte al Mezzogiorno sono state complessivamente inefficaci. Infine, è possibile che i fondi strutturali abbiano favorito fenomeni di corruzione e, più in generale, siano finiti nelle mani di un’élite locale già benestante.

Lezioni per il futuro

Il nostro studio mostra che perdere i fondi europei migliora la distribuzione del reddito, ma porta anche a un calo del reddito medio. C’è quindi un trade-off tra livello del reddito e sua distribuzione e la scelta ottimale dipende da quanta disuguaglianza una società è disposta ad accettare. Ma al di là dell’aspetto teorico, il tema non è se prendere o meno i fondi strutturali, che in Italia arriveranno comunque per molti anni ancora. La lezione principale è che occorre limitare gli effetti perversi delle risorse sulla disuguaglianza, sperimentando le politiche, selezionando solo quelle efficaci e adottando gli opportuni presidi anticorruzione. È una lezione utile per tutti ma, in modo particolare, per chi propone più redistribuzione territoriale (si pensi solo al Pnrr, che destina al Sud il 40 per cento dei fondi contro un peso del Pil meridionale sull’economia italiana del 22 per cento) facendo appello al contrasto della disuguaglianza: queste politiche, senza opportuni accorgimenti, possono avere esiti perversi proprio sulle disparità che vogliono contrastare.