Residenze universitarie: l’occasione persa del Pnrr *

Per migliorare la difficile situazione delle residenze universitarie il Pnrr prevede un consistente aumento dei posti letti con finanziamenti per 960 milioni complessivi. Anche a causa di scelte discutibili, sarà difficile raggiungere l’obiettivo.

Gli obiettivi del Pnrr

Tornato alle cronache grazie alla protesta della studentessa del Politecnico che si è accampata con una tenda fuori dalla sua università, il tema del caro-affitti a Milano ha a che fare con il modello di sviluppo che il capoluogo lombardo ha seguito negli ultimi anni. Tuttavia, la residenzialità universitaria nel nostro paese è oggetto di specifici obiettivi del Piano nazionale di ripresa e resilienza e di correlati finanziamenti per 960 milioni di euro complessivi e sarebbe lecito attendersi che dal loro conseguimento venisse un concreto miglioramento della situazione.

In Italia nel 2022 risultavano esserci poco meno di 600 mila studenti che studiano in una provincia diversa da quella di residenza, ovvero poco meno di un terzo degli studenti universitari complessivi. Il Pnrr, nell’ambito della Riforma 1.7, ha previsto due traguardi (milestone) e due obiettivi (target) su questo tema. Il target da conseguire entro dicembre 2026 è estremamente ambizioso: il raggiungimento di 60mila posti letto aggiuntivi, ovvero il 125 per cento di posti in più rispetto al dato iniziale (47.500).

Per arrivarci, il Pnrr prevede di utilizzare i 960 milioni di euro attraverso due strumenti (corrispondenti alle due milestone). Da un lato, l’incremento della percentuale di cofinanziamento ministeriale dei posti letto realizzati nelle residenze universitarie attraverso la partecipazione ai bandi della legge 338/2000, il principale strumento legislativo finora esistente nel nostro ordinamento per la realizzazione e la ristrutturazione delle residenze universitarie. L’intervento legislativo, con scadenza dicembre 2021, avrebbe dovuto consentire di conseguire circa 7.500 posti letto aggiuntivi entro il dicembre 2022 (questo target era quindi di avvicinamento a quello finale).

Dall’altro lato, il Pnrr prevede di agire attraverso la riforma della legislazione sugli alloggi, al fine di introdurre nuove forme di partenariato pubblico-privato, agevolazioni fiscali e ridefinizione degli standard, con scadenza dicembre 2022. A questo secondo intervento il Pnrr affida gli ulteriori 52.500 posti letto da conseguire entro dicembre 2026.

Il decreto Pnrr di maggio 2021 innalzava effettivamente la percentuale di cofinanziamento ministeriale degli interventi di realizzazione e ristrutturazione delle residenze universitarie attuati con la legge 338/2000 a un massimo del 75 per cento (prima era il 50 per cento) e, grazie a questa modifica, le università hanno presentato progetti per un valore superiore al miliardo in risposta al V bando della stessa legge, pubblicato a gennaio 2022. Il bando era originariamente finanziato per 467 milioni, di cui 300 provenienti dai fondi del Pnrr. Tuttavia, nella primavera del 2022 il ministero dell’Università e Ricerca si rende conto che la sua interpretazione dei 7.500 posti aggiuntivi da garantire entro dicembre 2022 è diversa da quella della Commissione europea. Secondo la Commissione, infatti, i 7.500 studenti dovevano avere materialmente la disponibilità del posto letto e non era sufficiente che fossero espletate le procedure amministrative di aggiudicazione (come invece pensava, o sperava, il ministero). A questo punto, nel cuore dell’estate del 2022, i 300 milioni del Pnrr vengono tolti al V bando della legge 338 e vengono destinati a finanziare interventi volti a ottenere la disponibilità di posti letto per studenti universitari, mediante l’acquisizione del diritto di proprietà o, comunque, l’instaurazione di un rapporto di locazione a lungo termine, con procedure e standard diversi rispetto a quelli previsti dalla legge 338. In pratica, si tratta di posti letto recuperati presso strutture già esistenti, gestite soprattutto da soggetti privati, come emerge dai provvedimenti di aggiudicazione, sia quello di novembre del 2022 sia quello di febbraio di quest’anno. Nel frattempo, la legge di bilancio per il 2023 ha reintegrato i 300 milioni e quindi la complessa macchina della legge 338 si è potuta rimettere in moto anche se, a oggi, siamo ancora alla fase dell’istruttoria tecnica.

La riforma dell’housing universitario

Venendo alla seconda milestone, la riforma dell’housing universitario è stata disegnata con diversi provvedimenti emanati tra settembre e dicembre del 2022. In estrema sintesi, la riforma prevede la destinazione di 660 milioni, a carico del Pnrr, a vantaggio dei soggetti privati che, anche in convenzione o in partenariato con le università, mettano a disposizione nuovi posti letto per residenze universitarie. Il finanziamento si sostanzia in un contributo a fondo perduto per la copertura dei costi di gestione del posto letto nei primi tre anni, a cui si aggiungono ulteriori agevolazioni fiscali. L’attribuzione dei fondi dovrebbe avvenire con procedure ad hoc che avrebbero dovuto essere definite entro gennaio 2023, ma di cui si attende ancora l’emanazione.

A oggi, l’analisi degli elementi disponibili fa seriamente dubitare che il target previsto per dicembre 2026 sia raggiungibile. D’altra parte, secondo le stesse valutazioni degli operatori privati, gli strumenti messi in campo potrebbero consentire una riduzione delle tariffe per posto letto nell’ordine del 10-15 per cento, una percentuale che, per la realtà di molti mercati immobiliari locali delle città universitarie (Milano in primo luogo), non è sufficiente a soddisfare la domanda proveniente dagli studenti delle graduatorie del diritto allo studio che dovrebbero essere, secondo le stesse indicazioni della riforma, i primi destinatari dei posti letto aggiuntivi.

In sintesi, a causa delle controversie nell’interpretazione degli obiettivi, della difficoltà a riformare e attuare le leggi esistenti e della scelta di puntare fortemente sul settore privato – che ragiona con logiche di mercato e non di capacità di risposta alle esigenze degli studenti appartenenti alle famiglie delle fasce più fragili dal punto di vista socio-economico – il Pnrr rischia di essere un’occasione persa rispetto alla tutela del diritto allo studio e, in ultima analisi, del rispetto dell’articolo 34 della Costituzione, secondo cui “I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi”.

* L’autore è stato team leader del ministero dell’Economia e delle Finanze per la Missione 4 durante la fase di definizione del Pnrr ed è attualmente prorettore al bilancio e delegato per il diritto allo studio per l’Università di Milano-Bicocca.