L’Omc e la scommessa di Hong Kong

Il protrarsi delle trattative commerciali non è certamente una novità: si sono enormemente ampliati i temi in discussione e una pluralità di soggetti ha il potere di influire sull’esito finale del negoziato. Sembra però essere entrato in crisi il modello negoziale che aveva caratterizzato e assicurato il successo dei precedenti round. E la possibilità di concludere con un accordo questa tornata di trattative potrebbe risultare seriamente compromessa se si arrivasse al luglio 2007, quando scade il mandato negoziale del presidente americano Bush. (1)
Non è che negli ultimi quattro anni non si sia fatto nulla. L’agenda dei negoziati, ad esempio, è stata modificata, e temi importanti come gli investimenti esteri, le politiche a tutela della concorrenza e la trasparenza degli appalti pubblici non sono più oggetto di trattativa. (2)
Ciononostante, i negoziati procedono a rilento, anche se non è facile capire dove siano i veri ostacoli al raggiungimento di un accordo. Da più parti si continua ad attribuire la responsabilità principale all’agricoltura, e soprattutto alla posizione negoziale dell’Unione Europea. Queste accuse, anche se plausibili alla luce di quanto successe nell’Uruguay Round, si basano su argomentazioni non sempre convincenti. Il costo dei sussidi previsti dalla Politica agricola comune, ad esempio, continua a creare problemi al bilancio comunitario, ma tutti gli esercizi di simulazione evidenziano come i guadagni più elevati che si potranno avere dalla liberalizzazione del settore agricolo deriveranno dalla riduzione dei dazi piuttosto che dei sussidi. Il sospetto, quindi, è che il mancato accordo in agricoltura possa essere utilizzato come pretesto per mascherare una sostanziale indisponibilità a trattare sugli altri temi.

Ma quali sono i guadagni attesi da una conclusione positiva del Doha Round? Vari studi hanno ipotizzato i possibili termini di un accordo simulando scenari di liberalizzazione del mercato dei beni agricoli, industriali e dei servizi all’interno di modelli di equilibrio economico generale. I guadagni per il mondo nel suo complesso sono positivi, ma non molto elevati se espressi come percentuale del Pil: sono compresi tra lo 0,09 e lo 0,5 per cento. (3) L’impatto positivo della liberalizzazione risulta ridotto anche per l’Italia e l’Unione Europea (vedi tabella 1).
Le simulazioni, svolte dal DohaDevelopmentAgenda–ResearchNetwork riguardano due scenari estremi (di minima e di massima) di liberalizzazione parziale tali da fornire una indicazione dell’ordine di grandezza degli effetti di un eventuale accordo. I contenuti specifici dei due scenari sono ispirati alle proposte effettivamente presentate dai diversi paesi nel corso dei negoziati. (4)

Entrambi gli scenari presentano effetti positivi sia per i vecchi che per i nuovi paesi membri dell’Unione (Eu10), anche se i valori percentuali (compresi tra 0,51 e 0,75 per cento) risultano più elevati per questi ultimi in quanto caratterizzati da livelli di reddito più bassi. L’economia italiana registra benefici in linea con quelli dei vecchi paesi membri dell’Unione (Eu14) nello scenario di massima con valori intorno allo 0,3 per cento, mentre i guadagni sono meno evidenti nel caso dello scenario di minima (0,13 per cento per l’Italia rispetto allo 0,19 per cento dell’Eu14).
La tabella 2 mostra il contributo dei singoli settori raggruppati in primario, secondario e terziario al guadagno totale dell’Unione Europea. Si evidenziano risultati marcatamente diversi a seconda dello scenario di liberalizzazione considerato, soprattutto per quanto riguarda il comparto del terziario. I servizi, infatti, risultano il settore meno importante nello scenario di minima (poco più di 4 miliardi di dollari per l’Unione Europea nel suo insieme), mentre registrano guadagni quasi comparabili (10 miliardi di dollari per l’intera Unione) a quelli del settore manifatturiero nello scenario di massima dove si prevede una significativa riduzione degli equivalenti tariffari rappresentativi delle barriere al commercio attualmente presenti. (5)
La distribuzione settoriale dei benefici derivanti dalla liberalizzazione commerciale riflette, evidentemente, i vantaggi comparati dei sistemi economici che fanno parte dell’Unione.
Così, nei nuovi paesi membri i benefici risultano concentrati soprattutto nel settore primario con benefici pari a 5 e 6,5 miliardi di dollari nei due scenari, mentre per i vecchi paesi membri la quota principale viene dall’industria manifatturiera che registra guadagni compresi tra 8 e 11 miliardi di dollari (queste cifre rappresentano la somma dei valori relativi a Italia e Ue14 nella tabella).
Ciò è vero anche per il nostro paese che sembra però meno attrezzato degli altri Stati dell’Unione per trarre vantaggio dalla liberalizzazione del settore terziario: nello scenario di minima, dove la protezione garantita ai servizi rimane inalterata, l’effetto di equilibrio generale indotto dalla riduzione della protezione nel settore primario e secondario finisce addirittura per aumentare l’impatto distorsivo delle barriere preesistenti (-52 milioni di dollari).

Si tratta di risultati non esattamente entusiasmanti: se i guadagni di efficienza vengono messi in rapporto al Pil si ottengono percentuali così basse da far venire più di qualche dubbio sulla reale rilevanza della posta in gioco.
In realtà, ciò che è a rischio a Hong Kong non sono tanto i mancati guadagni, quanto le possibili perdite. Gli effetti derivanti dall’esistenza di uno strumento di governance internazionale come l’Omc non si misurano soltanto da ciò che verrà eventualmente scritto nell’accordo finale di questo round, ma anche e soprattutto nell’influenza che esercitano giorno per giorno sulle politiche degli Stati membri.
È vero che le proposte negoziali in materia di liberalizzazione in agricoltura presentate da Stati Uniti e Unione europea sono sostanzialmente compatibili con le politiche attuali, e quindi, come si vede anche dai risultati delle simulazioni, avrebbero un impatto tutto sommato limitato in termini di liberalizzazione. Ma non va dimenticato che sono state disegnate tenendo conto anche della necessità di renderle compatibili con gli impegni esistenti a livello multilaterale. Allo stesso modo, se pensiamo alla discussione che si è sviluppata in Europa e negli Usa, ma anche e soprattutto in Italia, a seguito dell’aumento delle importazioni di prodotti tessili dalla Cina, è evidente che i governi avrebbero maggiori difficoltà a resistere alle richieste di protezione in assenza di una credibile regolamentazione internazionale.
Infine, guardando alla proliferazione di accordi preferenziali, risulterebbe alquanto preoccupante, soprattutto dal punto di vista dei paesi in via di sviluppo più piccoli, uno scenario in cui i maggiori paesi industrializzati sviluppano le proprie politiche commerciali a livello bilaterale facendo pesare maggiormente il proprio peso politico ed economico, e aumentando i costi amministrativi derivanti dal rispetto delle “regole di origine”.
In definitiva, la posta in gioco ad Hong Kong non è la conclusione del Doha Round, che in ogni caso richiederà ancora parecchi mesi, quanto la credibilità di un’organizzazione internazionale che nei primi dieci anni di vita ha già dovuto affrontare diversi momenti di crisi. L’Omc sarà pure un’istituzione “primitiva”, ma un mondo senza Omc non sarebbe necessariamente un posto migliore.

(1) La fast-track negotiating authority concessa dal Congresso degli Stati Uniti al presidente fa sì che un eventuale accordo debba essere approvato o rifiutato dal Congresso “in blocco”. Se il presidente non dispone di tale delega, il Congresso è libero di accettare solo alcuni degli impegni sottoscritti, e ciò comprometterebbe la credibilità degli Stati Uniti al tavolo dei negoziati.

(5) Si tenga conto che nello scenario di minima per i servizi si assume che ci si accordi per una riduzione del grado di restrizione consolidato fino a quello effettivo. Si tratta perciò di uno scenario “status quo”.