Com’è difficile rinunciare all’Irap

Poiché l’Irap è un costo per l’impresa, la sua riduzione potrebbe consentire di praticare prezzi minori alle esportazioni, a parità di margini di profitto. Non è necessario a tal fine che la riduzione avvenga tramite la detassazione del costo del lavoro, a meno che non si dimostri che le imprese che più esportano sono quelle a maggiore intensità di lavoro. Al contrario, è stato invece osservato che i vantaggi di una riduzione dell’imposta sul costo del lavoro sarebbero concentrati sulle grandi imprese, soprattutto del settore bancario e assicurativo e sulle public utilities, settori con retribuzioni relativamente elevate e per lo più protetti dalla concorrenza internazionale .

Tra i motivi principali che spingono verso una sua detassazione vi è la considerazione che il lavoro è troppo tassato, più del capitale, e che l’Irap sarebbe proprio all’origine di questa distorsione.
Il ragionamento è in parte scorretto. L’Irap è infatti un’imposta ampiamente neutrale, che tassa sia il lavoro sia il capitale, indipendentemente dal fatto che l’impresa si finanzi con debito o capitale proprio. Vi è però una asimmetria: il capitale beneficia della deducibilità degli ammortamenti, mentre, nel caso del lavoro, sono tassati anche i contributi assistenziali e previdenziali, che rappresentano retribuzione differita. Un riequilibrio nel trattamento fiscale dei due fattori produttivi potrebbe prendere la forma o dell’inclusione degli ammortamenti nell’imponibile Irap o dell’esclusione da tale imponibile della componente contributiva sul lavoro. Operare congiuntamente sui due versanti, riduzione del costo del lavoro e aumento del costo del capitale, può ridurre o evitare perdite di gettito, ma con effetti penalizzanti sulle imprese che hanno investito in passato e che intendono investire in futuro. Questo argomento è esaminato nella scheda allegata .
La scheda mostra inoltre che gli interventi prospettati non inciderebbero in modo sostanziale sul cuneo di imposta sul lavoro. La loro efficacia nel favorire l’occupazione o rilanciare la competitività delle imprese potrebbe quindi risultare effimera.

Vi è chi sostiene, invece, che l’Irap debba essere congegnata in modo da incentivare gli investimenti, aumentandone la deducibilità dall’imponibile, fino ad arrivare anche al 100 per cento delle spese relative. (1)
Nella scheda allegata mostriamo che la deducibilità parziale degli investimenti (ad esempio un terzo) se accompagnata all’abolizione della deducibilità degli ammortamenti, rischia di essere in realtà penalizzante per le imprese. La deducibilità integrale degli investimenti ridurrebbe ovviamente il cuneo di imposta sul capitale e avrebbe una sua razionalità economica, in quanto renderebbe l’Irap neutrale nei confronti delle decisioni di investimento. Comporterebbe però una maggiore perdita di gettito, e rischierebbe di rendere l’Irap più simile all’Iva (che tassa appunto il valore aggiunto al netto degli investimenti), aumentandone i rischi di bocciatura in sede comunitaria.
È poi importante tenere concettualmente distinti gli elementi strutturali del sistema tributario da quelli volti a fornire specifici incentivi. Se si ragiona sui primi, e si ha quindi attenzione alla neutralità complessiva del sistema fiscale, l’opportunità di interventi specifici sull’Irap diventa molto più dubbia. È poco efficace, ad esempio, congegnare l’Irap in modo che sia neutrale rispetto alle scelte di investimento, quando l’Ires, con un’aliquota ben più elevata, non lo è. Se si ragiona invece in termini di incentivi, questi dovrebbero essere per loro natura selettivi e di ammontare valutabile da parte del contribuente con certezza, e non, come ora dispersi su una molteplicità di benefici, spesso aleatori.

La riduzione dell’Irap sul costo del lavoro comporterebbe vantaggi maggiori per le grandi imprese, mentre le Pmi e i professionisti avrebbero poco o nulla da guadagnare. Da qui hanno origine le proposte di accompagnare (o sostituire) tale riduzione con un ampliamento della deduzione di base, o di escludere esplicitamente i libero professionisti e i lavoratori autonomi. Queste proposte muovono anche dalla considerazione che l’Irap, sostituendo sette tributi preesistenti, ha comportato un vantaggio maggiore per le grandi imprese, rispetto alle Pmi. Abolire l’Irap sulla maggior parte dei liberi professionisti e sulle attività minori verrebbe incontro alle numerose questioni di legittimità sollevate da queste categorie di contribuenti, semplificherebbe il sistema. Avrebbe anche il vantaggio di rimarcare in modo definitivo le differenze fra Irap e Iva, rispondendo alla critica avanzata dall’avvocato generale della Corte di giustizia, che ritiene l’Irap incompatibile con le norme comunitarie in quanto “generale” come l’Iva. Se però si tiene conto del fatto che l’imposta ha la funzione principale di finanziare le Regioni, e dunque la sanità, è poco giustificabile l’esclusione di queste categorie di soggetti passivi dal finanziamento di un servizio universale.

Gli interventi indicati, ma gli esempi avrebbero potuto essere facilmente estesi, condividono due importanti limiti: comportano una perdita di gettito in un periodo in cui i conti pubblici non consentono margini di manovra e incertezze; rincorrono obiettivi diversi e a volte contraddittori, minando la coerenza del sistema tributario e senza avere il supporto di studi e analisi in grado di fornire un quadro coerente degli effetti distributivi e dei costi e benefici che essi comportano.
Tra le varie alternative, l’ipotesi di riduzione dell’Irap che sembra più razionale è quella di abolire gli oneri sociali dall’imponibile dell’imposta. Si tratta di una proposta da tempo presente nel dibattito, e oggetto di attenta considerazione in un recente working paper del Centro studi di Confindustria, di cui gli autori forniscono una sintesi . Questa riforma comporterebbe un costo nel complesso analogo a quello prospettato dal Governo con l’esclusione di un terzo del costo del lavoro. Sarebbe però un modo più razionale di riequilibrare il cuneo fiscale sul lavoro e sul capitale. Rispetto a un’analoga ma generalizzata riduzione del costo del lavoro, dà un vantaggio correlato all’ammontare dei contributi versati: si premierebbe di più il lavoro dipendente, più costoso in termini contributivi, ma in grado di stabilizzare maggiormente l’occupazione e di dare ai lavoratori garanzie superiori alle varie figure di lavoro atipico.
Resta il problema se ciò sia sufficiente a rispondere a eventuali rilievi comunitari. Sarebbe fondamentale sapere se, e se sì come, il Governo sta difendendo l’imposta in ambito comunitario: dopo tanti titoli di giornale sulle conclusioni dell’avvocato generale , non se ne sa più nulla. I problemi più spinosi riguardano però la copertura delle perdite di gettito. È evidente che da questo dipenderanno gli effetti di qualsiasi manovra. Ed è la necessità stessa, improrogabile, di finanziare qualsiasi sgravio dell’Irap con minori spese o altre entrate, a rendere poco efficace e forse persino controproducente la riduzione stessa.
Va poi considerato che una riduzione dell’Irap, pur con un costo elevato per il bilancio pubblico, come i 4 miliardi di euro preventivati per il prossimo anno, rischia di avere solo effetti marginali. Mentre potrebbe contribuire a ritardare altri e ben più importanti tipi di intervento, oltretutto meno costosi per il bilancio pubblico, che potrebbero invece consentire un recupero di lungo periodo di produttività e competitività. Anche limitando l’attenzione ai soli costi per le imprese, gli esempi sono molteplici: dalla predisposizione di politiche che incidano sulle rendite monopolistiche nei settori energetici, a interventi di controllo sul territorio e una più decisa lotta alla criminalità per ridurre i costi della illegalità – particolarmente elevati se è vero, come dice il presidente della Confesercenti, che in Italia vengono pagati all’anno, solo dagli esercenti, 6 miliardi di pizzo e 12 miliardi agli usurai.

(1) Giuseppe Vitaletti, Corriere della Sera, 30 maggio 2005.

Un modo per aggirare questi ostacoli è quello di abbandonare il terreno della riforma (o della sostituzione) dell’Irap e di provare a percorrere la strada, all’apparenza più facile, degli incentivi. Gli incentivi sono deroghe alle regole generali dell’imposizione, finalizzati a indurre gli operatori privati a compiere determinate scelte economiche a cui si riconosce un interesse collettivo. Anche questa strada richiede però la necessità di fare delle scelte, o quanto meno di individuare delle priorità, evitando che la fantasia si sbizzarrisca e, secondo un copione sempre uguale nel tempo, le richieste si moltiplichino, quasi che le agevolazioni fiscali fossero a costo zero. Al contrario, comportano un costo per l’erario assolutamente identico a quello che sarebbe provocato da trasferimenti espliciti (tant’è che nei paesi anglosassoni vengono denominate “spese fiscali”, tax expenditures, e contabilizzate in apposito bilancio). Per questo occorrerebbe una selezione molto accurata degli obiettivi nonché una valutazione molto attenta della efficacia ed efficienza (capacità di sortire l’effetto sperato al costo inferiore) delle agevolazioni proposte.
Quello che invece occorrerebbe evitare è il moltiplicarsi di agevolazioni poco monitorate nei loro effetti e disperse su una miriade di microbiettivi.
Mentre si discute su come tagliare 4 miliardi di euro dall’Irap per il 2006, c’è il rischio di dimenticare ad esempio che negli ultimi sette mesi sono già stati approvati ben sei diversi interventi che hanno interessato l’imposta. E che dovrebbero comportare, nei prossimi tre anni, costi per l’erario pari a 3,6 miliardi di euro (di cui 1,2 nel 2006). Riguardano, talvolta anche attraverso azioni a più riprese, i medesimi obiettivi per i quali nel dibattito in corso si continuano a chiedere interventi: sostegno alle piccole imprese e alla loro crescita, sostegno all’occupazione e agli investimenti in ricerca e sviluppo (vedi tabella 1).
Ad alcuni di questi obiettivi sono stati probabilmente dedicati stanziamenti insufficienti (per esempio, alla ricerca e sviluppo). Alcuni incentivi rischieranno di decadere prima ancora di potere essere utilizzati, o perché si attende il via libera della Unione Europea (bonus occupazione) o perché mancano i decreti attuativi, come rischia di avvenire per il vecchio credito di imposta agli investimenti nelle aree svantaggiate. Altri sono esplicitamente pensati per un numero molto ridotto di soggetti: il premio alla concentrazione riguarda 17-18mila imprese al massimo. Altri ancora sono soggetti a tetti di spesa, e ne potranno quindi beneficiare solo i contribuenti che faranno domanda per primi (incentivi alla concentrazione delle piccole imprese). Forse, prima di procedere su questa strada, sarebbe corretto interrogarsi sui costi e sugli effetti di tanta frammentazione.

Tab. 1. Interventi selettivi che hanno interessato l’Irap negli ultimi sette mesi

Il cuneo di imposta sul lavoro può essere espresso come differenza fra il costo del lavoro per l’impresa e il salario netto del lavoratore. Fornisce quindi una misura sintetica delle imposte pagate dal datore di lavoro, che corrisponde il salario, e dal lavoratore, che lo riceve. È formato da contributi e imposte a carico del datore di lavoro e contributi e imposte a carico dei lavoratori. Può poi essere espresso in percentuale del salario netto o del costo del lavoro.
La riforma dell’Irpef dello scorso anno ha agito sulla componente del cuneo a carico del lavoratore (con risultati erratici e tendenzialmente più consistenti per i contribuenti più ricchi). Con la riforma dell’Irap attesa per quest’anno si intenderebbe invece agire sulla componente formalmente a carico delle imprese. Su questa concentreremo la nostra attenzione.
La tabella 1 illustra i cunei sul lavoro a carico delle imprese nel 2005 e secondo alcune ipotesi di riforma dell’imponibile Irap. L’esempio preso come riferimento è quello di un operaio delle imprese industriali in senso stretto, con più di 50 dipendenti. I cunei sono calcolati in percentuale del costo del lavoro per l’impresa. Ad esempio, il cuneo di 31,5 per cento nel 2005 è calcolato sommando i vari oneri contributivi (33,08 per cento), gli accantonamenti per il Tfr (6,91 per cento), e l’Irap, che si applica all’intero costo del lavoro, con l’aliquota del 4,25 per cento. (1)
Il cuneo riportato nell’ultima riga della tabella è un po’ più elevato (33,1 per cento invece di 31,5 per cento). Il motivo è che qui si tiene conto non solo degli oneri diretti dovuti all’applicazione dell’Irap al costo del lavoro, ma anche di quelli indiretti connessi al fatto che l’Irap, a differenza dei contributi, non è deducibile dall’imponibile Ires.

Tabella 1. Cuneo di imposta sul lavoro (in percentuale del costo del lavoro) per le imprese industriali con più di 50 dipendenti – Operai

Tra le proposte di riforma che sono state avanzate, la deduzione dall’imponibile Irap di una quota pari a un terzo del costo del lavoro o l’esclusione dalla base imponibile dei contributi previdenziali e degli altri oneri contributivi (incluso il Tfr) avrebbero l’effetto, del tutto analogo, di ridurre il cuneo di circa un punto percentuale. Una riduzione di un certo rilievo (3-4 punti percentuali) si avrebbe solo eliminando completamente il costo del lavoro dalla base imponibile dell’Irap, ma questo comporterebbe una perdita di gettito molto rilevante (12 miliardi di euro circa, pari quasi a un punto di Pil), insostenibile date le attuali condizioni della finanza pubblica.

Il cuneo di imposta sul capitale è ancora più complesso da calcolare anche perché la tassazione degli investimenti avviene in tutto il periodo di vita utile del bene capitale. In generale, il cuneo può essere definito come la differenza fra rendimento lordo su un investimento addizionale e quello netto per il finanziatore finale (creditore o azionista).
Il cuneo è dunque diverso a seconda della natura del finanziatore (cui corrispondono aliquote su dividendi, plusvalenze e interessi diverse), del tipo di beni capitali (cui corrispondono quote di ammortamento deducibili dal reddito di impresa differenziate) e, soprattutto, a seconda della fonte di finanziamento, dato che solitamente non è consentita la deducibilità del costo del capitale proprio, a differenza di quanto accade con il costo del capitale di debito (interessi passivi). Come nel caso del cuneo sul lavoro, concentreremo l’attenzione sulle sole imposte pagate dalle società a titolo di Ires e Irap, sulla situazione al 2005 e su alcune ipotesi di intervento avanzate nel dibattito. La tabella 2 presenta due cunei, con riferimento a due diversi tipi di investimento in macchinari e attrezzature: un investimento “marginale”, che offre cioè un rendimento appena in grado di coprire i costi (imposte, ammortamenti e remunerazione del finanziatore finale, azionista o creditore) e un investimento inframarginale, e cioè con un rendimento che consente extra-profitti, per il quale ipotizzeremo una redditività del 20 per cento. (2)
I due cunei sono molto diversi; quello su un investimento marginale è solitamente più basso perché per livelli di redditività più bassa le deducibilità dall’imponibile (per interessi passivi e ammortamenti) hanno più peso. Al crescere della redditività dell’investimento il cuneo infatti aumenta e tende sempre più ad avvicinarsi all’aliquota legale.

Tabella 2 Cuneo di imposta sul capitale (macchinari e attrezzature)

La prima ipotesi di riforma considerata (non consentire la deducibilità dall’imponibile Irap degli ammortamenti) avrebbe l’effetto di aumentare il cuneo sull’investimento marginale con possibili effetti negativi sulla politica di investimento delle imprese. A poco servirebbe se poi, a fianco di questa restrizione, si introducesse un bonus pari a un terzo della spesa di investimento (seconda ipotesi di riforma considerata): il cuneo resterebbe comunque più elevato rispetto alla normativa vigente. Con una politica di questo tipo si penalizzerebbero le imprese che hanno investito in passato, che non si vedrebbero più riconosciuta la deducibilità delle quote di ammortamento, ma anche le imprese che decidessero di intraprendere nuovi progetti dovrebbero sopportare nel complesso un maggior onere fiscale se, a fronte della deducibilità del 33 per cento della spesa di investimento, dovessero rinunciare alla normale deducibilità dall’imponibile Irap, ora consentita, delle quote di ammortamento (ordinarie e anticipate). Se si deducesse dall’imponibile Irap l’intera spesa di investimento (ultima colonna), il cuneo fiscale sul capitale si ridurrebbe rispetto al livello attuale.
Il cuneo di imposta su un investimento inframarignale si modifica meno, ma le riforme considerate o sono peggiorative o lasciano sostanzialmente immutata la situazione.

Dal confronto fra la tabella 1 e 2 emerge che effettivamente, considerando l’insieme delle imposte sulle imprese a carico del lavoro e del capitale, nei due casi presi in esame (operaio della media grande industria e investimenti in macchinari e impianti), il primo fattore produttivo risulta essere più tassato rispetto al secondo. Ma occorrono alcune cautele. Innanzitutto, ciò è vero soprattutto se si guarda al cuneo sull’investimento marginale, mentre la distanza nella tassazione dei due fattori produttivi è minore se si guarda al cuneo su un investimento che genera extraprofitti. In secondo luogo, il dato riportato nella tabella 2 è una media di due cunei molto diversi, sul capitale proprio (25,6 per cento) e su quello di debito (-54,2 per cento). Detto altrimenti, un investimento finanziato con capitale proprio è tassato in modo non troppo difforme dal lavoro, mentre a essere fortemente sussidiato fiscalmente è un investimento finanziato con debito. Questa discrepanza peraltro dipende dall’Ires, dato che l’Irap tratta in modo esattamente uguale le diverse fonti di finanziamento (sia gli utili che gli interessi passivi sono tassati).
Un migliore equilibrio nel trattamento fiscale dei due fattori produttivi, lavoro e capitale, dovrebbe allora prima di tutto essere perseguito attraverso una maggiore neutralità nel trattamento fiscale degli investimenti, a seconda della fonte di finanziamento utilizzata, piuttosto che aumentando indiscriminatamente la tassazione del fattore capitale, rispetto a quella del lavoro. L’attenzione quindi non dovrebbe essere concentrata solo sull’Irap.

(1) L’inclusione del Tfr tra i costi per le imprese potrebbe essere discutibile, ma si è preferito tenerne conto, sia per la rilevanza dell’aliquota, sia per le prospettive future di destinazione di questi accantonamenti ai fondi pensione.
Per 100 euro di salario, il costo per l’impresa è: 100+33,08+6,91+0,0425*(100+33,08+6,91)= 145,94. Il cuneo di imposta di 31,8 per cento è dato dalla differenza fra costo del lavoro per l’impresa e il salario per il lavoratore (145,94-100), espressa in percentuale del costo del lavoro (145,94).
(2) ^{La tabella è costruita ipotizzando: un tasso reale di mercato del 5 per cento, un tasso di inflazione del 2 per cento, un investimento in macchinari e impianti con ammortamento fiscale del 13,25 per cento e ammortamento effettivo del 17,5 per cento, un mix di finanziamento pari al 55 per cento di debito e 45 per cento di capitale proprio (autofinanziamento e nuovi apporti di capitale).}

La nascita dell’Irap nel 1998

La tabella 1 riporta la griglia di aliquote dal 1998 ricordando la diminuzione di pressione fiscale che si verificò alla nascita. Attualmente, tranne l’agricoltura, tutto il settore privato è inciso con un’aliquota del 4,25 per cento. Ciò vuol dire che, rispetto alla situazione esistente nel 1997 e nel primo triennio di applicazione, banche e assicurazioni godono di una rendita fiscale annuale di circa 520 milioni di euro a prezzi 2001.
La peculiarità di banche e assicurazioni va tenuta bene a mente per tutto il discorso successivo al fine di non sbagliare la prospettiva del ragionamento.

La distorsione congenita tra i fattori

La base imponibile Irap è formata dalla remunerazione dei fattori della produzione (lavoro e capitale) e dunque corrisponde al “valore aggiunto” di contabilità nazionale, ma al netto degli ammortamenti. A livello complessivo, per il settore privato, la base è costituita dal prodotto interno netto (Pin). È per questo motivo che fin dalla nascita molti osservatori dissero che l’imposta puniva il fattore lavoro e avvantaggiava il fattore capitale: efficacemente venne coniata l’espressione che si trattava di “una tassa a favore dei robot”. È pertanto opportuno rendere innanzitutto neutrale l’imposta nei riguardi delle scelte imprenditoriali: questo risultato lo si ottiene con semplicità allargando la base imponibile agli ammortamenti e non già sfilando in tutto o in parte la remunerazione del lavoro dipendente. Altrimenti si otterrebbero effetti paradossali che finirebbero per acuire le distorsioni congenite. Infatti, le dotazioni di capitale fisso sono molto diverse tra i settori di attività e anche tra le imprese (grandi, medie e piccole) all’interno di un medesimo settore, così come la dotazione di lavoro dipendente che in un gran numero di imprese è totalmente assente. Corrispondentemente è molto diverso tra le imprese il peso degli ammortamenti dichiarati a fini fiscali nei bilanci. L’imposta va dunque trasformata affinché essa incida il Pil (prodotto interno lordo) e non già il Pin. Con questa semplice ma cruciale operazione l’aliquota del tributo calerebbe al 3,50 per cento (vedi la tabella 4) per tutti i contribuenti con invarianza di gettito complessivo, ma con effetti redistributivi importanti tra imprese grandi e piccole.
Prima di arrivare a questa conclusione vediamo come si distribuiscono gli ammortamenti fiscali.

Nella tabella 2 sono riportati gli ammortamenti fiscali delle imprese del settore privato extra-agricolo, mentre nella tabella 3 si possono vedere i valori pro-capite riferiti all’occupazione di fonte Istat.
Nel 2001, il 38 per cento degli ammortamenti fiscali si concentra in cinque settori di attività economica: banche e assicurazioni, estrattivo, chimico, energia, trasporti e telecomunicazioni. Si tratta di settori oligopolistici che operano al riparo della concorrenza internazionale e che occupano solo il 12,39 per cento del lavoro totale (settore privato extra-agricolo). Le imprese della classe di addetti 1-19 espongono il 27,59 per cento degli ammortamenti e occupano il 57,65 per cento della forza-lavoro totale mentre le imprese della classe con venti addetti e oltre occupano il 29,96 per cento della forza-lavoro e rappresentano il 34,55 per cento degli ammortamenti fiscali. Pertanto, rispetto a una media nazionale di 6.805 euro di ammortamenti per occupato totale, il settore delle piccole e medie imprese ha un pro-capite di 3.257 euro, le imprese della classe 20 e oltre un valore di 7.847, mentre gli oligopoli interni (banche eccetera) hanno un valore medio di 20.804 euro. Le cifre riportate sono più efficaci di tanti discorsi: la tassa a favore dei robot deve essere vista sotto almeno due aspetti. Il vantaggio per le imprese ad alta intensità di capitale all’interno di uno stesso settore (ad esempio, industria meccanica), ma anche il vantaggio di interi settori di attività rispetto a tutti gli altri: banche, telecomunicazioni ed energetico rispetto al settore industriale in senso stretto.

La manovra di politica economica

A questo punto il “come agire?” per alleggerire il tributo non deve dimenticare quale sia la sua vera natura. Da un punto di vista tecnico, l’Irap è un’imposta reale sulla produzione senza alcuna parentela possibile con altri tributi. Il suo carattere riferito alla produzione tout court non consente differenziazioni di aliquote ovvero deduzioni di pezzi di base senza alterare la sua necessaria e cruciale neutralità verso le scelte d’impresa. Ecco dunque che la manovra più semplice da fare, con l’obiettivo di alleggerirne il carico fiscale, è quella di abbassare ulteriormente l’aliquota in modo uguale per tutte le imprese. Il quantum dipende unicamente dalla disponibilità finanziaria.
Sono certamente possibili anche altri interventi ma solo all’interno del discorso pregiudiziale che propugna l’allargamento della base imponibile per i motivi di equità. Non ha invece senso logico la creazione di una “no tax area” per l’Irap perché essa è incoerente con la natura dell’imposta, oltre a rappresentare una complicazione in sede di dichiarazione. In effetti, la no tax area avrebbe una sua dignità solo come contromossa per bilanciare l’eventuale manovra (unilaterale) sul costo del lavoro: insomma un bel pasticcio posto che gli interventi in materia fiscale devono sempre essere i più semplici e chiari possibili.

Con uno sgravio integrale sul costo del lavoro, a cui corrisponde un costo di circa 12mila milioni di euro, il solo settore bancario godrebbe di un beneficio pari a circa 944 milioni (con riferimento al 2004): questi soldi si sommerebbero alla cospicua rendita fiscale di cui si è detto all’inizio. Analogamente i settori oligopolistici interni (energia, trasporti e comunicazioni) godrebbero di un cospicuo beneficio perché hanno valori del costo del lavoro pro-capite più elevati (vedi. la tabella 3, colonna W).

Si arriva così alla conclusione, non immediatamente intuitiva, che per aiutare l’industria esportatrice, concentrata nella seconda riga delle tabelle (ed in parte anche nella prima), essendo preclusa la strada dei sussidi, si debba assolutamente redistribuire il carico fiscale mediante una razionalizzazione dell’Irap e poi agire in primis sull’aliquota abbassandola ulteriormente. Un’aliquota finale al 3 per cento oppure al 2,5 per cento rispetto a quella odierna del 4,25 per cento non necessita di molte spiegazioni: lo sgravio è immediatamente comprensibile a tutti gli operatori. I dati esposti nelle tabelle 2 e 3 portano verso questa conclusione giacché l’inclusione degli ammortamenti nella base imponibile Irap è il solo modo per sostenere l’industria esportatrice senza penalizzare la piccola impresa e, soprattutto, senza favorire i settori di rendita quali le banche e gli oligopoli interni.

Come è ben noto l’Irap è un’imposta regionale. Anzi, l’Irap è attualmente, e di gran lunga, il più importante tributo regionale per gettito (63.3% delle entrate tributarie totali delle Regioni nel 2002). Inoltre la normativa riconosce alle Regioni margini rilevanti di autonomia nella fissazione dell’aliquota dell’imposta (variazione massima di un punto di aliquota corrispondente ad un gettito di circa 7 miliardi di euro per il complesso delle Regioni) e consente di differenziarla per settori di attività e per categorie di soggetti, ponendo in tal modo le basi per una concreta politica fiscale regionale
Ma è un’imposta regionale più sulla carta che nella sostanza. Da un lato, le Regioni hanno fatto ricorso in misura assai ridotta ad incrementi generalizzati dell’aliquota base (solo le Marche dal 4,25% al 5,15%), limitandosi a misure agevolative a favore di determinati settori produttivi o tipologie di soggetti (piccole e medie imprese, ONLUS, imprenditoria femminile e giovanile, cooperative sociali, ecc.), anche a causa del blocco delle possibilità di aumento imposto dal governo a partire dal 2003.
Le Regioni lamentano inoltre di soffrire di una sorta di sudditanza nei confronti del governo centrale circa la trasmissione delle informazioni indispensabili per un loro coinvolgimento nella gestione dell’imposta e nell’azione di contrasto dell’evasione. Infine, la Corte costituzionale ha più volte ribadito che l’Irap (al pari dell’Ici per i Comuni) non può essere considerato un tributo regionale in senso proprio alla luce di quanto stabilito dalla nuova Costituzione (art. 119) in quanto si tratta in realtà di un tributo previsto da una legge statale e da questa attribuito alle Regioni, con conseguente possibilità da parte dello Stato di modificarla e persino abolirla a suo piacimento.

In questo scenario negli ultimi mesi si è sviluppato un dibattito su più tavoli, apparentemente senza coordinamento. Il governo ha ripetutamente annunciato il ridimensionamento dell’Irap disinteressandosi dei potenziali effetti sulle finanze regionali. Si è infatti discusso esclusivamente della copertura dei tagli in un’ottica nazionale (contrasto all’evasione, aumento imposte sulle rendite finanziarie e/o rimodulazione delle aliquote IVA), proponendo cioè strumenti che sembrano difficilmente attribuibili all’autonomia regionale. La mancata attenzione alla dimensione regionale dell’Irap è ancora più sorprendente se si tiene conto dell’apparente centralità del federalismo nell’agenda del governo e del fatto che da tempo lo stesso governo ha istituito una Alta commissione sul federalismo fiscale per la definizione di una proposta per il futuro assetto del finanziamento delle Regioni (tributi propri, compartecipazioni, trasferimenti perequativi) alla luce della riforma del titolo V della Costituzione.

Quali problemi porrà per la finanza regionale la progressiva esclusione del costo del lavoro dalla base imponibile Irap? Un primo elemento critico riguarda come ripartire tra Regioni la base imponibile Irap delle imprese multi-impianto. L’esclusione del costo del lavoro farebbe infatti venir meno il riferimento attualmente adottato, ovvero le retribuzioni del personale. In secondo luogo, la contrazione della nuova base imponibile dell’Irap ai soli profitti ed interessi passivi esaspererebbe il problema della sperequazione della sua distribuzione territoriale tra Regioni “ricche” e Regioni “povere” in quanto le produzioni a maggior intensità di capitale, il cui rendimento rimarrebbe tassato dall’Irap, sono maggiormente concentrate nelle Regioni del centro-nord (vedi tabella). Infine, il depotenziamento dell’Irap comporterebbe una rilevante riduzione del grado di autonomia fiscale per le Regioni: per mantenere lo stesso grado di autonomia, con l’eliminazione completa del costo del lavoro dalla base, l’aliquota Irap dovrebbe aumentare di 2,5 punti rispetto ad un punto attuale.

Come compensare le Regioni per la perdita di gettito conseguente al ridimensionamento dell’Irap? La questione va inquadrata nella prospettiva più ampia del ridisegno complessivo della finanza regionale necessario per realizzare i principi contenuti nel nuovo Titolo V della Costituzione. Le anticipazioni apparse sulla stampa sulle conclusioni dell’Alta commissione e le prese di posizione della recente Conferenza straordinaria delle Regioni sul federalismo fiscale hanno evidenziato alcune esigenze e prospettato alcune soluzioni. Un’esigenza che appare largamente condivisa è quella di garantire alle Regioni delle fonti di finanziamento meno sperequate sul territorio nazionale per ridurre la dimensione dei trasferimenti perequativi. Una seconda esigenza è quella di fornire delle fonti di finanziamento relativamente stabili e prevedibili per consentire un’efficiente programmazione delle politiche regionali. Infine, vi è la necessità di garantire un adeguato grado di autonomia fiscale per le Regioni in termini di adeguamento delle basi imponibili e delle aliquote soprattutto nella prospettiva della devoluzione di nuove funzioni di spesa. Purtroppo realizzare tutti questi obiettivi contemporaneamente è, per vari motivi, impresa assai difficile. La minimizzazione delle esigenze di perequazione si ottiene assegnando un opportuno paniere di compartecipazioni e tributi propri con basi imponibili relativamente uniformi sul territorio nazionale. Tuttavia, le compartecipazioni limitano il grado di autonomia delle Regioni non potendo queste (come nel caso dell’Iva) agire né sulla base imponibile né sulle aliquote. Un analogo problema si pone con alcune entrate che l’Alta Commissione suggerisce siano trasferite alle Regioni: tabacchi e giochi. In questo caso si porrebbe anche un problema di stabilità di gettito dato che le entrate dei giochi sono altamente variabili.
Una soluzione potrebbe essere individuata in un ampliamento dell’addizionale Irpef regionale. Si tratterebbe in particolare di ridurre la quota erariale sul gettito Irpef e aumentare corrispondentemente la quota regionale. Dato che la base imponibile Irpef e’ distribuita più uniformemente di quella Irap, si ridurrebbero la necessità di perequazione fra Regioni. Per garantire l’autonomia regionale andrebbe inoltre aumentato il margine di variazione dell’aliquota già attualmente riconosciuto (0,5%). In termini quantitativi, il massimo gettito aggiuntivo che attualmente le Regioni potrebbero raccogliere con l’Irap richiederebbe 1,9 punti d’aliquota Irpef (che si aggiungono ai già oggi previsti mezzo punto d’aliquota regionale più mezzo punto d’aliquota di addizionale comunale). La controindicazione più rilevante deriva proprio da queste ultime considerazioni: margini di variazione locali delle aliquote così rilevanti se sfruttati in misura differente tra Regioni potrebbero portare ad eccessive differenziazioni del carico fiscale Irpef in relazione alla residenza, con conseguenti problemi di mobilità, effettiva o fittizia, di alcune componenti della base imponibile (redditi di lavoro autonomo e d’impresa) e di iniquità orizzontale.

La proposta più interessante per razionalizzare l’Irap e, contemporaneamente, diminuire il carico fiscale delle imprese, è la deducibilità dalla base imponibile dei “contributi sociali”. L’ipotesi è la completa deducibilità della differenza tra il costo del lavoro e la retribuzione lorda del lavoratore, estendendo a tutti i contribuenti quanto già previsto dalla normativa per gli enti non commerciali. La deducibilità potrebbe poi essere estesa ai contributi sociali a carico dei lavoratori. La deducibilità dei contributi sociali avrebbe il pregio di ridurre il costo del lavoro e di dare un sostegno all’occupazione, mantenendo l’impianto dell’imposta compatibile con la sua natura di “imposta regionale”. Si contribuirebbe in questo modo a contrastare le difficoltà dell’industria manifatturiera italiana, in settori molto esposti alla concorrenza dei mercati emergenti caratterizzati da un basso costo del lavoro.
Dalla contabilità nazionale si ricava che per l’industria in senso stretto, la deducibilità dei contributi corrisponde approssimativamente al 30% del costo del lavoro. Se si considerano anche i contributi a carico dei lavoratori tale percentuale sale a circa il 37%. Il costo della deducibilità dei contributi nel 2004 si aggira intorno ai 4 mld di euro. Il risparmio fiscale andrebbe per circa il 79% (3,1 mld di euro) a vantaggio delle società di capitali ed enti commerciali: tra quest’ultimi l’industria risparmierebbe circa 1,5 mld mentre i servizi privati (esclusi i servizi bancari, finanziari e assicurativi) risparmierebbero circa 1 miliardo.

Il dibattito che ha seguito l’introduzione dell’Irap si è concentrato principalmente sugli effetti redistributivi dell’imposta. Ci è parso quindi interessante analizzare i potenziali effetti redistributivi della manovra circoscrivendo l’analisi all’industria in senso stretto. L’analisi è stata condotta su un campione chiuso di 16.191 imprese costituite in forma di società di capitali che nel quinquennio 1998/2002 hanno riportato un bilancio con un utile di esercizio ante imposte non negativo. Per ciascuna impresa abbiamo elaborato un “bilancio medio” del periodo 1998-2002 e abbiamo poi aggregato tutti i dati in un “bilancio somma”. Ricostruita la base imponibile Irap in base alla normativa vigente, si è calcolata l’imposta teorica dovuta (I⁰). In aggregato, il costo del lavoro rappresenta circa il 61,3% del base imponibile, gli utili il 25,3%. Il resto è rappresentato dalla quota degli oneri finanziari netti.
Per le singole imprese (Tab. 1) il costo del lavoro è pari in media al 67% (mentre la mediana è a pari al 71%, ovvero per il 50% delle imprese il costo del lavoro rappresenta una quota della base imponibile superiore al 71%). La distribuzione non è troppo concentrata intorno a questi valori e vi è una presenza non trascurabile di imprese con quote di costo del lavoro molto basse. La quota degli utili è distribuita in modo asimmetrico rispetto a quella del lavoro: in media rappresenta il 26,4% della base imponibile mentre la mediana è pari al 21%. La distribuzione, compensando quella del lavoro, segnala la presenza di imprese con quote di utili molto rilevanti. Più uniforme risulta invece la distribuzione degli oneri finanziari che in media rappresentano l’8,9% della base imponibile, con la mediana pari al 6,3%. In simulazione si è ridotta la base imponibile rendendo deducibili i contributi sociali e su di essa si è calcolata nuovamente l’imposta dovuta (I¹). La percentuale di risparmio del gettito Irap è definita come differenza tra l’ammontare dovuto con l’attuale regime fiscale e quello dovuto con la deducibilità dei contributi, rispetto all’Irap dovuta in base all’attuale regime: (I⁰ – I¹)/ I⁰.

L’analisi condotta sul campione di imprese mostra che, per il “bilancio somma” del nostro campione, il gettito Irap diminuirebbe del 19,2% (Tab.2). La distribuzione del risparmio all’interno delle imprese del campione risulta abbastanza concentrata attorno al valore medio (21%), che non si discosta di molto dal valore mediano (21,4%). L’80% circa delle imprese del campione avrebbe un risparmio compreso fra il 14 ed il 30% dell’imposta attuale.
Per ulteriore verifica abbiamo ordinato le imprese con riferimento alla base imponibile e calcolato la percentuale di risparmio lordo cumulato rispetto alla base imponibile cumulata. L’equa distribuzione risulterebbe in una coincidenza tra le percentuali cumulate: al 10% della base imponibile del campione dovrebbe corrispondere anche il 10% del risparmio, e così via. Dalla nostra analisi risulta che la quota di risparmio tende ad essere inferiore alla quota della base imponibile per le piccolissime imprese e per quelle molto grandi, ma sostanzialmente si può dire che sia equi distribuita.

Gli argomenti che l’avvocato generale della Corte di giustizia europea, Francis Jacobs, pone alla base della sua tesi (Irap equivalente all’Iva) mi sembrano in sostanza due: i) l’Irap è un’imposta plurifase su tutti i produttori di beni e servizi, e ii) la base imponibile è il valore aggiunto. Questi elementi di somiglianza prevalgono sugli elementi di differenza: tra i tanti, il diverso modo di applicazione delle imposte, il fatto che nell’Iva la base imponibile sia il consumo (valore aggiunto meno investimenti) mentre nell’Irap è il reddito netto (valore aggiunto meno ammortamenti). Questa somiglianza tra le due imposte basta quindi a far scattare il comandamento comunitario: “tu non avrai altra imposta generale indiretta oltre l’Iva”. Jacobs non si è posto la domanda sulle ragioni di esistenza di questo principio, che sono poi le stesse che hanno dato origine all’Iva come imposta comunitaria: in sostanza, l’obiettivo è evitare distorsioni nella concorrenza tra i produttori dei vari paesi membri. Non si è quindi neppure posto l’ulteriore problema di verificare se, nel caso specifico, l’Irap potesse provocare qualche effetto distorsivo. Gli è parso sufficiente che gli elementi di somiglianza prevalessero su quelli di diversità.
La posizione di Jacobs non risulta convincente anche per molti giuristi, tra i quali si può citare Enrico De Mita. (1)
Il quale tuttavia ritiene che l’Irap sia un’imposta irrazionale “nata a tavolino”, che non sarebbe dovuta esistere e che il Governo avrebbe fatto bene ad eliminare, come del resto sembrava proporsi con la legge delega in materia fiscale. Le valutazioni di De Mita sono tutt’altro che isolate, anzi rappresentano il parere della maggioranza dei giuristi. Invece, gli economisti hanno un atteggiamento (in maggioranza) favorevole, e all’estero esperti di fama internazionale propongono l’Irap come una buona imposta. Se dovessi riassumere in due righe il perché dell’ostilità dei giuristi, ricorderei due punti : i) l’impresa (o studio professionale) paga l’imposta su una base imponibile costituita, in maggior parte, da redditi non suoi; ii) l’imposta non è detraibile, pertanto l’Irap può azzerare o cambiare di segno un profitto altrimenti positivo. Su questo punto un dialogo tra economisti e giuristi sarebbe utile. Nei corsi di economia spesso si comincia col descrivere il “circuito economico”: dalla produzione alla distribuzione (del reddito) alla spesa. Ora le imposte sono applicate alla fase della distribuzione (quelle dirette sul reddito) o a quella della spesa (quelle sul consumo tipo l’Iva, appunto), ma sono perfettamente concepibili imposte sulla prima fase (la produzione), che un tempo anzi erano prevalenti, anche se applicate su indici fisici piuttosto che sul valore. Ovviamente, tali imposte vanno poste su chi ha la titolarità del prodotto.
Non so se Jacobs abbia letto il rapporto Meade o se gli studiosi di diritto tributario conoscano il libro di Antonio de Viti de Marco. (2) In questi testi si mostrava come un’imposta sul valore della produzione fosse equivalente a una sui redditi. Trovo senza dubbio giusto che, quando si cimentano in proposte che comportano mutamenti legislativi, gli economisti si sappiano orientare sui principi giuridici; ma anche i giuristi dovrebbero tenersi informati in tema di analisi economica del diritto o economia delle istituzioni.

Se la Corte di giustizia europea dovesse seguire le indicazioni del suo avvocato generale, in una prima ipotesi il gettito oggi generato dall’Irap potrebbe essere ottenuto ripristinando tutte le imposte e i contributi eliminati con la sua introduzione. Per rinfrescare la memoria, sono i contributi sanitari e tassa sulla salute, Ilor, imposta sul patrimonio delle società, Iciap, tassa sulla partita Iva. Non occorrono molte considerazioni per capire che si tratta di un’ipotesi del tutto fantascientifica: il grido di dolore che si leverebbe dal mondo delle imprese sarebbe assordante. Se seguiamo invece il ragionamento di Jacobs, la sostituzione dell’Irap dovrebbe avvenire proprio con un aumento dell’Iva, diciamo da 20 al 25 per cento, dato che la base imponibile di quest’ultima imposta è più ristretta.
Vi sarebbe una sorta di precedente in materia: nel 1987 la Danimarca istituì un’imposta sul valore aggiunto (tipo consumo), ma col metodo “base da base” piuttosto che quello “imposta da imposta”. Per intenderci, quest’ultimo è quello proprio dell’Iva, mentre il primo è quello con il quale si calcola la base imponibile dell’Irap. In seguito al ricorso di una società d’importazioni danese (assoggettata alla nuova imposta), l’avvocato generale aveva proposto la bocciatura dell’imposta. Nel 1991, prima che arrivasse la sentenza, la Danimarca decise di eliminarla e aumentare di tre punti percentuali l’Iva.
Cosa ci si può attendere da una simile sostituzione? È plausibile pensare a un effetto differenziato tra settori più o meno esposti alla concorrenza (in particolare estera). Nei settori più esposti vi sarebbe un guadagno di competitività, in quanto l’aumento dell’Iva non incide sui prezzi all’esportazione, essendo il criterio di tassazione rimasto ancora quello del paese di destinazione (il che peraltro ci dice che Irap e Iva così simili poi non sono). Nei settori meno esposti (servizi) dovremmo assistere a una rigidità dei prezzi al netto dell’Iva, quindi a un aumento dei margini di utile delle imprese, e pertanto un aumento dei prezzi al lordo dell’Iva. L’inflazione percepita tornerebbe a salire velocemente tra le grida di dolore delle associazioni dei consumatori.
Dunque, la via danese non sembra la strada più indicata per rivedere l’Irap.

(1) Vedi Il Sole 24 Ore del 18-3-05.

(2) The Structure and Reform of Direct Taxation, Report of a Committee chaired by Professor J.E. Meade, IFS 1978; nel comitato erano presenti anche esperti di diritto tributario. Antonio de Viti de Marco Principi di economia finanziaria, 1939 Giulio Einaudi editore.

La sostituzione dell’Irap pone problemi di gettito, distributivi e allocativi di estrema importanza e di non facile soluzione, che andrebbero attentamente studiati. Il rischio è l’improvvisazione normativa, dettata dall’urgenza di evitare un crollo dei prossimi versamenti o una sentenza di condanna della Corte. Il dibattito che si è sviluppato non sembra infatti avere tenuto sufficientemente conto di tre elementi che sono invece fondamentali e fortemente interrelati:
1. Il vincolo di gettito. L’eventuale superamento, integrale o parziale, dell’Irap deve accompagnarsi all’individuazione di entrate sostitutive. Molti degli interventi sul tema sembrano invece dare per scontato che esistano 12 miliardi di sgravio che possono a piacimento essere giocati nella riduzione delle imposte sulle famiglie (Irpef) o sulle imprese (Irap).
2. La coerenza del sistema tributario. L’Irap, con più di 33 miliardi di gettito, è la terza imposta del nostro sistema tributario, dopo Irpef e Iva e porta da sola più del 9 per cento delle entrate tributarie complessive delle amministrazioni pubbliche. La sua sostituzione con altre forme di prelievo pone delicati problemi di ripartizione del carico tributario che non riguardano solo la distribuzione personale e familiare, ma anche quella fra diverse categorie di contribuenti (pensionati, lavoratori dipendenti, lavoratori autonomi, ditte individuali, società di persone, società di capitali) e fra diverse tipologie di reddito (di lavoro dipendente e di lavoro autonomo, di impresa e di capitale). Va inoltre valutata in relazione agli effetti economici che si intende perseguire.
3. Le modalità di finanziamento delle Regioni. L’Irap, per quanto imperfetta, ha dotato le Regioni di un’importante forma autonoma di imposizione locale, con caratteristiche che andrebbero preservate.
Con questi tre criteri in mente, si possono valutare le più importanti ipotesi sino ad ora avanzate. È importante ricordare che la base imponibile dell’Irap – il valore aggiunto tipo reddito netto – può essere scomposta, con alcune approssimazioni, nelle seguenti componenti.

Utili (derivanti dall’attività produttiva del soggetto, esclusi quindi proventi finanziari e partite straordinarie) + interessi passivi + costo del lavoro (comprensivo degli oneri contributivi, deducibili dall’imposta sul reddito, ma non dall’Irap).

Una prima ipotesi consiste nel cercare di salvaguardare le caratteristiche dell’Irap, apportando alcuni aggiustamenti che permettano di aggirare i rilievi che potrebbero essere sollevati dalla Corte di giustizia europea. A tal fine, l’Irap potrebbe essere “spacchettata” e cioè divisa in due o più imposte, ciascuna delle quali riferita a una o più componenti della sua base imponibile, preservando gli effetti complessivi dell’attuale tributo. (1)
In particolare, effetti pressoché equivalenti all’attuale Irap potrebbero essere ottenuti attraverso due tributi separati:
a) una business tax regionale, che abbia come soggetti passivi le imprese e i lavoratori autonomi, con una base imponibile data dal reddito di impresa o di lavoro autonomo, calcolato senza ammettere la deducibilità degli interessi passivi, e con un’aliquota di base del 4,25 per cento. L’indeducibilità (totale o parziale) degli interessi passivi è una caratteristica condivisa da molte importanti imposte prelevate, a livello locale, sulle attività produttive: si pensi ad esempio alla Gewerbesteuer in Germania, alla single business tax del Michigan (Usa) e alla business tax delle municipalità ungheresi. Al contrario di ciò che viene molto spesso sostenuto, l’indeducibilità non si traduce in una discriminazione ai danni delle imprese che si indebitano, ma ha la funzione di ridurre il vantaggio fiscale loro riconosciuto rispetto a quelle che si finanziano con capitale proprio.
b) un contributo sul costo del lavoro (retribuzioni più oneri sociali) – una sorta di “contributo sanitario” – indeducibile dalle imposte sui redditi, anch’esso al 4,25 per cento. (In alternativa, il contributo potrebbe essere deducibile e l’aliquota corrispondentemente aumentata).
Lo “spacchettamento” potrebbe essere ottenuto anche attraverso altre rimodulazioni delle diverse componenti della base imponibile, che rischiano però di introdurre maggiore complessità nel prelievo e sono meno adatte a mantenerne il carattere locale.

Una seconda ipotesi si concentra sulla detassazione dell’intero costo del lavoro o degli oneri sociali. Entrambe le misure potrebbero prevenire i rilievi della Corte, mantenendo un tributo locale analogo alla business tax. Nel primo caso, alla business tax non verrebbe affiancato nessun contributo sul costo del lavoro, mentre nel secondo si aggiungerebbe un contributo commisurato alle sole retribuzioni (al netto cioè degli oneri sociali). Le due misure comportano perdite di gettito molto diverse.
Detassare completamente il costo del lavoro costerebbe circa 12 miliardi di gettito. Avrebbe la finalità dichiarata di ridurre il costo del lavoro e favorire per questa via l’occupazione e la competitività delle imprese.
L’ipotesi implicita è che la riduzione dell’Irap non vada a favore dei lavoratori e che la riduzione del costo del lavoro si traduca in un contenimento dei prezzi, invece che in un aumento dei profitti. Fra le ipotesi di finanziamento di tale operazione si parla di un aumento dell’addizionale Irpef e/o dell’aliquota dell’Iva. Nel primo caso si tratterebbe di uno spostamento (parziale, in quanto l’addizionale è pagata anche dai lavoratori autonomi e dai proprietari delle piccole imprese) di onere dalle imprese ai lavoratori dipendenti e ai pensionati (i cui redditi rappresentano più di tre quarti della base imponibile dell’addizionale in questione). Nel caso di sostituzione con l’Iva, il plausibile aumento dei prezzi che ne conseguirebbe comporterebbe una redistribuzione dell’onere sui consumatori, con effetti tendenzialmente regressivi.
L’esclusione da imposta della componente del costo del lavoro costituita dagli oneri sociali avrebbe invece la finalità di eliminare un aspetto discusso dell’attuale Irap che, ammettendo la deducibilità degli ammortamenti e non quella dei contributi, discrimina l’impiego del fattore lavoro rispetto a quello del fattore capitale. Si tratterebbe di un intervento da tempo e da più parti suggerito, con un impatto molto più limitato , e di costo più contenuto, 4-5 miliardi, che almeno in parte potrebbero essere recuperati attuando un altro importante intervento di razionalizzazione del prelievo: l’unificazione delle aliquote della tassazione sulle rendite finanziarie a un livello intermedio rispetto ai due attualmente previsti (12 e 27 per cento), e vicino a quello della prima aliquota dell’Irpef. L’imposta sostitutiva sui redditi finanziari potrebbe poi essere fatta oggetto di compartecipazione da parte delle Regioni. In questo modo, si potrebbe sostenere, anche i percettori di rendite finanziarie sarebbero chiamati a concorrere al finanziamento della spesa sanitaria.

La scelta fra queste ed altre ipotesi sul tappeto discende crucialmente dalla risposta che si vuole dare alla domanda: perché sostituire l’Irap? Se lo si fa solo per l’urgenza di evitarne la bocciatura da parte della Corte di Giustizia, la soluzione dello spacchettamento o altre soluzioni che prevedano operazioni di maquillage, modificando il meno possibile la natura, gli effetti distributivi ed economici del prelievo, sono preferibili (ma allora sarebbe stato meglio difendere l’Irap sin dall’inizio!). In caso contrario, i detrattori dell’Irap dovrebbero avere la consapevolezza che si va attorno ad un tributo molto rilevante per il nostro ordinamento, che è stato introdotto dopo anni di studio e di dibattito e che non può essere sostituito con soluzioni improvvisate e pasticciate i cui effetti non siano stati adeguatamente ponderati.

(1) Un’ipotesi di questo tipo è stata avanzata già diversi anni fa da Salvatore Biasco, presidente della Commissione bicamerale per l’attuazione della riforma fiscale del precedente governo (Commissione dei trenta).

In effetti, l’Irap è la principale imposta delle Regioni. Ne finanzia da sola quasi la metà delle spese e su di essa le singole Regioni godono di un’ampia autonomia, sia in termini di aliquote che di riparto dell’onere tra i contribuenti. Inoltre, l’evidenza disponibile dimostra che finché hanno potuto, le Regioni hanno effettivamente cercato di “gestire” il tributo come uno strumento distributivo e di sviluppo del territorio.
Ma l’Irap è davvero una buona imposta per degli enti territoriali? Su questo fronte, le critiche sono state tanto feroci quanto poco convincenti. (1) Il vero problema del tributo come imposta regionale è la sua fortissima sperequazione sul territorio, non sorprendente visto che la base imponibile è (una definizione del) il valore aggiunto. Per la componente “privata”, l’unica su cui le Regioni hanno spazi di manovra, la differenza tra la Regione più ricca e quella più povera in termini pro-capite raggiunge il 700 per cento. Queste differenze possono certo essere colmate dal sistema perequativo. Che però è tanto più complesso tecnicamente, e tanto più difficile da gestire politicamente, quanto maggiori sono le differenze ex ante che deve compensare. L’esperienza del decreto 56/2000 e l’incapacità della politica di proporre un sistema di federalismo fiscale convincente a quattro anni dall’approvazione del Titolo V, sono la prova provata di queste difficoltà. Dunque, qualunque intervento di riforma radicale sull’Irap deve anche farsi carico di sostituirla con un tributo che offra altrettanti margini di manovra alle Regioni e che sia nel contempo anche meno sperequato. Su questo c’è un’ampia discussione, di cui diamo conto nell’articolo a fianco.

In realtà, le proposte di riforma “concrete” dell’Irap di cui si parla, non comportano né una riduzione corrispondente delle spese né tanto meno una riforma radicale del tributo, ma piuttosto una sua riformulazione. Questo rende da un lato il problema più semplice, perché modifiche limitate hanno anche effetti ridotti sia sul gettito che sugli effetti distributivi della riforma. Dall’altro, lo rende anche più complesso perché richiede che comunque l’eventuale gettito perduto venga recuperato da qualche parte. Vediamo le proposte in dettaglio, seguendo lo schema di Giannini e Guerra.
L’ipotesi dello “spacchettamento” non richiede commenti particolari. Nella sua versione estrema, si tratterebbe di mantenere l’imposta cambiandone il nome. Con qualche maggiore difficoltà sul piano dei rapporti tra governi nel caso di alcune modifiche possibili (per esempio, la deducibilità dei re-introdotti contributi sul costo del lavoro) su cui non vale la pena di insistere qui, l’autonomia regionale sui nuovi tributi potrebbe essere mantenuta inalterata, così come inalterate rimarrebbero naturalmente le attuali difficoltà indotte dalla sperequazione della base imponibile. L’ipotesi di un’abolizione totale del costo del lavoro dalla base imponibile dell’Irap avrebbe invece effetti rilevanti sia sul gettito che sull’incidenza effettiva del tributo. Difficile dire per esempio in quale misura la riforma si tramuterebbe in un incremento dei profitti, dei salari o in una riduzione dei prezzi. Il problema è che, a seconda di queste diverse ipotesi di traslazione, la logica vorrebbe che la compensazione del gettito venisse ricercata su cespiti di imposta alternativi, Ires e Irpef nel primo caso, Iva nel terzo. Gli effetti redistributivi sarebbero comunque pesanti, non solo tra i percettori dei vari redditi, ma anche in termini di cadute differenziate di gettito tra le varie Regioni. In termini relativi, ne soffrirebbero di più le Regioni più ricche, non necessariamente un aspetto negativo, vista la necessità di riequilibrarne la dotazione finanziaria.
Sul piano regionale, per mantenere spazi di autonomia, la compensazione andrebbe ricercata prevalentemente sull’addizionale sull’Irpef, con tutti i caveat discussi nell’altro mio articolo. Ma sarebbe opportuno anche un incremento della compartecipazione regionale all’Iva, per avere più spazi a disposizione nel fondo perequativo per compensare gli effetti della riforma sulle Regioni.
Nel terzo caso, l’abolizione solo degli oneri contributivi dalla base imponibile dell’Irap (o del tributo che la sostituirebbe sui redditi da lavoro dipendente), il problema si presenta più agevole e una possibile soluzione, anche per quanto riguarda le Regioni, è già adombrata da Giannini e Guerra. Su questo c’è solo da notare che, mentre un innalzamento delle imposte sulle rendite finanziarie appare auspicabile in generale sia per motivi di equità che di efficienza, esso non interessa che marginalmente il problema della finanza regionale e soluzioni alternative potrebbero essere trovate. È probabile che per ragioni di gettito e di opportunità politica, le proposte di revisione dell’Irap si risolvano in una riforma limitata e che dunque limitati saranno anche gli effetti sulla finanze regionali. In un certo senso è un peccato, perché sarebbe stato opportuno che, mentre si discute di riforma dell’Irap, si cercassero anche soluzioni più soddisfacenti al problema dell’individuazione di un sistema tributario appropriato per le Regioni italiane.

(1) Le critiche principali rivolte in passato all’Irap su questo fronte, di nuovo riprese nel dibattito di questi giorni, sono essenzialmente due: 1) l’Irap non rispetta il principio del beneficio: si tassano le imprese per finanziare un servizio alle famiglie, la sanità; 2) un’imposta territoriale sulle imprese è soggetta a fenomeni di competizione fiscale, data la mobilità delle imprese tra Regioni. Ma queste critiche non sono molto convincenti: 1) non è chiaro se l’Irap sia davvero un’imposta sulle imprese, e comunque nella sua base imponibile ci sono i redditi che vanno alle famiglie; 2) l’ampliarsi delle funzioni attribuite alle Regioni con il Titolo V e l’abolizione del vincolo di destinazione alla sanità del gettito Irap depotenzia la critica 3) la competizione fiscale nel caso dell’Irap è certamente limitata, dato che il riparto tra Regioni della base imponibile è basato su un principio di “fonte” (la distribuzione della forza lavoro sul territorio nazionale) e non di residenza. Piuttosto, da un punto di vista della validità dell’imposta come tributo regionale, più preoccupante è il problema dell’”esportazione dell’imposta”, cioè la possibilità che attraverso la traslazione dell’imposta sui prezzi, l’Irap sia esportata sui residenti di altre Regioni. Ma questa è un’altra storia.

Si consideri dunque qui il caso, ovviamente irrealistico, che la riforma Irap non comporti effetti di gettito perché, pur abolendo il tributo, si riducono le spese di uguale ammontare. Quale tributo regionale potrebbe allora sostituire l’Irap? Le alternative sono diverse, nessuna delle quali è pienamente soddisfacente.
Una possibilità è quella di cercare spazi ulteriori di manovra sull’Irpef (o Ire): lo Stato potrebbe ridurre la propria quota sul gettito di questa imposta in una misura corrispondente a quello abolito dell’Irap, ampliando contemporaneamente lo spazio per l’addizionale regionale già esistente sull’Irpef. Questa soluzione avrebbe vantaggi e svantaggi. Per i primi, l’addizionale mantiene margini di manovra autonoma per le Regioni, con effetti limitati sulla mobilità dei fattori finché l’autonomia regionale non è eccessiva. In più, l’Irpef soddisfa in qualche misura il principio del beneficio (c’è qualche corrispondenza tra chi paga l’imposta e chi riceve i servizi offerti), ed è altamente visibile per il contribuente, e ciò potrebbe aumentare il controllo sui politici locali.
Ci sono tuttavia anche degli svantaggi. Di fatto, nella base imponibile dell’Irpef entrano solo taluni redditi, quelli da lavoro, e anche questi sono in larga misura evasi, erosi e elusi, tant’è che la base imponibile del tributo è in larga parte costituita da redditi da lavoro dipendente. Da questo punto di vista, l’Irap era certamente migliore, in quanto faceva riferimento a un base imponibile più ampia e si prestava a minori forme di evasione ed elusione. Per ristabilire un minimo di equilibrio, si dovrebbe almeno immaginare di accompagnare l’accresciuta addizionale Irpef a una compartecipazione regionale al gettito sulle rendite finanziarie, come suggerito da Giannini e Guerra. Inoltre, anche l’Irpef è fortemente sperequata sul territorio, e riprodurrebbe pertanto, sebbene in misura minore, gli stessi problemi menzionati per l’Irap. Una possibile alternativa potrebbe essere quella di adottare una soluzione “nordica”, modificando l’attuale addizionale in modo da attribuire alle Regioni solo il gettito corrispondente ai primi scaglioni di reddito, mantenendo qualche autonomia regionale sulle aliquote corrispondenti a questi redditi. Ciò avrebbe il vantaggio di avvicinare la dotazione finanziaria delle Regioni, ma avrebbe lo svantaggio di rendere (più che con l’attuale addizionale, o piuttosto con l’addizionale come avrebbe dovuto essere adottata e non come è stata adottata nei fatti, cioè consentendo aliquote differenziate per scaglioni) la progressività del tributo dipendente dalle scelte delle Regioni. (2)
Inoltre, richiederebbe una maggiore integrazione tra addizionale regionale e imposta erariale sull’Irpef.

L’altra alternativa è invece quella di ampliare gli spazi di manovra delle Regioni sui consumi.
Il vantaggio principale di quest’ipotesi sta nel fatto che i consumi sono di gran lunga più perequati sul territorio sia del reddito sia del valore aggiunto. Lo svantaggio è che è difficile immaginare l’attribuzione di spazi effettivi di autonomia delle Regioni su questi cespiti. Ciò che potrebbe essere dato in più alle Regioni rispetto a quello che già hanno (per esempio, lotto, tabacchi, alcol) mal si presta all’esercizio di un’autonoma capacità decisionale. Si potrebbe certo immaginare di aumentare la compartecipazione regionale sull’Iva, ma appunto si tratterebbe di una compartecipazione, non di un tributo. Qui, l’unica soluzione possibile sarebbe una riforma strutturale dell’Iva, adottando per esempio un sistema tipo Vivat, proposto da Michael Keen, che consente l’esercizio di un’autonomia a livello territoriale sulle aliquote per i consumatori finali. Ma questa modifica potrebbe essere solo contrattata in sede europea. Inoltre, aliquote differenziate sui consumi sarebbero comunque soggette a problemi di cross-border shopping, probabilmente seri per le dimensioni assai limitate di alcune Regioni italiane.

(1) Naturalmente, anche l’ipotesi di un finanziamento della riforma Irap con riduzioni di spese, al di là della sua scarsa plausibilità politica, introdurrebbe effetti distributivi che andrebbero attentamente valutati, perché è improbabile che le riduzioni di spese riguardino esattamente gli stessi soggetti beneficiati dalla riduzione del tributo. Per esempio, la proposta a suo tempo avanzata da Confindustria, con lo slogan “una lira di Irap in meno in cambio di una lira in meno di trasferimenti” aveva il difetto di non considerare il fatto che l’Irap è pagata prevalentemente al Nord e i trasferimenti alle imprese al Sud. Questi effetti distributivi hanno azzoppato la proposta sul piano politico.

(2) Ci sarebbero anche dei vantaggi però. Mentre un incremento dell’addizionale Irpef ha l’effetto di modificare l’intera struttura delle aliquote marginali, introducendo effetti distorsivi su tutti i livelli di reddito, interventi sui livelli più bassi modificherebbero solo le aliquote marginali corrispondenti a questi redditi, determinando così solo un effetto di reddito (non distorsivo) sui redditi maggiori di quei livelli.

L’Irap ha sostituito una serie di tributi, contribuendo alla semplificazione e alla razionalizzazione del prelievo nel suo complesso: l’imposta patrimoniale sulle imprese, l’Ilor, che di fatto era una sorta di tassazione addizionale sui profitti, i contributi sanitari, la tanto odiata “tassa sulla salute”, l’Iciap e altri tributi minori. La sua introduzione ha consentito la riduzione dell’aliquota complessiva di tassazione dei profitti dal 53,2 al 41,25 per cento e, riducendo le aliquote effettive di imposta, ha contribuito a migliorare la competitività delle imprese italiane.
L’Irap grava sul costo del lavoro e sui redditi derivanti dall’impiego di capitale; incide dunque sui costi di produzione. La sua introduzione ha però lasciato pressoché inalterato il costo del lavoro, (perché l’Irap ha sostituito, per un importo mediamente corrispondente, i contributi sanitari), e ha comportato una riduzione del costo del capitale (tranne che per le imprese con rapporti di indebitamento particolarmente elevati). L’imposta soddisfa poi alcuni criteri molto importanti sotto il profilo della neutralità del prelievo. Ha una base molto ampia e dunque consente di prelevare un gettito di rilievo con aliquote relativamente basse, che scoraggiano, rendendola meno profittevole, sia l’evasione che l’elusione fiscale. Per dare un’idea, il gettito dell’Irap, che ha una aliquota del 4,25 per cento supera quello dell’Ires, la cui aliquota è del 33 per cento. Ma soprattutto, a differenza delle imposte che ha abolito e dell’Ires stessa, è neutrale nei confronti delle scelte finanziarie delle imprese. Non favorisce cioè l’indebitamento ai danni del finanziamento con capitale proprio. Assieme alla Dit era stata pensata dal Governo che l’ha istituita come strumento per rafforzare la struttura patrimoniale delle imprese italiane, nella convinzione che anche tramite questa via passi il rafforzamento della competitività delle imprese.

Il ministro dell’Economia prevede di sostituire l’Irap con più prelievi coerenti con i programmi sulla competitività del Governo, lasciando il gettito sostanzialmente immutato. Nonostante la delega fiscale che prevede l’abolizione dell’Irap sia stata presentata già alla fine del 2001, dal parlamento nell’aprile del 2003 e in teoria debba quindi essere esercitata entro aprile 2005, il ministro sembra avere ancora idee molto vaghe su come effettivamente sostituirla. E non c’è da meravigliarsi perché trovare alternative alla terza imposta (dopo l’Irpef e l’Iva) del nostro ordinamento non è sicuramente facile.
Un ritorno ai contributi sanitari, come suggerito in passato anche da Silvio Berlusconi sulla base della considerazione che l’Irap serve principalmente a finanziare il servizio sanitario nazionale, sarebbe in contrasto con la filosofia della legge delega che indicava come prioritaria l’esclusione del costo del lavoro dalla base imponibile dell’Irap. Inoltre, se fosse trasferita integralmente, comporterebbe un aumento del costo del lavoro controproducente per la competitività e l’occupazione.
Intervenire sulle imposte dirette potrebbe significare:
– intervenire sull’Ires: un aumento dell’aliquota di tale imposta penalizzerebbe però gli investimenti, specie quelli dall’estero e delle imprese più mobili e profittevoli, la cui localizzazione (e soprattutto la cui scelta su dove localizzare i propri ricavi e costi al fine di minimizzare il carico fiscale) è influenzata dalla aliquota dell’imposta sui profitti. Un ampliamento della base imponibile dell’Ires è una soluzione preferibile, ma difficilmente potrebbe consentire un significativo recupero di gettito. L’eliminazione di alcune importanti forme di erosione della base imponibile, si pensi in particolare all’istituto degli ammortamenti anticipati, potrebbe inoltre penalizzare gli investimenti;
– aumentare l’Irpef, sconfessando l’annuncio, ribadito anche nei giorni scorsi, di ulteriori tagli di questa imposta per 12 miliardi di euro;
– introdurre un prelievo proporzionale su tutti i redditi, analogo alle addizionali regionale e comunale all’Irpef, che sono state però congelate dal Governo nelle ultime tre Finanziarie, perché un loro aumento è considerato contraddittorio con il taglio dell’Irpef;
– introdurre, come proposto anche di recente (ad esempio, da Alessandro Penati su La Repubblica, 18 febbraio 2005) una imposta capitaria: ciascun cittadino che vuole beneficiare del Ssn paga una tassa fissa. Ma si sa che un’idea analoga contribuì significativamente alla caduta della Thatcher: le imposte capitarie sono infatti sicuramente efficienti, ma anche fortemente inique, in quanto fanno pagare a tutti lo stesso ammontare indipendentemente dalla loro condizione economica. Il conto potrebbe allora essere fatto pagare alle famiglie tramite un aumento delle imposte indirette. Molte delle quali, però, sono state aumentate con la Finanziaria 2005. Aumentare in modo generalizzato l’Iva (e per compensare il gettito dell’Irap, le aliquote dovrebbero comunque crescere di più di un terzo (dal 20 al 27 per cento) potrebbe avere effetti negativi sull’inflazione e sulla domanda di consumo. Sarà poi possibile evidentemente usare un mix delle soluzioni indicate o inventarsi nuove forme di prelievo. Dovrà trattarsi di tributi adeguati al finanziamento delle Regioni, che attualmente beneficiano dell’Irap, e che lascino loro, come l’Irap, un margine di flessibilità (potenzialmente pari a 5-6 miliardi di euro) per potere impostare, in autonomia, le proprie politiche tributarie e di gestione del territorio. A fianco degli immobili, che nel nostro paese, attraverso l’Ici, sono già la fonte di finanziamento principale dei comuni, le attività produttive sono considerate dalla letteratura economica una delle basi imponibili più adeguate per la tassazione a livello decentrato. L’imposizione sulle attività produttive risponde infatti al criterio del beneficio per cui i soggetti che svolgono tali attività pagano in ragione dei servizi, per lo più locali, di cui godono e dei costi che impongono alla collettività. In quest’ambito, i pregi di un’imposta sulle attività produttive con le caratteristiche dell’Irap sono state a più riprese sottolineate dalla letteratura internazionale. (1)
Invece di gioire, i detrattori dell’Irap dovrebbero temere che si cada dalla padella alla brace. Forse, in futuro, dovranno rendersi conto che l’Irap avrebbe meritato una maggiore considerazione e una migliore difesa, in sede europea, da parte del Governo.

(1) Può essere utile citare R. M. Bird, uno dei maggiori studiosi canadesi di tassazione e finanza locale, che ha proposto una tassazione analoga all’Irap per le province canadesi, e in merito al caso italiano osserva: “Given the circumstances, it seems unfortunate that the national government has recently decided to eliminate the tax (…). As Keen (2003) notes, it is not all clear why the government has decided to do this, and it is even less clear how this essential source of regional finance will be replaced. This move does not augur well for the future of rational business taxation in Italy”. La frase è ripresa da R. M.Bird (2003), “A new look at local business tax”, Tax Notes International, May, 19. L’articolo di Michael Keen a cui si fa riferimento è “Tax Reform in Italy”, Tax Notes International, 2003, February 17. Un’imposta analoga all’Irap è stata suggerita anche in Francia, per riformare l’attuale taxe professionaile. Esiste inoltre in alcuni Stati Usa ed è stata recentemente introdotta in Giappone.

Il quesito sulla incompatibilità dell’Irap con le norme comunitarie è stato sollevato presso la Corte di giustizia europea dalla Commissione tributaria della provincia di Cremona, a seguito di un ricorso presentato dalla Banca Popolare di Cremona che nel 2001 si è vista negare dalle autorità fiscali una richiesta di rimborso avanzata nel 1999. Secondo il ricorrente, l’Irap sarebbe incompatibile con l’articolo 33 della sesta direttiva comunitaria in materia di Iva. Nell’ambito dello svolgimento di questo caso (causa C-475/03), sono state sentite la Commissione tributaria che lo ha sollevato, i servizi giuridici della Commissione europea e il Governo italiano. Mentre quest’ultimo ha sottolineato la diversità tra le due imposte e la compatibilità dell’Irap con le norme comunitarie, seppure con argomenti un po’ deboli, i servizi giuridici della Commissione europea condividono con il ricorrente il giudizio di incompatibilità. Ciò che più sorprende e preoccupa per la certezza delle politiche fiscali che potranno in futuro essere adottate dagli Stati membri, è che la Commissione stessa (Direzione generale per la fiscalità) si espresse formalmente in modo favorevole all’Irap, quando fu interpellata dal Governo italiano, prima dell’introduzione dell’imposta.
La questione è tornata alla ribalta perché il 17 marzo 2005 sono state depositate le conclusioni dell’avvocato generale della Corte, Francis Jacobs, che confermano la bocciatura dell’Irap. Per sapere come andrà a finire, occorre attendere il giudizio definitivo della Corte europea, ma certamente le premesse non lasciano ben sperare per la sopravvivenza dell’Irap. Il problema è, tuttavia, molto controverso (oltre che complesso tecnicamente) e la dottrina è divisa.

Per capire la questione è opportuno richiamare l’articolo 33 e le sue motivazioni economiche. L’articolo precisa che le disposizioni della direttiva “non vietano a uno Stato membro di mantenere o introdurre imposte sui contratti di assicurazione, imposte sui giochi e sulle scommesse, accise, imposte di registro e, più in generale, qualsiasi imposta, diritto e tassa che non abbia il carattere di imposta sulla cifra d’affari, sempreché tuttavia tale imposta, diritto e tassa non dia luogo, negli scambi fra Stati membri, a formalità connesse con il passaggio di una frontiera”.
L’obiettivo è quello di evitare interferenze con l’Iva comunitaria che è congegnata in modo da non intralciare il commercio tra Stati membri, ad esempio tramite sussidi mascherati alle esportazioni o tassazioni più elevate sui beni importati dall’estero, rispetto a quelli prodotti internamente. Ciò altererebbe, infatti, la concorrenza e violerebbe una delle quattro libertà fondamentali del Trattato, la libera circolazione di merci e servizi, minando il funzionamento del mercato interno. La vera questione di sostanza dunque è se l’Irap sia assimilabile a una imposta sulla cifra d’affari o se sia in grado di alterare la libera concorrenza nel mercato interno.

La giurisprudenza della Corte ha considerato quattro caratteristiche che rendono un’imposta assimilabile all’Iva:
1. la generalità dell’imposta, cioè il fatto che si applichi a tutte le transazioni aventi a oggetto la cessione di beni e servizi;
2. la percezione dell’imposta in ogni fase della produzione e della distribuzione;
3. la sua incidenza sul valore aggiunto in forza della detrazione dell’imposta versata a monte;
4. la proporzionalità del tributo al prezzo dei beni e servizi.

Tra questi criteri, i più importanti per evidenziare la differenza tra i due tributi sono il terzo e il quarto. Su questi punti, in particolare, le argomenti dei sostenitori dell’incompatibilità dell’Irap sembrano fragili, e difficilmente condivisibili sul piano economico. L’Iva dovuta al fisco è calcolata detraendo in ogni cessione di beni e servizi dall’Iva incassata sulle vendite quella pagata sugli acquisti. Poiché è ammessa in detrazione anche l’Iva pagata sugli acquisti di beni capitali (investimenti), l’imposta grava solo sui beni di consumo: è quindi classificabile come un’imposta sul valore aggiunto-tipo consumo.
Vale poi per l’Iva l’obbligo di rivalsa sul consumatore, il che consente che l’imposta sia trasparente e proporzionale al prezzo. L’imposta non si applica sulle esportazioni, mentre grava sulle importazioni, con la stessa aliquota applicata ai beni prodotti internamente. Ciò garantisce che all’interno di ogni Stato i beni di produzione interna e quelli importati si confrontino con la stessa aliquota di imposta, non ostacolando il libero commercio.
L’Irap si applica (in genere) detraendo dai ricavi i costi per materie prime e beni intermedi. Non sono dedotti gli investimenti, ma solo gli ammortamenti. Si tratta quindi di un’imposta sul valore aggiunto-tipo reddito netto. Ciò che viene tassato, in sostanza, è il reddito prodotto (al netto degli ammortamenti) e non il consumo. Non vi è obbligo di rivalsa sui consumatori e non si può dire che l’imposta sia proporzionale al prezzo dei beni. È inoltre un’imposta all’origine, dunque grava sul valore aggiunto prodotto all’interno della nazione: non vengono previste esenzioni per le esportazioni o tassazioni sulle importazioni. Dunque, non comporta formalità connesse con gli scambi comunitari o internazionali, che potrebbero alterare il normale gioco della concorrenza. Vi sono molte altre differenze sostanziali. (1) Ma quelle appena elencate fanno sì che l’Irap, a differenza dell’Iva, sia in realtà equivalente a un’imposta a uguale aliquota prelevata sui seguenti redditi generati nell’ambito di una attività produttiva: profitti e rendite, interessi e costo del lavoro.
Si era infatti discusso molto, al momento della sua introduzione e anche dopo, se applicarla con il metodo della detrazione (ricavi – costi) o della addizione (profitti e rendite + interessi netti + costo del lavoro). La stessa Commissione europea (Taxud) riconosce di fatto questa equivalenza. Nella pubblicazione “Structures of the taxation systems in the European Union“, redatta assieme ad Eurostat, per calcolare degli indicatori sintetici di tassazione sul consumo, sul lavoro e sul capitale, non si sceglie di sommare l’Irap all’Iva come imposta sul consumo, ma, correttamente, si distribuisce il prelievo, con opportuni pesi, tra le due categorie “lavoro” e “capitale”. (2)
La conclusione che emerge è inquietante per la certezza del diritto e la razionalità economica della giurisprudenza comunitaria. Poiché, stando alle argomentazioni avanzate, il problema sembra essere quello di una imposta la cui base è calcolata come differenza “ricavi-costi”, non importa quali siano le differenze sostanziali con l’Iva, ne deriva che da un lato, salta la distinzione fra imposizione diretta e indiretta, dall’altro, un’imposta che pervenisse allo stesso risultato come somma dei redditi che compongono il “valore aggiunto” sarebbe formalmente compatibile con le norme comunitarie. Un modo ben strano di guardare alla sostanza.

(1) Ad esempio: l’Iva si basa su un criterio di cassa, mentre l’Irap è calcolata su dati di bilancio che riflettono la competenza economica; l’Iva negativa è rimborsabile, l’Irap no; l’Irap viene riconosciuta nei trattati bilaterali contro le doppie imposizioni sui redditi .

(2) http://www.europa.eu.int/comm/taxation_customs/resources/documents/structures_2004_final.pdf

Tra le tante ipotesi che si sono fino ad ora susseguite, le ultime in ordine di tempo attribuiscono un certo rilievo all’idea che la riduzione delle imposte possa interessare anche le imprese. Un obiettivo che si potrebbe in linea di principio condividere, se si potesse prescindere dai delicati equilibri di bilancio pubblico e se si ritenesse che ad aumentare la competitività delle imprese possa contribuire la leva fiscale, in sinergia con altre importanti politiche (industriali, del credito, della riduzione dei costi da burocrazia, di velocizzazione della giustizia civile, di lotta all’illegalità, eccetera). Ma le misure prospettate vanno davvero in questa direzione?

Gli interventi sulla fiscalità delle imprese di cui si parla (e vale il caveat che le ipotesi sul tavolo cambiano con una tale rapidità che ci si può facilmente trovare a commentare ipotesi che sono già vecchie) sono esclusivamente concentrati sull’imposta regionale sulle attività produttive (Irap). Dal punto di vista aggregato, la riduzione prevista ammonta a due miliardi di euro, pari a circa il 6 per cento del gettito che l’imposta ha fornito nel 2003.
Sono tre le aree di intervento suggerite. In primo luogo, si propone una deducibilità dall’Irap delle spese per il personale impiegato nella ricerca. Il sostegno alla attività di ricerca e sviluppo è un elemento indubbiamente importante per la competitività delle imprese. Ma il tetto massimo di 300 milioni entro cui è confinato l’intervento, getta seri dubbi sulla sua efficacia, specie in confronto alle più importanti esperienze internazionali .
Il cuore dell’intervento sembra essere rappresentato dal raddoppio della deduzione dall’imponibile, da 7.500 a 15mila euro, riservata ai soggetti con base imponibile non superiore a 180.759,91 euro. Si tratta del potenziamento di una esenzione originariamente introdotta dal precedente Governo (Legge finanziaria per il 2001), volta a limitare l’impatto dell’Irap sulle attività produttive minori. La scelta di potenziare questa misura, che favorisce piccole imprese, commercio e lavoratori autonomi, può forse essere interpretata come una proposta di scambio: un abbattimento Irap, in cambio di minori resistenze alla revisione degli studi di settore prevista dalla Legge finanziaria presentata il 30 settembre (da cui il Governo si attendeva 3,8 miliardi di euro). Ma non contribuisce certo a rafforzare la competitività delle imprese italiane. Meglio sarebbe stato, come a un certo punto ha prospettato lo stesso Governo, impiegare le risorse destinate alle Pmi al fine di incentivarne la crescita dimensionale.
Un terzo tipo di intervento è finalizzato a incentivare l’occupazione. Dovrebbe consistere nell’abbattimento della base imponibile dell’Irap per un ammontare pari a 20mila euro (equivalente a un risparmio di imposta di 850 euro) per ogni nuovo assunto (che comporti un incremento del numero degli occupati). La cifra in questione sarebbe poi raddoppiata nel caso di assunzioni operate nel Mezzogiorno.
Si è cercato quindi di condensare in un’unica misura due obiettivi: la “fiscalità di vantaggio” (a favore del Sud, di cui tanto si è parlato negli ultimi tempi) e il sostegno all’occupazione. Lo strumento proposto riproduce, con qualche modificazione, una misura già esistente: il bonus occupazione. Si tratta di un credito di imposta, originariamente istituito dal precedente Governo con la Finanziaria per il 2001, attualmente pari a 100 euro al mese (300 euro nel caso di assunzioni al Sud) (1), una cifra comparabile con quella attualmente in discussione. Niente di nuovo sotto il sole quindi? Le informazioni a disposizione non permettono di dirlo con certezza. Il bonus occupazione vigente è infatti una misura temporanea (fino al dicembre 2006), la cui fruizione è comunque subordinata alla disponibilità di risorse finanziarie per la sua copertura, individuata di anno in anno dalla Finanziaria. La nuova misura aumenterà la portata dell’incentivo solo se sarà concepita come permanente e in dipendenza dell’ammontare di risorse a essa specificamente destinate. In caso contrario, si tradurrà in una riedizione, peggiorativa, dell’esistente. Oggi infatti il credito di imposta può essere utilizzato in riduzione di una qualsiasi imposta dovuta dal datore di lavoro, e non quindi della sola Irap, come è invece il caso della proposta in discussione.

1. Gli interventi prospettati dal Governo per le imprese, seppure non del tutto trascurabili in termini di risorse finanziare (2 miliardi di euro), ricalcano in larga parte politiche già adottate, senza privilegiare la concentrazione delle risorse al raggiungimento di un obiettivo specifico. In particolare si è abdicato a interventi più cospicui per le attività di R&S e altri investimenti strategici, e più concentrati sulla ristrutturazione e crescita delle imprese. Le aspre critiche, da più parti avanzate, in primo luogo da Confindustria, sono da questo punto di vista condivisibili.
2. Le misure proposte non possono essere interpretate come primo passo in direzione della totale abolizione dell’Irap prevista dalla legge delega di riforma fiscale. Secondo gli intenti originari del Governo, tale primo passo avrebbe dovuto consistere in una riduzione della base imponibile dell’Irap pari al 20 per cento del costo del lavoro, con un onere stimato (per il 2003) di 2,3 miliardi di euro . Gli interventi ora prospettati dal Governo invece non riguardano solo il costo del lavoro e pur contribuendo a erodere la base di questo tributo, non ne minano la natura. Si tratta di una buona notizia: a differenza di quanto possano pensare molti operatori e la stessa Confindustria, l’Irap è un’imposta con molti meriti , soprattutto consente di prelevare un gettito notevole (circa 33 miliardi, di euro nel 2003, inferiore all’Irpef e all’Iva, ma superiore all’imposta sulle società, Ires) con una aliquota relativamente molto bassa (4,25 per cento contro, ad esempio, il 33 per cento dell’Ires). La sua abolizione priverebbe le Regioni di un’importane fonte di finanziamento e andrebbe compensata. Difficile pensare che sia possibile farlo comprimendo le spese e ampiamente discutibile sarebbe farlo sostituendo a questa imposta, che presenta apprezzabili caratteristiche di neutralità, altre forme di prelievo, più distorsive.
In conclusione, piuttosto che sottoporre l’Irap a poco efficaci cure dimagranti, sarebbe preferibile utilizzare eventuali risorse disponibili (includendo quelle che si possono recuperare da una auspicabile revisione e razionalizzazione degli incentivi alle imprese) per migliorare questa imposta, ad esempio, deducendo dall’imponibile i contributi commisurati al lavoro, per concentrare gli incentivi a investimenti qualificati, come quelli in R&S e, non ultimo, per una riduzione generalizzata dell’aliquota Ires, imposta certamente più distorsiva dell’Irap.

(1) L’ammontare del credito di imposta, era inizialmente molto più generoso: 413,17 euro al mese per ogni assunto, 619,75 nel caso di assunzioni al Sud, ma è stato ridotto dal 2003.