Kant, il Dpef e i Fiscal Councils

Non paghi di aver sottratto la politica monetaria al potere politico, attribuendola alle banche centrali indipendenti, alcuni economisti hanno proposto di delegare a “Fiscal Councils” indipendenti compiti importanti in materia di politica fiscale: è la sfida all’ultimo bastione della politica economica. (2)
Ci sono due versioni della proposta, hard e soft. Quella hard prevede che il Parlamento nomini un consiglio indipendente – il Fiscal Council (Fc) – e che questo decida il saldo di bilancio nella legge Finanziaria, oggi responsabilità del Governo nel Dpef. Il saldo deve essere compatibile con la solvibilità dello Stato e assicurare la convergenza a un livello obiettivo del debito pubblico. Al Parlamento rimarrebbe comunque il compito di scegliere il target per il debito, nonché le entrate e le uscite e la loro composizione, compatibilmente con tale vincolo.
La versione soft attribuisce al Fc il compito di watchdog, di cane da guardia, della politica di bilancio: deve fornire stime veritiere, cioè non “ottimistiche”, delle variabili macroeconomiche su cui si fondano le previsioni delle entrate e delle spese (crescita del Pil, tassi di interesse, sviluppo dell’economia globale e prezzi delle materie prime), monitorare il raggiungimento degli obiettivi di risanamento, e garantire la trasparenza del bilancio.
L’idea della proposta nella versione hard è la seguente. Come la politica monetaria, anche la politica fiscale deve coniugare flessibilità di breve periodo e disciplina di lungo periodo. La soluzione adottata per la politica monetaria è stata di sottrarre la gestione quotidiana dei tassi d’interesse alla sfera politica, lasciandole il compito di stabilire l’obiettivo di lungo termine (la stabilità dei prezzi). Per la politica fiscale il problema è: come si fa ad attenuare le fluttuazioni dell’economia, con la manovra di spese e imposte, preservando contemporaneamente la solvibilità dello Stato? Se i problemi sono simili, argomentano i proponenti, perché non adottare simili soluzioni?

Per capire se il rimedio proposto è efficace, è utile chiarire a quali problemi si vuol porre rimedio.
I problemi della politica fiscale sono due, e sono collegati fra loro.
Il primo è il cosiddetto deficit bias. La teoria e l’osservazione empirica suggeriscono che la rappresentanza politica distorce le scelte di politica fiscale nel medio periodo, generando deficit eccessivi che mettono a repentaglio la crescita economica e la solvibilità dello Stato. Ciò avviene non perché i rappresentanti politici siano intrinsecamente malvagi (per lo più), ma perché hanno incentivi non allineati a quelli della società. Questi fanno sì che il loro impegno di mantenere la disciplina fiscale non sia credibile. (3) A quanto ammonta questa distorsione? Le stime disponibili indicano un bias del rapporto tra deficit primario (cioè al netto degli interessi) e Pil compreso tra l’1,2 e i 2,8 punti percentuali, rispettivamente per i paesi industrializzati e per quelli in via di sviluppo. (4)
Il secondo problema è la pro-ciclicità della politica fiscale. Quando l’economia va bene il Governo dovrebbe risparmiare attuando una politica fiscale moderatamente restrittiva, mentre quando l’economia va male, dovrebbe attingere ai propri risparmi con una politica fiscale moderatamente espansiva. Una siffatta strategia contribuirebbe a ridurre le fluttuazioni cicliche pur mantenendo stabile il debito pubblico. In realtà, la maggior parte dei governi attua una politica molto diversa: in tempi di “vacche magre” non si allenta né stringe la cinghia – il rapporto tra disavanzo primario e Pil è mantenuto approssimativamente costante; in tempi di “vacche grasse” la cinghia è allentata, cosicché le spese crescono più delle entrate. Nei paesi industrializzati il rapporto tra deficit primario e Pil aumenta in media di un quarto di punto percentuale quando l’output gap, la differenza tra output e trend, cresce di un punto percentuale. (5)

La versione hard della proposta ha difficoltà di carattere tecnico e politico. Dal punto di vista tecnico il problema principale è questo: per un dato livello di output, l’autorità monetaria può agevolmente calcolare il livello corrente del tasso d’interesse compatibile con l’obiettivo della stabilità dei prezzi. Il compito dell’Fc, invece, è molto più arduo: non esiste un unico livello del deficit attuale che assicuri la convergenza a un livello obiettivo del debito pubblico – ne esistono infiniti (per esempio, un bilancio in pareggio sia oggi che domani, oppure un disavanzo oggi e un adeguato surplus domani). La scelta tra i possibili sentieri di bilancio comporta perciò la risoluzione di un conflitto tra generazioni, dunque politico. Inoltre il problema della pro-ciclicità rimane insoluto.
La versione soft della proposta ha due meriti: da un lato accresce il “costo politico” del mancato raggiungimento degli obiettivi di risanamento e dunque rafforza nel Governo il “partito” della disciplina fiscale e della politica anti-ciclica. Dall’altro, la soluzione non rinvia decisioni politiche a un organismo privo di mandato elettorale. In questa prospettiva, diversi paesi, tra cui la Nuova Zelanda (2005), l’Australia (1998), il Brasile (2000), la Spagna (2001), hanno adottato leggi di responsabilità fiscale (Frl). Richiedono che il Governo annunci obiettivi di medio periodo e si impegni su una strategia di medio termine per centrarli. La maggior parte delle Frl contemplano regole procedurali insieme a target numerici, spesso prevedendo sanzioni ed eccezioni alle regole, come mostra la tabella 1 (fonte: Fmi, 2006).
Funzionano? L’analisi econometrica suggerisce di sì: i paesi che adottano regole fiscali (limiti quantitativi al deficit, alla spesa, debito, eccetera) e Frl hanno in media un deficit bias inferiore di circa 0,7 punti di Pil a quello degli altri paesi, e persino politiche meno pro-cicliche. (6)
Il Dpef appena varato menziona esplicitamente, alle pagine 117-119, l’esigenza di accrescere la trasparenza e il monitoraggio dei conti pubblici, potenziando le risorse della Ragioneria generale dello Stato e rafforzando l’indipendenza dall’esecutivo della Commissione di garanzia sull’informazione statistica. Sono passi nella giusta direzione, ma, guardando all’esperienza internazionale, si può fare di più. In fondo, non era proprio Kant a sostenere che, per quanto buoni siano i propositi, “non vi è virtù così grande che possa essere al sicuro dalla tentazione”?

(1) Il Dpef 2007-11 è disponibile su http://www.mef.gov.it/Documentazione/DPEF_2007_2011/DPEF_2007-2011.pdf
(2) Si vedano vari lavori di Jurgen von Hagen e, più recentemente, Charles Wyplosz, 2005, “Fiscal Policy: Institutions vs Rules”, National Institute Economic Review, http://hei.unige.ch/~wyplosz/niesr0105.pdf
(3) Per esempio il politico è incentivato a favorire gruppi d’interesse per finanziare le proprie campagne elettorali, o a sottovalutare sistematicamente i costi futuri delle spese, poiché ha un orizzonte temporale limitato alla legislatura; oppure a spendere alla vigilia delle elezioni, o a lasciare troppo debito al futuro governo, per limitarne gli spazi di manovra.
(4) Si vedano le tabelle 8A e 8B in Paolo Manasse, “Procyclical Fiscal Policy: Shocks, Rules and Institutions-A view from MARS”, IMF Working Paper 06/27, http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2006/wp0627.pdf .
(5) Si veda ancora il lavoro menzionato alla nota precedente. In particolare, per “vacche grasse” si intende un output gap superiore all’ 1 per cento nei paesi industrializzati e al -5 per cento nei paesi in via di sviluppo.
(6) Si veda la tabella 5A, sempre nel mio lavoro.