Dal Dpef alla finanziaria

La tabella qui sotto riproduce le cifre della manovra dopo il primo passaggio in Aula. Riportiamo le stime del governo per il 2006 e per il 2007 “a bocce ferme” (il tendenziale), senza la Finanziaria. Poi le stesse grandezze alla luce della manovra. Come si può vedere, il miglioramento dei conti pubblici rispetto al tendenziale è dovuto solo all’incremento delle entrate. La spesa non diminuisce. Anzi aumenta e non di poco: fino a 6,5 miliardi di euro, circa mezzo punto di Pil. Questo significa che il prelievo dovrà aumentare di più di quanto richiesto per rispettare gli impegni presi in Europa. Quel “di più” serve a coprire le maggiori spese previste dalla manovra.
Vediamo come si può arrivare fino a 6,5 miliardi di spese aggiuntive (lo scenario peggiore). Il governo (e il Parlamento a questo punto) prevede un incremento della spesa di 870 milioni. A questa cifra vanno però aggiunti i vari ticket sanitari contemplati dalla manovra (1,2 miliardi). Sebbene una discutibile convenzione contabile li classifichi come riduzioni di spesa, il ticket viene pagato dai cittadini e, quindi, deve essere assimilato a una maggior spesa finanziata da maggiori prelievi contributivi. Inoltre, non ci sembra corretto ignorare il fatto che il Patto di stabilità interno impone agli enti locali che non fossero in grado di ridurre le spese di ricorrere alle addizionali Irpef. In questo caso il prelievo potrebbe aumentare di altri 3,2 miliardi.
Infine, bisogna tenere conto dell’accordo raggiunto sul rinnovo del contratto del pubblico impiego, scaduto da ormai 10 mesi. Questo accordo contempla incrementi salariali per circa 3 miliardi a regime. È stato presentato dal sindacato come esigibile da subito. Ma le stime del governo prevedono che le risorse per il contratto siano a disposizione solo nel 2008, quindi siano esigibili solo da allora. A chi credere? Potrebbe anche trattarsi di un accorgimento per prendere tempo, come avvenuto spesso con metodi poco trasparenti nella passata legislatura (dove si prorogava la vacatio contrattuale per spostare risorse da un esercizio all’altro). Nel dubbio preferiamo iscrivere almeno la metà degli incrementi previsti a regime nel bilancio 2007.

Sono ora al vaglio dell’esecutivo (verrà d’ora in poi richiesta la controfirma di Prodi su ogni emendamento) altri cinquanta emendamenti per circa 500 milioni di euro. Almeno la metà di questi “ritocchi” contempla una crescita delle spese (in particolare quelli su “Mezzogiorno e sicurezza” e su “scuola e ricerca”). Dunque, il conto potrebbe salire nel corso del secondo passaggio parlamentare.

L’economia italiana è gravemente malata. Questa Finanziaria doveva dettare l’agenda di una politica economica per il suo rilancio in questa legislatura, riportando al contempo il deficit sotto il 3 per cento, come richiesto dagli impegni presi con Bruxelles. La manovra dovrebbe permetterci di centrare questo secondo obiettivo, ma solo attraverso l’incremento della pressione fiscale, che potrebbe aumentare fino al 42,2 per cento dal 41,4 del 2006, un anno di entrate boom, e dal 40,6 nel 2005. Nella gestione della spesa non si nota alcuna discontinuità con la politica di bilancio della passata legislatura che ci ha portato al disavanzo eccessivo. Dato che non si affronta il problema alla radice, è probabile che nuovi aumenti di spesa seguiranno agli aumenti di tasse secondo un ben noto e sperimentato meccanismo di “tax push”.
La spesa aumenta perché non solo non si interviene per ridurre gli sprechi nel pubblico impiego, ma si concede un incremento di almeno il 5 per cento delle retribuzioni, dopo cinque anni in cui sono già cresciute quasi del doppio rispetto a quelle dei dipendenti privati. Al contrario degli accordi nel settore privato, si tratta di incrementi delle retribuzioni di fatto, non di incrementi dei soli minimi contrattuali (che sovrastimano l’incremento del monte salari complessivo, dato che le remunerazioni sopra i minimi aumentano di meno).
Non si interviene sulla spesa pensionistica, mentre si spostano accantonamenti per il Tfr all’Inps, un’operazione che non può che avere effetti una-tantum sulle entrate (sfruttando i primi sei mesi in cui il lavoratore deve decidere), ma che rischia di avere effetti permanenti nell’ostacolare il decollo della previdenza integrativa. I fondi raccolti col Tfr saranno molto probabilmente impiegati per finanziare i trasferimenti alle Ferrovie dello Stato. Dato che il passaggio del Tfr all’Inps comporta il passaggio da un sistema a capitalizzazione (pur virtuale) a uno a ripartizione, l’aumento della spesa in conto capitale viene in gran parte annullato dalla riduzione degli investimenti privati.
Il forte incremento della pressione fiscale (+ 1,6 per cento in due anni) rischia di strangolare la fragile crescita in atto (che comunque ci vede in ritardo rispetto al resto dell’Europa). L’unica discontinuità con la legislatura appena conclusa è che, questa volta, assieme alle spese, aumenteranno anche le tasse, in modo permanente. Si tratta per lo più (tranne il Tfr) di coperture vere e non una tantum.

Il lato più inquietante della manovra, quello che la avvicina di più alle tante operazioni di finanza creativa varate nella scorsa legislatura, consiste nel trasferimento all’Inps (e poi ad un fondo per il finanziamento delle infrastrutture) della parte di trattamento di fine rapporto (Tfr) accumulato dagli individui ogni anno, e non dirottato ai fondi pensione. Si tratta, in altre parole, di un prestito forzoso per finanziare spese infrastrutturali ottenuto trasferendo dalle imprese allo stato un debito nei confronti dei lavoratori dipendenti che non eserciteranno l’opzione di trasferire il Tfr ai fondi pensione.
Come discusso altrove questa misura rischia di diventare la pietra tombale sulla speranza di creare dei fondi pensione in Italia perché indurrà questo Governo e quelli successivi ad ostacolare in tutti i modi i flussi verso i fondi pensione (significa meno entrate per lo Stato). Dunque e’ un’operazione che va svantaggio dei lavoratori più giovani, quelli che hanno maggiormente bisogno di previdenza integrativa per garantirsi un reddito adeguato quando andranno in pensione.
L’operazione porta un beneficio temporaneo per i conti pubblici (perché inizialmente vi sono solo entrate, vale a dire i flussi di Tfr), ma crea un debito crescente dello Stato nei confronti dei lavoratori, scaricando i costi sulle gestioni future. Le liquidazioni, infatti, prima o poi dovranno essere pagate offrendo un rendimento che oggi è solo lievemente più basso di quello offerto da titoli pubblici relativamente liquidi, come i Bot. Sul piano dei conti pubblici, si otterrebbe perciò una riduzione dell’indebitamento, ma non necessariamente del debito pubblico. Infatti, è difficile che il debito associato al Tfr possa essere considerato come debito implicito, soprattutto perché è esigibile dal lavoratore. Le imprese iscrivono il Tfr come passività nello stato patrimoniale. Perché non dovrebbe lo stato fare altrettanto? I debiti sono debiti. Speriamo che Bruxelles, come in passato, bocci questa operazione di finanza creativa.

Paradossalmente, una serie di buone notizie sullo stato dell’economia ha alimentato la confusione attuale. Vediamole una per una.
C’è stato, innanzitutto, un forte aumento delle entrate tra il Dpef 2005 e il Dpef 2006, dovuto sia a fattori discrezionali che al buon andamento dell’economia. Ma il dato più clamoroso riguarda il fabbisogno di cassa del settore statale di fine agosto. Nei primi otto mesi dell’anno, le casse dello Stato hanno registrato una differenza tra uscite ed entrate pari a 36 miliardi di euro, contro i 58 miliardi dei primi otto mesi del 2004 e i 49 miliardi dei primi otto mesi del 2005. Questo buon andamento non è imputabile a entrate straordinarie o una tantum. Nel Dpef approvato a luglio 2006 il governo aveva stimato un fabbisogno per tutto il 2006 pari a 59 miliardi di euro. Tenendo conto che nell’ultimo trimestre la crescita del fabbisogno di cassa rallenta sempre (grazie all’autotassazione di novembre), questa stima appare eccessivamente pessimista: a dicembre il fabbisogno di cassa non dovrebbe superare i 45-50 miliardi, quasi un punto di Pil in meno. Dal momento che il governo ha stimato al 4 per cento il disavanzo della pubblica amministrazione per il 2006, non dovremo stupirci se finiremo l’anno non lontani dal 3 per cento.
Si tratta di un’ottima notizia anche per il debito pubblico, in quanto il fabbisogno di cassa alimenta direttamente il nostro debito, quindi anche per gli interessi che su questo debito dovremo pagare in futuro. E tutto questo senza contare le buone notizie dal lato del Pil, che il governo nel Dpef stima in crescita dell’1,5 per cento nel 2006, ma che, stando a Ocse, Commissione europea e Banca d’Italia, potrebbe arrivare all’1,7-1,8 per cento. È il miglior risultato dal 2000. E maggior crescita si tramuta in minor disavanzo e significa più base imponibile, dunque più entrate, anche per il 2007.

Queste buone notizie hanno però galvanizzato l’ala radical-conservatrice del governo, quella che chiede spalmature, spezzettamenti e rinvii dell’aggiustamento. Mentre Bruxelles ci ha ricordato come la correzione prevista dagli accordi di luglio 2005 sia pari all’1,6 per cento e che tale aggiustamento debba essere calcolato al netto del ciclo e delle una tantum: l’aggiustamento netto dovrà perciò essere pari a 20 miliardi, come previsto nel Dpef, perché le nuove e inaspettate entrate non cambiano la sostanza. Solo il tempo ci dirà quanto di queste nuove entrate possa essere ritenuto strutturale. Per il momento rimane la confusione attuale, tra richiami di Bruxelles e spinte ad annacquare la manovra. Un vero e proprio stallo. Mentre anche tra chi nella maggioranza sostiene le riforme, sembra affiorare la rassegnazione. Ma le riforme politicamente difficili, quelle che agiscono sul lato della spesa, riescono quando le cose vanno bene: il 70 per cento delle riforme “impopolari” condotte in Europa negli ultimi venti anni è stato attuato proprio in periodi di crescita superiori all’1,5 per cento. È molto più arduo realizzare riforme in momenti recessivi, quando la disoccupazione aumenta e i bilanci delle imprese (e delle famiglie) vanno in rosso.

Al di là dei richiami europei al rigore, è il futuro del nostro paese a dipendere dalle riforme indicate dal governo nel Dpef. Siamo in un momento di espansione e non possiamo pensare che la ripresa duri a lungo. Secondo il presidente del Consiglio, il vecchio Patto di stabilità era “stupido” perché troppo rigido. Ora abbiamo un Patto flessibile, perché riconosce che bisogna fare più aggiustamento in espansione (good times nel gergo europeo) che in recessione (bad times). Fa bene l’Europa a farcelo presente.
I pochissimi dettagli, che trapelano, sulla composizione della manovra fanno pensare a un aggiustamento tutto incentrato sulle entrate (compresa la giusta operazione sulle rendite finanziarie ), che hanno già dato tantissimo. Ma l’esperienza degli aggiustamenti condotti nei paesi Ocse negli ultimi quaranta anni ci insegna anche che solo le riforme che intervengono sulla spesa pubblica permettono di coniugare risanamento e crescita.
Il governo ha forse sbagliato, a giugno, nel drammatizzare il disavanzo, ignorando i problemi strutturali della nostra economia (che anche nel 2006 sta crescendo a un tasso pari alla metà di quella dell’area euro) e la montagna del nostro debito pubblico. Ma questi problemi rimangono, nella stessa grave entità. Ed è questo il momento opportuno per affrontarli. Anche perché portare a termine riforme strutturali è politicamente impossibile in prossimità delle elezioni. Abbiamo appena votato e abbiamo di fronte tre anni senza elezioni. Se il Governo non riuscirà a proporre riforme in questa Finanziaria, probabilmente non riuscirà a portarle a termine in tutta la legislatura. Romano Prodi ha sempre detto che intende governare, non regnare. Se non ora quando?

Come ormai purtroppo avviene da diversi anni, il Governo, dunque il Dpef, ha evitato di precisare la composizione dell’aggiustamento, stabilendo quanto sarà ottenuto con entrate aggiuntive e quanto proverrà da tagli di spesa rispetto al tendenziale. Ma quest’anno si è andati oltre. Si è assistito in questi giorni a una desolante gara al ribasso sull’ammontare della manovra, con una continua richiesta di spalmare la correzione su più anni. Tutto ciò nonostante il governo abbia riconfermato gli impegni presi con Bruxelles dal governo precedente appena dopo il suo insediamento, abbia effettuato una due diligence sui conti pubblici a metà giugno e abbia presentato e approvato il Dpef poco più di un mese fa. Bene aveva fatto il presidente del consiglio a ricordare ai suoi colleghi che non si può ridiscutere tutto ogni poche settimane.

La gara al ribasso è in parte alimentata dal miglior andamento delle entrate, che il Governo ha sottostimato sia nella due diligence che nel Dpef. In virtù di questo andamento delle entrate, è probabile che il 2006 si concluderà con un disavanzo al di sotto del 4 per cento annunciato dal Governo. Ma il dibattito di questi giorni sembra del tutto ignorare il fatto che l’entità del miglioramento dei conti pubblici sarà al massimo di qualche decimale, e che nulla è stato fatto per arginare la dinamica della spesa, che raggiungerà un nuovo record nel 2006

Il Ministro Padoa-Schioppa ha infine annunciato che la dimensione della manovra verrà ridotta a 30 miliardi Rispondere a un timido miglioramento del quadro macroeconomico e a un imprevisto (e ancora largamente incompreso nelle sue fonti) aumento delle entrate con un ridimensionamento della manovra e’ un grave errore per almeno tre motivi. Primo, ciò che conta veramente ai fini della politica economica (e del negoziato con Bruxelles) è il saldo primario corretto per il ciclo e per le una tantum. Se, come è plausibile ritenere, le entrate sono andate meglio del previsto soprattutto in virtù del miglioramento del ciclo e di una tantum (come la rivalutazione dei cespiti d’impresa), la situazione di fondo non è cambiata. Secondo, il nuovo patto di stabilità prevede che il risanamento debba avvenire in maniera più decisa quando la congiuntura economica è positiva (in “good times”) piuttosto che quando la congiuntura economica è avversa (in “bad times”). In sostanza, delle due l’una: se la crescita è fragile, è bene non cambiare l’entità della manovra per ridurre il rischio di nuovi sfondamenti nel 2007, mentre se effettivamente si confida nella ripresa congiunturale, l’entità della manovra dovrebbe addirittura aumentare, certo non diminuire. Terzo, non si può ignorare quanto sta avvenendo sul versante della spesa corrente, la cui crescita dovrebbe semmai diminuire quando il ciclo migliora. Questo significa che per migliorare in modo permanente i conti pubblici, bisogna agire sulla spesa corrente. Non ci sono altre strade. Ne’ si può confidare sulla lotta all’evasione, che ha esiti incerti e lontani nel tempo, e che richiede la collaborazione dei contribuenti, Questa può essere conquistata solo facendoli partecipare ai benefici, promettendo che ogni risorsa cosi reperita verrà destinata a ridurre le aliquote, mantenendo la pressione fiscale invariata. Dunque, se proprio si vuole ridimensionare la manovra, bene ridurre o posticipare il taglio del cuneo fiscale, ma non ridurre la correzione di 20 miliardi.

La difficile prova cui è chiamato il nuovo governo nelle prossime settimane risiede proprio nel saper bloccare la crescita della spesa pubblica in modo duraturo. Oltre all’entità della manovra, già purtroppo rimessa in discussione, conterà moltissimo la sua qualità. Il Dpef ha indicato quattro aree cruciali di intervento: enti locali, sanità, pubblico impiego e previdenza. Sono in effetti le quattro aree in cui si concentrano sprechi e inefficienze nell’utilizzo di denaro pubblico. Torneremo su queste quattro aree nelle prossime settimane su lavoce.info formulando proposte operative in grado di risultare in risparmi duraturi e crescenti nel corso del tempo. Speriamo che almeno sulle intenzioni di intervenire su questi comparti, il Dpef riesca a superare l’estate.

A legislazione vigente il disavanzo del 2006 è pari al 4,0 per cento, al di sotto della forchetta 4,1-4,6 stimata dalla due diligence e conclusa da poche settimane Il miglioramento non può essere attribuito solo alla manovrina del 30 giugno scorso che ha portato quest’anno solo lo 0,1 per cento. Il fatto è che le entrate sono andate meglio del previsto anche per effetto di una tantum (rivalutazione degli immobili) i cui effetti erano stati sottostimati dalla due diligence. In ogni caso, bisogna riconoscere che il buco di bilancio nel passaggio di legislatura questa volta è stato contenuto: circa 5 miliardi in più rispetto alla Trimestrale di Cassa presentata dal Governo precedente. Nel 2001 erano stati 15. È una buona notizia per il contesto istituzionale del paese e per il ruolo giocato questa volta dall’informazione economica nel segnalare il difficile stato dei nostri conti pubblici.
Ciò non toglie che la situazione dei nostri conti pubblici sia grave. La misura più accurata per giudicare il loro stato è data dal livello dall’avanzo primario al netto del ciclo e delle misure una tantum. È la misura che viene utilizzata in sede europea per negoziare le manovre di rientro. Il Dpef ha il pregio di concentrarsi su questo dato lasciando poco spazio, non solo a parole, per interventi one-off. Come indica la figura qui sotto, tratta dal Dpef, il livello più elevato di risanamento finanziario si è raggiunto nel 1997, quando l’avanzo primario corretto superò il 6 per cento. Da allora abbiamo iniziato un’involuzione pericolosa, e abbiamo toccato il fondo nel 2003, quando l’avanzo primario si è pressoché azzerato, riportandoci alla situazione drammatica del 1992. Oggi siamo allo 0,8 per cento, non molto lontani da allora. Il deterioramento strutturale dei nostri conti pubblici dal 1997 in poi è in effetti impressionante. Mentre l’obiettivo del Governo di portare questo avanzo corretto al 2,6 nel 2007 e al 5,2 a fine legislatura implica una inversione a U. Saremo capaci di farla?

Pochi i dettagli su come si raggiungeranno questi obiettivi molto ambiziosi. Nulla o quasi sulle entrate. Qualcosina sulla spesa. Nel Patto di stabilità interno si tornerà a dare importanza ai saldi, rispetto alla spesa storica in quanto tale, ma anche questa politica non ha dato grande prova di sé nel contenere gli sforamenti di Regioni e comuni. Sulla sanità si accenna a un ritorno ai ticket. Sulle pensioni, al perseguimento di equità attuariale. Questo significa, letteralmente, abbandonare la strada dei regimi ad hoc introdotti dalla riforma Maroni-Tremonti e introdurre riduzioni attuariali degli importi delle pensioni per chi dovesse andare in pensione prima dei 65 anni. Porterebbe a risparmi superiori allo “scalone”. Avrà il Governo il coraggio di imboccare questa strada?

Oltre ai 20 miliardi e più per correggere la finanza pubblica, il Governo intende reperire altri 15 miliardi per le politiche di sviluppo. Si tratta principalmente delle misure necessarie a finanziare il taglio del cuneo fiscale e contributivo. In questa direzione, il Governo si impegna a ridurre il cuneo fiscale limitatamente ai contratti a tempo indeterminato e non intende toccare i contributi previdenziali. Se, come è auspicabile, non si pensa di fiscalizzare i contributi per trattamenti di disoccupazione e malattia (che sono di tipo assicurativo, quindi non sarebbe economicamente fondato farli pagare a tutti), rimane poco più dell’1 per cento da tagliare. Ciò significa che probabilmente il Governo intende percorrere la strada di una riforma dell’Irap, che riduca fortemente il prelievo sul costo del lavoro. Relativamente ai contributi sui contratti atipici, il Governo annuncia l’intenzione di aumentare il peso contributivo dei lavoratori a progetto non professionistici. Si tratta, in tutti questi casi, di scelte largamente condivisibili.

Se nei conti pubblici siamo tornati al 1992, nella competitività siamo ai livelli del 1994. Il Dpef intende anche oggi coniugare risanamento e crescita. Lo aveva fatto, a parole, anche il Governo Berlusconi. Tecnicamente, si tratta di un tentativo di utilizzare simultaneamente il freno e l’acceleratore. Non è un compito facile. Il rischio è che le due misure, dal punto di vista della finanza pubblica, si annullino, e che si rimanga fermi e coi conti pubblici dissestati, come puntualmente avvenuto negli ultimi due anni della scorsa legislatura.
Nell’unica esperienza di successo che possiamo vantare nell’uso di freno e acceleratore, quella di metà anni Novanta, le politiche di sviluppo erano attuate attraverso la svalutazione del tasso di cambio e la politica dei redditi. Oggi, la svalutazione è tecnicamente impossibile e non c’è ancora un accordo tra le parti su come riformare i regimi di contrattazione dopo l’ingresso nell’euro. Il taglio del cuneo fiscale può essere il sostituto di una svalutazione, ma, a differenza di questa, peggiora i conti pubblici. Come una svalutazione competitiva, rinvia soltanto i problemi di fondo. Per farcela non bisognerà cedere sulle liberalizzazioni, ma ampliarne il raggio intaccando le rendite dei monopolisti dell’energia, vera palla al piede della nostra economia. Utile anche riformare la contrattazione per quanto spetta al Governo: nel pubblico impiego, con salari differenziati per aree e legati alla produttività.