Dal maxiemendamento alla Finanziaria, 20/12/2006

Lo si dice ogni anno, ma non lo si fa mai. Appena ultimato l’iter della Finanziaria, ci si promette che sarà l’ultima volta che verrà seguita questa estenuante procedura. In realtà rimane sempre tutto uguale. Anzi peggiora. La Finanziaria 2007 passerà alla storia per il suo articolo dai 1365 commi, un record nel record: più di 13 commi per ogni membro del governo più numeroso della storia repubblicana (102 fra ministri e sottosegretari). È un tourbillon di disposizioni che abrogano altre disposizioni, magari votate solo qualche settimana prima. E per rimediare agli errori, tra cui quello clamoroso dei termini di prescrizione sui danni all’erario inferti da amministratori pubblici, si annunciano già nuove disposizioni, in una rincorsa legislativa che rende il testo sempre meno comprensibile agli stessi giuristi. Dopo questi nuovi eccessi, c’è da sperare che un governo in calo di consensi trovi la forza per reagire. Il richiamo del Presidente Napoletano al “testo abnorme” può servire. Uno dei primi atti della cosiddetta fase due del governo dovrebbe proprio essere la metamorfosi della Finanziaria, dal monstre del maxiemendamento in una legge di bilancio semplice, snella e leggibile. Sarebbe un bel segnale di svolta.

Come si arriva al maxiemendamento

Il collasso della Finanziaria è sotto gli occhi di tutti. Le patologie delle procedure di bilancio sono state efficacemente narrate da Valerio Onida sulle colonne del Sole-24Ore . Da una parte c’è la natura universalistica della legge Finanziaria, un testo in cui trovi di tutto e di più, dall’altra una legge che può essere approvata solo con un maxiemendamento e il ricorso al voto di fiducia. La Finanziaria che viene presentata dal governo al Parlamento entro fine settembre è un disegno di legge che ha una conversione certa entro la fine dell’anno, pena l’entrata nell’esercizio provvisorio. Di qui il motivo per cui tutti vogliono aggiungere il loro comma, con le richieste più specifiche e più settoriali, in pieno contrasto con lo spirito generalista che dovrebbe caratterizzarla (sancito dalla sua legge istitutiva). L’assalto alla diligenza c+ontinua lungo l’interminabile iter parlamentare: la legge viene emendata e votata in commissione alla Camera, in commissione al Senato e poi nelle due Aule. Se una camera modifica anche un solo comma, è necessario tornare all’altra camera. Sembra il gioco dell’oca: il rischio di non arrivare mai alla fine è tutt’altro che remoto.
Per questo motivo da più di un decennio c’è un accordo tacito tra governo e Parlamento: dopo la presentazione da parte del governo, per circa un mese il Parlamento ha il “diritto” non scritto di assaltare la legge Finanziaria con migliaia di emendamenti, spesso ispirati dagli stessi partiti se non dagli stessi ministri che l’hanno approvata in Consiglio dei ministri. Poi, con l’avvicinarsi del Natale, e del relativo rischio di esercizio provvisorio, l’esecutivo pone fine all’assalto e presenta il maxiemendamento. Si tratta di un singolo articolo, su cui è necessario un solo voto dell’Aula (la Costituzione prevede che la legge venga votata articolo per articolo) e su cui viene posta la questione di fiducia. Nel frattempo, comunque, sul maxiemendamento sono saliti in tanti. Gli ultimi salgono mentre il governo ne assembla i commi. Il malloppone illeggibile è pronto per l’Aula che voterà a scatola chiusa. E’ una procedura che svilisce il ruolo del Parlamento ed espone il Governo a molti errori.
È una prassi che si ripete da ormai dieci anni, quale che sia il governo in carica. La riforma delle procedure di bilancio dovrebbe perciò andare nell’interesse sia del governo che dell’opposizione, prima o poi, destinata a governare. Eppure, non se ne fa nulla. Perché? Forse perché ogni riforma sembra richiedere inevitabilmente un qualche ridimensionamento del ruolo del Parlamento, del suo diritto di inserire nella legge Finanziaria tutto e il contrario di tutto. Per chi sta in quel momento all’opposizione la proposta è irricevibile. E si trovano sempre indiani in giro che hanno fatto le loro carriere sugli assalti alla diligenza. Per questi motivi, prima ancora che per ragioni costituzionali, la prospettiva di una legge Finanziaria di iniziativa governativa che il Parlamento possa solo approvare o rigettare, senza poter apportare emendamenti, così come avviene nel Regno Unito, viene scartata a priori.

Migliorare si può

È possibile, comunque, migliorare e non di poco la procedura. Si tratta di operare su due piani: i) snellire la procedura e ii) riequilibrare i poteri in materia di controllo e iniziativa di bilancio tra governo e Parlamento. Questi due pilastri della riforma si auto-sostengono. Vediamo come.
La legge Finanziaria deve diventare un vero e proprio bilancio dello Stato e della pubblica amministrazione. Il documento inviato dal governo alle Camere entro fine settembre dovrebbe contemplare stanziamenti divisi per principali aree di intervento: sanità, previdenza, giustizia, istruzione, università, ordine pubblico, difesa, e così via. Simultaneamente, il governo dovrebbe proporre un finanziamento del totale delle spese, preferibilmente diviso per tipologie di entrata: imposte sul reddito, imposte sul valore aggiunto, contributi sociali, eccetera. La Finanziaria sarebbe così un vero e proprio bilancio, come avviene oggi in Francia, corredato da una relazione tecnica di accompagnamento.
Nel nuovo assetto della Finanziaria, la relazione tecnica gioca un ruolo fondamentale: serve a garantire che le variazioni di spesa e di entrate previste dal governo abbiano effettivamente un fondamento economico e giuridico. A nostro giudizio, la relazione tecnica dovrebbe essere elaborata dal servizio di bilancio di Camera e Senato, anziché dalla Ragioneria generale dello Stato. Oggi la Ragioneria ha il potere di apporre il “bollino” sulle leggi di spesa e relative copertura. È certamente un organo di natura tecnica, ma sotto lo stretto controllo (e quindi il potenziale forte condizionamento) del ministero dell’Economia e delle finanze. Nella nostra proposta, i compiti di “bollinatura” andrebbero sottratti al governo e trasferiti al Parlamento, o, per lo meno, a un organo tecnico controllato dal Parlamento.
Il bilancio per comparti di spesa dovrebbe essere redatto in relazione alle previsioni di spesa e di entrata dell’anno in corso. Rappresenterebbe un modo per rendere semplici e trasparenti gli incrementi di spesa dei singoli comparti, così da evidenziare immediatamente i capitoli di spesa privilegiata. E sarebbe anche un modo per superare la costruzione del bilancio tendenziale (o a legislazione invariata), uno degli strumenti meno trasparenti della contabilità pubblica, come già tentato da diversi ministri, nel 2004 e nella metà degli anni Novanta.
Questa Finanziaria snella, definita per grandi comparti di spesa e di entrata, verrebbe poi esaminata ed emendata da una commissione congiunta di Camera e Senato. Prima di passare in Aula, il testo dovrebbe tornare al governo, in modo da consentire all’esecutivo di accettare o meno i cambiamenti proposti dalla commissione bicamerale. La nuova legge arriverebbe a quel punto in Aula, strutturata in un singolo articolo, i cui commi (una trentina al più) si riferiscono ai diversi comparti di spesa e di entrata. Le variazioni di aliquote fiscali e variazioni superiori ad una percentuale ben definita (ad esempio il 5%) dovrebbero già essere indicati nei commi. In sintesi, la legge di bilancio fisserebbe il quadro macroeconomico della manovra, lasciando a legislazioni successive il compito di definire in tutti i dettagli le allocazioni di spesa. Su questo singolo articolo, con titoli-commi corrispondenti ai principali capitoli di spesa, il governo potrebbe porre il voto di fiducia, senza bisogno di cambiare i regolamenti parlamentari. Per gli enti locali e il resto della pubblica amministrazione, la Finanziaria dovrebbe limitarsi a proporre dei saldi di bilancio, così come contemplato dal nuovo Patto di stabilità interno.
Un processo di questo tipo potrebbe completarsi in trenta giorni, consegnando al paese una legge di bilancio comprensibile e un calendario parlamentare di fatto più lungo. Dove potrebbero trovare spazio la discussione di leggi specifiche ai diversi comparti di spesa o alle grandi voci di entrata. Queste leggi dovrebbero essere in parte collegate alla Finanziaria, e avere quindi un’approvazione certa, ad esempio, entro il marzo dell’anno successivo a quello di approvazione della Finanziaria. In quella sede, il governo disporrebbe anche delle informazioni relative al bilancio consuntivo dell’anno concluso, in modo da includere eventuali variazioni significative di stima. Ad ogni modo, le singole leggi collegate alla Finanziaria dovrebbero rispettare i vincoli per grandi aree di spesa imposti dalla legge di bilancio.
Siamo consapevoli del fatto che oggi la contabilità pubblica fatica a fornire stime di costo per grandi comparti di spesa, come previsto dalla nostra proposta. Se si escludono la sanità e, in parte, la previdenza, è molto difficile oggi stimare il costo di istruzione, difesa e ordine pubblico. Ma non è impossibile. I francesi negli ultimi quattro anni ci sono riusciti. Possiamo farcela anche noi.

Più tasse e più spese: la Finanziaria 2007 dopo il primo assalto alla diligenza, 27/11/2006

Sono passati due mesi dal varo della Finanziaria da parte del governo. Nel frattempo c’è stato, come previsto, l’assalto alla diligenza. Dopo l’approvazione in prima lettura della Camera e il voto del Senato sul decreto fiscale è il momento di fare il punto sulla composizione della manovra. Avevamo scritto a settembre che il rientro dal disavanzo eccessivo avveniva quasi solo sul lato delle entrate. Adesso l’aggiustamento è unicamente basato sulle tasse. La spesa non solo non si riduce, ma potrebbe aumentare fino a quasi 6,5 miliardi rispetto allo scenario a bocce ferme. Il contrario di ciò di cui il paese aveva bisogno.

No tagli? Più tasse!

La tabella qui sotto riproduce le cifre della manovra dopo il primo passaggio in Aula. Riportiamo le stime del governo per il 2006 e per il 2007 “a bocce ferme” (il tendenziale), senza la Finanziaria. Poi le stesse grandezze alla luce della manovra. Come si può vedere, il miglioramento dei conti pubblici rispetto al tendenziale è dovuto solo all’incremento delle entrate. La spesa non diminuisce. Anzi aumenta e non di poco: fino a 6,5 miliardi di euro, circa mezzo punto di Pil. Questo significa che il prelievo dovrà aumentare di più di quanto richiesto per rispettare gli impegni presi in Europa. Quel “di più” serve a coprire le maggiori spese previste dalla manovra.
Vediamo come si può arrivare fino a 6,5 miliardi di spese aggiuntive (lo scenario peggiore). Il governo (e il Parlamento a questo punto) prevede un incremento della spesa di 870 milioni. A questa cifra vanno però aggiunti i vari ticket sanitari contemplati dalla manovra (1,2 miliardi). Sebbene una discutibile convenzione contabile li classifichi come riduzioni di spesa, il ticket viene pagato dai cittadini e, quindi, deve essere assimilato a una maggior spesa finanziata da maggiori prelievi contributivi. Inoltre, non ci sembra corretto ignorare il fatto che il Patto di stabilità interno impone agli enti locali che non fossero in grado di ridurre le spese di ricorrere alle addizionali Irpef. In questo caso il prelievo potrebbe aumentare di altri 3,2 miliardi.
Infine, bisogna tenere conto dell’accordo raggiunto sul rinnovo del contratto del pubblico impiego, scaduto da ormai 10 mesi. Questo accordo contempla incrementi salariali per circa 3 miliardi a regime. È stato presentato dal sindacato come esigibile da subito. Ma le stime del governo prevedono che le risorse per il contratto siano a disposizione solo nel 2008, quindi siano esigibili solo da allora. A chi credere? Potrebbe anche trattarsi di un accorgimento per prendere tempo, come avvenuto spesso con metodi poco trasparenti nella passata legislatura (dove si prorogava la vacatio contrattuale per spostare risorse da un esercizio all’altro). Nel dubbio preferiamo iscrivere almeno la metà degli incrementi previsti a regime nel bilancio 2007.

Il conto potrebbe salire

Sono ora al vaglio dell’esecutivo (verrà d’ora in poi richiesta la controfirma di Prodi su ogni emendamento) altri cinquanta emendamenti per circa 500 milioni di euro. Almeno la metà di questi “ritocchi” contempla una crescita delle spese (in particolare quelli su “Mezzogiorno e sicurezza” e su “scuola e ricerca”). Dunque, il conto potrebbe salire nel corso del secondo passaggio parlamentare.

Un giudizio sintetico

L’economia italiana è gravemente malata. Questa Finanziaria doveva dettare l’agenda di una politica economica per il suo rilancio in questa legislatura, riportando al contempo il deficit sotto il 3 per cento, come richiesto dagli impegni presi con Bruxelles. La manovra dovrebbe permetterci di centrare questo secondo obiettivo, ma solo attraverso l’incremento della pressione fiscale, che potrebbe aumentare fino al 42,2 per cento dal 41,4 del 2006, un anno di entrate boom, e dal 40,6 nel 2005. Nella gestione della spesa non si nota alcuna discontinuità con la politica di bilancio della passata legislatura che ci ha portato al disavanzo eccessivo. Dato che non si affronta il problema alla radice, è probabile che nuovi aumenti di spesa seguiranno agli aumenti di tasse secondo un ben noto e sperimentato meccanismo di “tax push”.
La spesa aumenta perché non solo non si interviene per ridurre gli sprechi nel pubblico impiego, ma si concede un incremento di almeno il 5 per cento delle retribuzioni, dopo cinque anni in cui sono già cresciute quasi del doppio rispetto a quelle dei dipendenti privati. Al contrario degli accordi nel settore privato, si tratta di incrementi delle retribuzioni di fatto, non di incrementi dei soli minimi contrattuali (che sovrastimano l’incremento del monte salari complessivo, dato che le remunerazioni sopra i minimi aumentano di meno).
Non si interviene sulla spesa pensionistica, mentre si spostano accantonamenti per il Tfr all’Inps, un’operazione che non può che avere effetti una-tantum sulle entrate (sfruttando i primi sei mesi in cui il lavoratore deve decidere), ma che rischia di avere effetti permanenti nell’ostacolare il decollo della previdenza integrativa. I fondi raccolti col Tfr saranno molto probabilmente impiegati per finanziare i trasferimenti alle Ferrovie dello Stato. Dato che il passaggio del Tfr all’Inps comporta il passaggio da un sistema a capitalizzazione (pur virtuale) a uno a ripartizione, l’aumento della spesa in conto capitale viene in gran parte annullato dalla riduzione degli investimenti privati.
Il forte incremento della pressione fiscale (+ 1,6 per cento in due anni) rischia di strangolare la fragile crescita in atto (che comunque ci vede in ritardo rispetto al resto dell’Europa). L’unica discontinuità con la legislatura appena conclusa è che, questa volta, assieme alle spese, aumenteranno anche le tasse, in modo permanente. Si tratta per lo più (tranne il Tfr) di coperture vere e non una tantum.

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Un rientro dal lato sbagliato, 1/10/2006

I numeri della manovra

In attesa che vengano resi pubblici la nota di variazione al Dpef e la Relazione Previsionale e Programmatica, proviamo a riassumere, sulla base delle informazioni disponibili, gli effetti macroeconomici della manovra.
Al Governo servivano 14,8 miliardi di euro di aggiustamento netto per riportare il deficit tendenziale nel 2007 dal 4 al 2.8 percento, rispettando gli impegni presi con l’Unione Europea. La manovra è molto più consistente (33,4 miliardi) perché altri 18,6 miliardi servono a finanziare scelte discrezionali di politica economica. Si tratta di un insieme di misure – definite col termine equivoco “politiche a sostegno dello sviluppo” – tra le quali rientrano sia il taglio del cuneo fiscale che semplici iniziative di spesa, come il rifinanziamento dei cantieri e delle ferrovie dello Stato, il rinnovo del contratto del pubblico impiego, nuovi finanziamenti alle Poste, la missione in Libano nonchè dotazioni a vari “fondi” pubblici a disposizione dei singoli ministeri, come il fondo infrastrutture, il fondo per la famiglia, quello dell’occupazione, etc.. Il Governo raccoglie queste risorse senza ricorrere ad una tantum. Ma utilizza misure di finanza creativa, come il trasferimento all’Inps dei flussi di Tfr che i lavoratori non dirotteranno ai fondi pensione. Discutibile inoltre l’inserimento nella manovra di entrate (per più di 7 miliardi) da misure anti-evasione e anti-elusione, per loro natura difficili da quantificare.

La vera sfida

Come non avevamo mancato di rimarcare su questo sito, la vera sfida della Finanziaria era quella sulla qualità dell’aggiustamento, la sua composizione tra maggiori entrate e minori spese. Temevamo un leggero sbilanciamento dell’aggiustamento a favore delle entrate. Ci siamo sbagliati. Lo sbilanciamento a favore delle entrate non è leggero: si va ben oltre il 50% paventato qualche giorno fa. E solo in rari casi si sono attivati meccanismi virtuosi che porteranno a risparmi crescenti nei prossimi anni. Quindi si è fatto pochissimo per riprendere controllo della spesa pubblica.
La tabella qui sotto cerca di riassumere i dati sulla composizione della manovra, sulla base delle informazioni disponibili. Non è possibile quantificare il contributo delle entrate con precisione dato che parte di queste (o dei risparmi) non dipende dal Governo, ma da come gli enti locali utilizzeranno i maggiori margini di autonomia impositiva loro concessi. Nel caso in cui gli enti locali rispettassero i vincoli imposti dal Patto di Stabilità interno e dall’accordo sul contenimento della spesa sanitaria per metà con tagli di spesa e per metà con incrementi delle tasse (facendo, dunque, molto meglio delle amministrazioni centrali dello stato) le entrate contribuirebbero per ben 24 miliardi alla manovra, limitando i tagli alla spesa a soli 9 miliardi. Ciò significa un contributo delle entrate superiore al 70 percento della manovra complessiva e, comunque, mai inferiore al 64%. Ma la percentuale potrebbe essere anche più alta, arrivare fino all’84%.

Il contributo delle entrate alla manovra in diversi scenari

Scenari Diversi

Aggiustamento Lordo

Solo tagli a livello locale

Scenario intermedio

Solo entrate a livello locale

Comparto Stato (1)

11,9

7,0

7,0

7,0

Enti Locali (2)

4,7

0,0

2,4

4,7

Sanità (3)

3,0

0,5

1,5

2,5

Previdenza (4)

9,5

9,5

9,5

9,5

Entrate Fiscali (5)

4,2

4,2

4,2

4,2

Totale

33,3

21,2

24,6

27,9

Contributo entrate (%)

64%

74%

84%

(1) Entrate da studi di settore,inasprimenti controlli.

(2) Entrate da addizionali di imposte applicate dagli enti locali.

(3) Entrate da incrementi di ticket sulle prestazioni sanitarie e addizionali Irpef per regioni che non rispettano l’accordo.

(4) Entrate da trasferimento Tfr all’Inps, allineamento aliquote di computo e aliquote contributive, aumento contributi co.co.pro.

(5) Entrate da armonizzazione tassazione rendite finanziarie, revisione imposte catastali…

Questo sbilanciamento dal lato delle entrate si deve al contributo delle amministrazioni centrali dello stato alla manovra: almeno 7 miliardi provengono dagli studi di settore e da inasprimenti dei controlli fiscali, mentre la manovra sulla previdenza consiste pressoché interamente nel trasferimento del Tfr all’INPS (5,3 miliardi, di cui discutiamo sotto) e nell’aumento dei contributi previdenziali, volto a riallineare aliquote di computo ed aliquote effettive, coerentemente con il metodo contributivo adottato nel 1996. Per il pubblico impiego sono state accantonate generose risorse per il rinnovo dei contratti, in cambio di una generica promessa sindacale a “riformare il comparto”.
L’operazione sul cuneo fiscale agisce sull’Irap e non sui contributi previdenziali. Si tratta di una scelta condivisibile. Più discutibile invece la distribuzione temporale dello sgravio. Immediato per i cittadini e diluito nel tempo per le imprese.
Torneremo sugli effetti distributivi della riforma dell’Irpef. Sembra favorevole agli individui con redditi inferiori ai 40.000 euro. Più complesso valutare il suo effetto sui bilanci delle famiglie.

TFR: i debiti sono debiti

Il lato più inquietante della manovra, quello che la avvicina di più alle tante operazioni di finanza creativa varate nella scorsa legislatura, consiste nel trasferimento all’Inps (e poi ad un fondo per il finanziamento delle infrastrutture) della parte di trattamento di fine rapporto (Tfr) accumulato dagli individui ogni anno, e non dirottato ai fondi pensione. Si tratta, in altre parole, di un prestito forzoso per finanziare spese infrastrutturali ottenuto trasferendo dalle imprese allo stato un debito nei confronti dei lavoratori dipendenti che non eserciteranno l’opzione di trasferire il Tfr ai fondi pensione.
Come discusso altrove questa misura rischia di diventare la pietra tombale sulla speranza di creare dei fondi pensione in Italia perché indurrà questo Governo e quelli successivi ad ostacolare in tutti i modi i flussi verso i fondi pensione (significa meno entrate per lo Stato). Dunque e’ un’operazione che va svantaggio dei lavoratori più giovani, quelli che hanno maggiormente bisogno di previdenza integrativa per garantirsi un reddito adeguato quando andranno in pensione.
L’operazione porta un beneficio temporaneo per i conti pubblici (perché inizialmente vi sono solo entrate, vale a dire i flussi di Tfr), ma crea un debito crescente dello Stato nei confronti dei lavoratori, scaricando i costi sulle gestioni future. Le liquidazioni, infatti, prima o poi dovranno essere pagate offrendo un rendimento che oggi è solo lievemente più basso di quello offerto da titoli pubblici relativamente liquidi, come i Bot. Sul piano dei conti pubblici, si otterrebbe perciò una riduzione dell’indebitamento, ma non necessariamente del debito pubblico. Infatti, è difficile che il debito associato al Tfr possa essere considerato come debito implicito, soprattutto perché è esigibile dal lavoratore. Le imprese iscrivono il Tfr come passività nello stato patrimoniale. Perché non dovrebbe lo stato fare altrettanto? I debiti sono debiti. Speriamo che Bruxelles, come in passato, bocci questa operazione di finanza creativa.

Se non ora quando? 12/09/2006

L’economia e la finanza pubblica italiane hanno bisogno di grandi riforme strutturali, e il governo a luglio aveva correttamente individuato quattro aree di intervento prioritarie: sanità, pubblico impiego, enti territoriali e previdenza. Solo tagliando gli sprechi e frenando la crescita della spesa corrente in queste aree si può coniugare risanamento e sviluppo, freno e acceleratore. Ma dopo aver indicato una rotta riformatrice, la politica economica italiana sembra in una situazione di stallo. A venti giorni dalla presentazione della legge Finanziaria 2007, si susseguono annunci tra di loro contraddittori, un confuso misto di conservazione e riformismo, mentre non è ancora nota né l’ampiezza dell’aggiustamento, né la composizione della manovra. Al contempo, si registra un sorprendente “fastidio” per i richiami dell’Unione Europea che, attraverso il commissario Almunia o il presidente della Bce Trichet, non fanno che ricordare al governo gli impegni presi.

Le buone notizie….

Paradossalmente, una serie di buone notizie sullo stato dell’economia ha alimentato la confusione attuale. Vediamole una per una.
C’è stato, innanzitutto, un forte aumento delle entrate tra il Dpef 2005 e il Dpef 2006, dovuto sia a fattori discrezionali che al buon andamento dell’economia. Ma il dato più clamoroso riguarda il fabbisogno di cassa del settore statale di fine agosto. Nei primi otto mesi dell’anno, le casse dello Stato hanno registrato una differenza tra uscite ed entrate pari a 36 miliardi di euro, contro i 58 miliardi dei primi otto mesi del 2004 e i 49 miliardi dei primi otto mesi del 2005. Questo buon andamento non è imputabile a entrate straordinarie o una tantum. Nel Dpef approvato a luglio 2006 il governo aveva stimato un fabbisogno per tutto il 2006 pari a 59 miliardi di euro. Tenendo conto che nell’ultimo trimestre la crescita del fabbisogno di cassa rallenta sempre (grazie all’autotassazione di novembre), questa stima appare eccessivamente pessimista: a dicembre il fabbisogno di cassa non dovrebbe superare i 45-50 miliardi, quasi un punto di Pil in meno. Dal momento che il governo ha stimato al 4 per cento il disavanzo della pubblica amministrazione per il 2006, non dovremo stupirci se finiremo l’anno non lontani dal 3 per cento.
Si tratta di un’ottima notizia anche per il debito pubblico, in quanto il fabbisogno di cassa alimenta direttamente il nostro debito, quindi anche per gli interessi che su questo debito dovremo pagare in futuro. E tutto questo senza contare le buone notizie dal lato del Pil, che il governo nel Dpef stima in crescita dell’1,5 per cento nel 2006, ma che, stando a Ocse, Commissione europea e Banca d’Italia, potrebbe arrivare all’1,7-1,8 per cento. È il miglior risultato dal 2000. E maggior crescita si tramuta in minor disavanzo e significa più base imponibile, dunque più entrate, anche per il 2007.

…sono cattive notizie?

Queste buone notizie hanno però galvanizzato l’ala radical-conservatrice del governo, quella che chiede spalmature, spezzettamenti e rinvii dell’aggiustamento. Mentre Bruxelles ci ha ricordato come la correzione prevista dagli accordi di luglio 2005 sia pari all’1,6 per cento e che tale aggiustamento debba essere calcolato al netto del ciclo e delle una tantum: l’aggiustamento netto dovrà perciò essere pari a 20 miliardi, come previsto nel Dpef, perché le nuove e inaspettate entrate non cambiano la sostanza. Solo il tempo ci dirà quanto di queste nuove entrate possa essere ritenuto strutturale. Per il momento rimane la confusione attuale, tra richiami di Bruxelles e spinte ad annacquare la manovra. Un vero e proprio stallo. Mentre anche tra chi nella maggioranza sostiene le riforme, sembra affiorare la rassegnazione. Ma le riforme politicamente difficili, quelle che agiscono sul lato della spesa, riescono quando le cose vanno bene: il 70 per cento delle riforme “impopolari” condotte in Europa negli ultimi venti anni è stato attuato proprio in periodi di crescita superiori all’1,5 per cento. È molto più arduo realizzare riforme in momenti recessivi, quando la disoccupazione aumenta e i bilanci delle imprese (e delle famiglie) vanno in rosso.

Non bisogna limitarsi alle entrate

Al di là dei richiami europei al rigore, è il futuro del nostro paese a dipendere dalle riforme indicate dal governo nel Dpef. Siamo in un momento di espansione e non possiamo pensare che la ripresa duri a lungo. Secondo il presidente del Consiglio, il vecchio Patto di stabilità era “stupido” perché troppo rigido. Ora abbiamo un Patto flessibile, perché riconosce che bisogna fare più aggiustamento in espansione (good times nel gergo europeo) che in recessione (bad times). Fa bene l’Europa a farcelo presente.
I pochissimi dettagli, che trapelano, sulla composizione della manovra fanno pensare a un aggiustamento tutto incentrato sulle entrate (compresa la giusta operazione sulle rendite finanziarie ), che hanno già dato tantissimo. Ma l’esperienza degli aggiustamenti condotti nei paesi Ocse negli ultimi quaranta anni ci insegna anche che solo le riforme che intervengono sulla spesa pubblica permettono di coniugare risanamento e crescita.
Il governo ha forse sbagliato, a giugno, nel drammatizzare il disavanzo, ignorando i problemi strutturali della nostra economia (che anche nel 2006 sta crescendo a un tasso pari alla metà di quella dell’area euro) e la montagna del nostro debito pubblico. Ma questi problemi rimangono, nella stessa grave entità. Ed è questo il momento opportuno per affrontarli. Anche perché portare a termine riforme strutturali è politicamente impossibile in prossimità delle elezioni. Abbiamo appena votato e abbiamo di fronte tre anni senza elezioni. Se il Governo non riuscirà a proporre riforme in questa Finanziaria, probabilmente non riuscirà a portarle a termine in tutta la legislatura. Romano Prodi ha sempre detto che intende governare, non regnare. Se non ora quando?

Un Dpef balneare, 29/08/2006

Doveva essere un Dpef di legislatura, ma rischia di passare alla storia come un Dpef balneare. I segnali di ripresa economica e l’imprevisto aumento degli introiti fiscali hanno convinto il Ministro dell’Economia e delle Finanze che l’aggiustamento di finanza pubblica richiesto dal Dpef approvato a luglio vada ridimensionato. E’ un errore, anche perché il nuovo patto di stabilità impone che l’aggiustamento sia piu’ marcato quando le cose vanno bene. Speriamo che almeno sulle intenzioni di intervenire su enti locali, sanità, pubblico impiego e previdenza il Dpef riesca a superare l’estate.

La rotta fissata nel Dpef

La politica economica chiama inevitabilmente a compiere scelte in condizioni di incertezza. L’incertezza riguarda sia lo stato dell’economia, che le misure di politica economica che verranno adottate, che gli effetti di queste politiche. Il Dpef deve affrontare questa incertezza e contribuire a ridurla per quanto gli compete: è istituzionalmente chiamato a delineare in modo preciso il quadro macroeconomico di riferimento e a specificare l’ampiezza della correzione da mettere in atto con la legge finanziaria. Viene preso un impegno ben sapendo che il quadro di riferimento può rivelarsi migliore o peggiore del previsto. Il Dpef approvato a luglio sostiene che la crescita nel 2006 sarà del 1.5 per cento e nel 2007 dell’1.2 per cento, e che il disavanzo del 2006 si attesterà al 4 per cento. Inoltre, il Dpef ha stabilito che l’aggiustamento netto per il 2007, rispetto allo scenario a legislazione vigente (il cosiddetto “tendenziale”), dovrà essere di 20 miliardi, in modo da rispettare i vincoli europei e riportare il disavanzo sotto il 3 per cento già nel 2007. Ai 20 miliardi di aggiustamento netto si sarebbero dovuti aggiungere 15 miliardi di spese per lo sviluppo (volte soprattutto a coprire il taglio del cuneo fiscale) da finanziare con nuove entrate o tagli di spesa. La finanziaria avrebbe quindi dovuto essere complessivamente di 35 miliardi: 20 di aggiustamento netto più 15 per coprire le spese (o minore entrate) per lo sviluppo. Come notavamo a luglio , in aggiunta a tutto questo si dovranno poi reperire risorse (fino a 5 miliardi) per i contratti del pubblico impiego scaduti da tre mesi. Ricordiamo che tra il 2001 e il 2005 i salari dei pubblici dipendenti sono cresciuti a un tasso medio annuo quasi doppio rispetto al settore privato (4,7 contro 2,5 per cento).

La desolante gara al ribasso

Come ormai purtroppo avviene da diversi anni, il Governo, dunque il Dpef, ha evitato di precisare la composizione dell’aggiustamento, stabilendo quanto sarà ottenuto con entrate aggiuntive e quanto proverrà da tagli di spesa rispetto al tendenziale. Ma quest’anno si è andati oltre. Si è assistito in questi giorni a una desolante gara al ribasso sull’ammontare della manovra, con una continua richiesta di spalmare la correzione su più anni. Tutto ciò nonostante il governo abbia riconfermato gli impegni presi con Bruxelles dal governo precedente appena dopo il suo insediamento, abbia effettuato una due diligence sui conti pubblici a metà giugno e abbia presentato e approvato il Dpef poco più di un mese fa. Bene aveva fatto il presidente del consiglio a ricordare ai suoi colleghi che non si può ridiscutere tutto ogni poche settimane.

Nuovi record nella spesa corrente

La gara al ribasso è in parte alimentata dal miglior andamento delle entrate, che il Governo ha sottostimato sia nella due diligence che nel Dpef. In virtù di questo andamento delle entrate, è probabile che il 2006 si concluderà con un disavanzo al di sotto del 4 per cento annunciato dal Governo. Ma il dibattito di questi giorni sembra del tutto ignorare il fatto che l’entità del miglioramento dei conti pubblici sarà al massimo di qualche decimale, e che nulla è stato fatto per arginare la dinamica della spesa, che raggiungerà un nuovo record nel 2006

Tre motivi per non cambiare

Il Ministro Padoa-Schioppa ha infine annunciato che la dimensione della manovra verrà ridotta a 30 miliardi Rispondere a un timido miglioramento del quadro macroeconomico e a un imprevisto (e ancora largamente incompreso nelle sue fonti) aumento delle entrate con un ridimensionamento della manovra e’ un grave errore per almeno tre motivi. Primo, ciò che conta veramente ai fini della politica economica (e del negoziato con Bruxelles) è il saldo primario corretto per il ciclo e per le una tantum. Se, come è plausibile ritenere, le entrate sono andate meglio del previsto soprattutto in virtù del miglioramento del ciclo e di una tantum (come la rivalutazione dei cespiti d’impresa), la situazione di fondo non è cambiata. Secondo, il nuovo patto di stabilità prevede che il risanamento debba avvenire in maniera più decisa quando la congiuntura economica è positiva (in “good times”) piuttosto che quando la congiuntura economica è avversa (in “bad times”). In sostanza, delle due l’una: se la crescita è fragile, è bene non cambiare l’entità della manovra per ridurre il rischio di nuovi sfondamenti nel 2007, mentre se effettivamente si confida nella ripresa congiunturale, l’entità della manovra dovrebbe addirittura aumentare, certo non diminuire. Terzo, non si può ignorare quanto sta avvenendo sul versante della spesa corrente, la cui crescita dovrebbe semmai diminuire quando il ciclo migliora. Questo significa che per migliorare in modo permanente i conti pubblici, bisogna agire sulla spesa corrente. Non ci sono altre strade. Ne’ si può confidare sulla lotta all’evasione, che ha esiti incerti e lontani nel tempo, e che richiede la collaborazione dei contribuenti, Questa può essere conquistata solo facendoli partecipare ai benefici, promettendo che ogni risorsa cosi reperita verrà destinata a ridurre le aliquote, mantenendo la pressione fiscale invariata. Dunque, se proprio si vuole ridimensionare la manovra, bene ridurre o posticipare il taglio del cuneo fiscale, ma non ridurre la correzione di 20 miliardi.

Basta con le reticenze

La difficile prova cui è chiamato il nuovo governo nelle prossime settimane risiede proprio nel saper bloccare la crescita della spesa pubblica in modo duraturo. Oltre all’entità della manovra, già purtroppo rimessa in discussione, conterà moltissimo la sua qualità. Il Dpef ha indicato quattro aree cruciali di intervento: enti locali, sanità, pubblico impiego e previdenza. Sono in effetti le quattro aree in cui si concentrano sprechi e inefficienze nell’utilizzo di denaro pubblico. Torneremo su queste quattro aree nelle prossime settimane su lavoce.info formulando proposte operative in grado di risultare in risparmi duraturi e crescenti nel corso del tempo. Speriamo che almeno sulle intenzioni di intervenire su questi comparti, il Dpef riesca a superare l’estate.

Freno e acceleratore senza marce, 10/07/2006

Un Dpef bello e impossibile

Il Governo ha presentato un Documento di programmazione economica e finanziaria bello e impossibile.
Bello perché chiaro e misurato nei toni, ben argomentato e documentato, con molte tesi largamente condivisibili, formulate nelle sue 180 pagine di grafici e tabelle, che toccano anche temi inusuali per un Dpef come la distribuzione del reddito e la povertà. Impossibile perché molto ambizioso nei saldi, ma troppo parco di particolari per impegnare la coalizione di Governo su interventi che consentano il raggiungimento di questi obiettivi. Prevede nel 2007 ben 35 miliardi di aggiustamento: 20 per riportare i conti sotto i parametri europei e 15 miliardi per lo sviluppo. Vero che, secondo la legge, i saldi iscritti nel Dpef vincolano la Finanziaria. Ma basta comparare obiettivi di indebitamento del Dpef e risultati negli ultimi anni per accorgersi che si tratta di un vincolo virtuale.

Un’inversione di tendenza

A legislazione vigente il disavanzo del 2006 è pari al 4,0 per cento, al di sotto della forchetta 4,1-4,6 stimata dalla due diligence e conclusa da poche settimane Il miglioramento non può essere attribuito solo alla manovrina del 30 giugno scorso che ha portato quest’anno solo lo 0,1 per cento. Il fatto è che le entrate sono andate meglio del previsto anche per effetto di una tantum (rivalutazione degli immobili) i cui effetti erano stati sottostimati dalla due diligence. In ogni caso, bisogna riconoscere che il buco di bilancio nel passaggio di legislatura questa volta è stato contenuto: circa 5 miliardi in più rispetto alla Trimestrale di Cassa presentata dal Governo precedente. Nel 2001 erano stati 15. È una buona notizia per il contesto istituzionale del paese e per il ruolo giocato questa volta dall’informazione economica nel segnalare il difficile stato dei nostri conti pubblici.
Ciò non toglie che la situazione dei nostri conti pubblici sia grave. La misura più accurata per giudicare il loro stato è data dal livello dall’avanzo primario al netto del ciclo e delle misure una tantum. È la misura che viene utilizzata in sede europea per negoziare le manovre di rientro. Il Dpef ha il pregio di concentrarsi su questo dato lasciando poco spazio, non solo a parole, per interventi one-off. Come indica la figura qui sotto, tratta dal Dpef, il livello più elevato di risanamento finanziario si è raggiunto nel 1997, quando l’avanzo primario corretto superò il 6 per cento. Da allora abbiamo iniziato un’involuzione pericolosa, e abbiamo toccato il fondo nel 2003, quando l’avanzo primario si è pressoché azzerato, riportandoci alla situazione drammatica del 1992. Oggi siamo allo 0,8 per cento, non molto lontani da allora. Il deterioramento strutturale dei nostri conti pubblici dal 1997 in poi è in effetti impressionante. Mentre l’obiettivo del Governo di portare questo avanzo corretto al 2,6 nel 2007 e al 5,2 a fine legislatura implica una inversione a U. Saremo capaci di farla?

Le dimensioni dell’aggiustamento nel 2007

Il Governo intende onorare gli impegni europei presi dal Governo Berlusconi nel giugno 2005. Bene non rinegoziare il percorso di rientro perche’ a inizio legislatura si hanno piu’ armi per vincolare la coalizione a tagliare le spese sotto lo spauracchio del ritorno al voto.
La correzione prevista per il 2007, rispetto al disavanzo tendenziale, è pari a 1,3 per cento del Pil, vale a dire circa 20 miliardi di euro. Vi è però un forte rischio che la correzione necessaria sia ancora maggiore. Per rendersene conto basta leggere la stima della spesa tendenziale a legislazione vigente: il Governo prevede una riduzione delle retribuzioni in valore assoluto e una crescita dei consumi intermedi di poco più dell’1 per cento. Sono ipotesi troppo ottimistiche. Anche se la stima della crescita delle retribuzioni è concettualmente corretta, in quanto applica il blocco del turnover delle passate Finanziarie e l’indennità per vacatio contrattuale, è evidente che i dipendenti pubblici richiederanno ed esigeranno un rinnovo contrattuale adeguato. Si noti che i sindacati hanno imposto di alzare il tasso di inflazione programmata al 2 per cento, dall’1,8-1,9 originalmente previsto. In Finanziaria sarà quindi necessario trovare altre risorse, che si aggiungeranno ai 20 miliardi da individuare. E poi la crescita dei beni intermedi è stata sempre e costantemente sottostimata negli ultimi anni. Ciò significa che la spesa tendenziale e le risorse necessarie sono sottostimate.

Il poco detto

Pochi i dettagli su come si raggiungeranno questi obiettivi molto ambiziosi. Nulla o quasi sulle entrate. Qualcosina sulla spesa. Nel Patto di stabilità interno si tornerà a dare importanza ai saldi, rispetto alla spesa storica in quanto tale, ma anche questa politica non ha dato grande prova di sé nel contenere gli sforamenti di Regioni e comuni. Sulla sanità si accenna a un ritorno ai ticket. Sulle pensioni, al perseguimento di equità attuariale. Questo significa, letteralmente, abbandonare la strada dei regimi ad hoc introdotti dalla riforma Maroni-Tremonti e introdurre riduzioni attuariali degli importi delle pensioni per chi dovesse andare in pensione prima dei 65 anni. Porterebbe a risparmi superiori allo “scalone”. Avrà il Governo il coraggio di imboccare questa strada?

Le politiche per la crescita

Oltre ai 20 miliardi e più per correggere la finanza pubblica, il Governo intende reperire altri 15 miliardi per le politiche di sviluppo. Si tratta principalmente delle misure necessarie a finanziare il taglio del cuneo fiscale e contributivo. In questa direzione, il Governo si impegna a ridurre il cuneo fiscale limitatamente ai contratti a tempo indeterminato e non intende toccare i contributi previdenziali. Se, come è auspicabile, non si pensa di fiscalizzare i contributi per trattamenti di disoccupazione e malattia (che sono di tipo assicurativo, quindi non sarebbe economicamente fondato farli pagare a tutti), rimane poco più dell’1 per cento da tagliare. Ciò significa che probabilmente il Governo intende percorrere la strada di una riforma dell’Irap, che riduca fortemente il prelievo sul costo del lavoro. Relativamente ai contributi sui contratti atipici, il Governo annuncia l’intenzione di aumentare il peso contributivo dei lavoratori a progetto non professionistici. Si tratta, in tutti questi casi, di scelte largamente condivisibili.

Manca la svalutazione

Se nei conti pubblici siamo tornati al 1992, nella competitività siamo ai livelli del 1994. Il Dpef intende anche oggi coniugare risanamento e crescita. Lo aveva fatto, a parole, anche il Governo Berlusconi. Tecnicamente, si tratta di un tentativo di utilizzare simultaneamente il freno e l’acceleratore. Non è un compito facile. Il rischio è che le due misure, dal punto di vista della finanza pubblica, si annullino, e che si rimanga fermi e coi conti pubblici dissestati, come puntualmente avvenuto negli ultimi due anni della scorsa legislatura.
Nell’unica esperienza di successo che possiamo vantare nell’uso di freno e acceleratore, quella di metà anni Novanta, le politiche di sviluppo erano attuate attraverso la svalutazione del tasso di cambio e la politica dei redditi. Oggi, la svalutazione è tecnicamente impossibile e non c’è ancora un accordo tra le parti su come riformare i regimi di contrattazione dopo l’ingresso nell’euro. Il taglio del cuneo fiscale può essere il sostituto di una svalutazione, ma, a differenza di questa, peggiora i conti pubblici. Come una svalutazione competitiva, rinvia soltanto i problemi di fondo. Per farcela non bisognerà cedere sulle liberalizzazioni, ma ampliarne il raggio intaccando le rendite dei monopolisti dell’energia, vera palla al piede della nostra economia. Utile anche riformare la contrattazione per quanto spetta al Governo: nel pubblico impiego, con salari differenziati per aree e legati alla produttività.

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