La politica sociale brasiliana

Tra i diversi primati del Brasile, oltre al numero di campionati mondiali di calcio e la più vasta estensione di foresta primaria, c’è anche quello della disuguaglianza dei redditi. (1) Uno dei principali risultati del governo Lula è stato proprio la sua riduzione.

IL SOSTEGNO AL REDDITO

In parte, la riduzione è attribuibile a politiche di reddito minimo dirette a individui che vivono al di sotto della soglia di povertà. (2) Già nel 2001, il governo di Fernando Henrique Cardoso, aveva segnato un importante passo avanti nello sviluppo di politiche non-contributive con il lancio della Bolsa Escola, un sussidio monetario destinato a famiglie con basso reddito con bambini in età scolastica e condizionato alla frequenza scolastica. Lo stesso governo ha successivamente introdotto altre tre misure di sostegno al reddito, sempre di natura condizionata. (3)
L’elezione di Luiz Inácio Lula da Silva nel 2002 non sembrò in un primo momento implicare un cambio di rotta nelle grandi linee direttrici di politica sociale. Una delle prime decisioni del nuovo governo fu infatti l’introduzione di un ulteriore sussidio selettivo ai poveri, portando a cinque il numero di politiche nazionali di reddito minimo, gestite da ministeri diversi e con differenti strumenti di selettività. (4)
La vera riforma è avvenuta nel 2003 con il lancio della Bolsa Familia. Dimostrando una singolare capacità di costruire sull’esperienza passata pur segnando una svolta di policy sostanziale, la Bolsa Familia ha integrato i cinque sussidi esistenti in un unico trasferimento selettivo, assegnando le responsabilità di gestione e coordinamento a un unico ministero, il Ministério do Desenvolvimento Social, Mds. La riforma ha permesso di espanderne la copertura: da poco meno di 5 milioni di famiglie nel 2001, a 12.1 milioni nel 2009, pari al 26 per cento della popolazione del Brasile. E ha comportato un aumento della spesa pubblica a sostegno delle politiche di reddito minimo, passata da 0,18 per cento del Pil nel 2002 a 0,5 per cento nel 2009.
Gli studi sull’impatto della Bolsa Familia su distribuzione del reddito e diversi indicatori di benessere tendono a concordare su un giudizio positivo della riforma. La Bolsa Familia ha contribuito a ridurre il poverty gap del 12 per cento, aumentare la frequenza scolastica dei bambini e la regolarità delle visite mediche. (5)

SCELTE AMMINISTRATIVE DI SUCCESSO

Le scelte istituzionali e amministrative che hanno contribuito al raggiungimento di questi risultati meritano particolare attenzione. Infatti, anche se i dettagli amministrativi di policy non sono un argomento particolarmente attraente, sono questi che hanno contraddistinto l’esperienza brasiliana e che offrono spunti d’interesse per quella italiana. Alla base della riforma c’è la volontà di garantire un trattamento minimo uniforme a livello nazionale, standardizzando procedure, livelli di sussidio e accesso a servizi considerati un diritto di cittadinanza. Di chiara ispirazione universalista, la riforma ha posto l’enfasi su:
a)      minimizzazione dei rischi di esclusione e dei costi sociali associati alle pratiche di selettività e di condizionamento previste dalla politica di reddito minimo;
b)      applicazione di trattamenti differenziati per fare fronte alle disuguaglianze, sia di benessere tra gli individui, che di livelli di bisogno e di capacità amministrativa tra gli enti pubblici;
c)      obblighi e responsabilizzazione dello Stato come fornitore di servizi.

Per quanto riguarda i parametri della policy stessa, la Bolsa Familia ha esteso il diritto al sussidio a tutti coloro che dichiarano un reddito sotto la soglia di estrema povertà, indipendentemente da altre caratteristiche personali o familiari. In presenza di bambini in età scolare, c’è una componente di reddito aggiuntiva e il sussidio diventa condizionato alla frequenza scolastica, così come nel caso della presenza di bambini piccoli tra i 0-6 anni, per i quali si richiedono visite mediche regolari. L’inadempimento delle condizioni nel caso in cui ad esempio la frequenza scolastica di un bambino in una famiglia beneficiaria sia inferiore al minimo richiesto dal programma – è considerato un segnale di addizionale vulnerabilità. Quindi, in prima istanza, le famiglie inadempienti hanno diritto a servizi addizionali volti a individuare i motivi d’inadempimento e a sostenere quelle più bisognose. (6)
A livello amministrativo, la riforma Bolsa Familia ha stabilito criteri di eligibilità nazionali e ha integrato le informazioni sugli individui con basso reddito in un unico registro nazionale, il Cadastro Único. Per promuovere lo sviluppo delle amministrazioni locali, i comuni ricevono un sussidio il cui ammontare è stabilito in base ai livelli di bisogno e all’impegno delle autorità locali nella gestione della Bolsa. (7)
Una questione da affrontare rimane quella della qualità dei servizi, in particolar modo del sistema scolastico. I buoni risultati ottenuti dalla Bolsa Familia su indicatori intermedi di utilizzo dei servizi quali la frequenza scolastica si tradurranno in incrementi di apprendimento solo se la qualità dell’insegnamento lo consentirà. Il Brasile continua a figurare tra i paesi più deboli in questo settore. (8)
Nel frattempo, per i politici italiani, l’esperienza brasiliana fornisce diversi spunti di riflessione nell’affrontare la frammentarietà e iniquità del sistema di politiche di integrazione e di sostegno al reddito nel nostro paese. (9)
(1) Usando dati 2001 per Brasile, il coefficiente di Gini brasiliano (0,593) risulta appena inferiore a quello di paesi con i tassi di disuguaglianza più alti al mondo, tra cui il Sierra Leone (0,629) (World Development Indicators 2005, World Bank).
(2) Paes de Barros, de Carvalho e Franco stimano una riduzione del coefficiente di Gini tra il 2001 (0,593) e il 2005 (0,566) e attribuiscono il 12 per cento del calo alle politiche non-contributive di sostegno al reddito (Bolsa Familia a partire dal 2003). Paes de Barros, R., de Carvalho, M. e Franco, S. (2007) O papel das transferencias publicas na queda recente da desigualidade de renda brasileira, in Paes de Barros, Foguel e Ulyssea (eds.) Desigualdade de renda no Brasil: uma análise da queda recente, Ipea, Rio de Janeiro, 2007.
(3) Auxílio Gas, Bolsa Alimentaçao ePrograma de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti).
(4) Pur raccogliendo informazioni sulla stessa variabile di selezione in termini di reddito, il reddito per capita familiare mensile.
(5)Si veda ad esempio, Bastagli, F. (2008) The design, implementation and impact of conditional cash transfers: An evaluation of Brazil’s Bolsa Familia, PhD thesis, LSE; IFPRI (di prossima pubblicazione) Bolsa Familia Evaluation Report, International Food Policy Research Institute, Washington DC.
(6) Il paragone con politiche di reddito minimo condizionali in altri paesi dell’America Latina evidenzia la singolarità del caso brasiliano. In altri paesi le condizioni hanno una funzione chiaramente punitiva per il beneficiario e l’inadempimento porta alla sospensione dal programma.
(7) I sussidi federali alle autorità municipali sono stabiliti in base all’indice de gestão decentralizada, calcolato per ogni municipio e che tiene conto della quota di famiglie beneficiarie con dati aggiornati nel registro Cadastro Único e della quota di bambini con registri di frequenza scolastica valide e schede mediche aggiornate. Inoltre, il valore del sussidio tiene conto dei tassi di povertà municipali, per favorire i comuni più poveri.
(8) Programme for International Student Assessment, Pisa 2006, Organisation for Economic Co-operation and Development (Oecd).
(9) Sul dibattito su reddito minimo e politica sociale in Italia su lavoce.info vedere i contributi di Colombino e Saraceno.