Un commento sulla Dote unica lavoro *

GLI ASPETTI POSITIVI

Negli ultimi giorni il sistema della Dote unica lavoro (Dul) di Regione Lombardia è stato oggetto di diverse analisi (1), che ne hanno evidenziato punti di forza e punti di debolezza, avanzando anche proposte di miglioramento.

Tra gli aspetti positivi evidenziati, spicca sicuramente il riconoscimento che Dul abbia anticipato i principi fondamentali di Garanzia giovani: la centralità della persona, la libertà di scelta dell’operatore che eroga i servizi al lavoro, i costi standard, la differenziazione delle misure in relazione al grado di svantaggio della persona e l’organizzazione del mercato del lavoro in cui coesistono – con pari dignità– operatori pubblici ed operatori privati autorizzati ed accreditati. Lungi dall’essere una casualità, si tratta di una precisa scelta politica e gestionale, a tutela del collaudato modello lombardo di politiche attive del lavoro.
Altrettanto positivamente è stato rilevato come Dul abbia cercato di evitare i comportamenti opportunistici degli operatori privati, che tenderebbero a scegliere i beneficiari di politiche attive più facili da ricollocare, privilegiando i servizi meno “rischiosi” (ad esempio la formazione), piuttosto che gli inserimenti lavorativi. In effetti, Dul prevede sistemi di incentivazione di comportamenti virtuosi e di disincentivazione delle pratiche patologiche del cosiddetto “gaming”, ossia accordi anche taciti tra le persone da ricollocare e gli operatori, che abbiano come unica finalità l’accaparramento di risorse pubbliche. A tali scopi, hanno ben operato la classificazione delle persone per fasce di aiuto e la combinazione tra attività “a processo” e attività “a risultato”, per cui le prime sono riconosciute e ricompensate all’operatore solo se seguite dall’inserimento lavorativo, soprattutto per quanto riguarda le fasce considerate più facilmente ricollocabili.

LE CRITICHE

Meritano qualche immediata precisazione anche tre aspetti di Dul che sono stati caratterizzati come negativi.
In primo luogo, è stato criticamente rilevato che i meccanismi di pagamento degli operatori che erogano i servizi tendono all’equilibrio tra le misure pagate a processo e quelle vincolate ai risultati raggiunti. Gli ultimi dati di  monitoraggio disponibili, evidenziano che gli importi rendicontabili di attività“a risultato” sono pari al 63 per cento del totale e superano così  il valore delle attività “a processo” di ben 25 punti percentuali. Inoltre, occorre ribadire che la combinazione delle due tipologie di attività si declina diversamente in base alla classificazione delle persone per fascia di aiuto. Per le persone considerate più facili da ricollocare, le attività “a processo” ritenute meno rischiose (ad esempio, come detto, la formazione) sono ricompensate solo e soltanto se sono seguite da un inserimento occupazionale. Mentre per le persone appartenenti alle fasce di coloro che hanno più difficoltà a entrare o rientrare nel mercato del lavoro, alcune attività “a processo” sono comunque riconosciute, anche se non determinano un inserimento lavorativo entro la durata semestrale della singola Dul. Inoltre, è utile ricordare come in Dul il richiamato sistema di incentivi e disincentivi preveda la reiterabilità solo per alcuni servizi, tendenzialmente quelli pagati a risultato e non per quelli pagati a processo (2) come ad esempio: l’accoglienza e l’accesso ai servizi, così come il colloquio specialistico ed il supporto all’inserimento lavorativo, ma non il bilancio di competenze e l’orientamento per la ricerca del lavoro.
Queste scelte sono state adottate sulla base di una duplice motivazione. La prima è che le precedenti esperienze di Dote lavoro hanno dimostrato l’inefficacia di un sistema di politiche attive completamente basato sul riconoscimento di attività “a risultato”, che portava molti operatori pubblici e privati a non partecipare alle politiche regionali. La seconda motivazione è strettamente connessa all’ipotizzato rischio che gli operatori (non solo) privati si potessero concentrare esclusivamente nella presa in carico (solo) delle persone più facilmente ricollocabili e si collega anche alla osservazione che le persone più difficili da ricollocare hanno bisogno di programmi differenziati di inserimento o di reinserimento nel mercato del lavoro. Solo alla luce di queste considerazioni si potrà valutare se il sistema lombardo rischi davvero di regalare un rimborso troppo generoso agli operatori privati, foraggiando i formatori. Al contrario, si potrebbe dire che il sistema Dul è pensato e realizzato mettendo la persona al centro e personalizzando i piani di servizi in base alla diversa condizione delle singole persone. Questa caratteristica rappresenta il principale fattore di successo che, viene evidenziato anche  dai dati.  Infatti, al 23 luglio 2014 il 62,13 per cento delle doti attivate per le fasce 1, 2, 3 ha già permesso l’attivazione di veri e propri contratti di lavoro o tirocini di formazione e orientamento.
La seconda critica avanzata al sistema della Dul riguarda la definizione degli enti “virtuosi”. In particolare, è stato rilevato che i meccanismi di assegnazione del budget a ciascun operatore potrebbero avere penalizzato gli enti che hanno dimostrato poca capacità di spesa. In effetti, Regione Lombardia ha inteso premiare gli operatori che garantiscano il rapido collocamento nel mercato del lavoro e non quelli in grado di valutare la possibilità di effettuare percorsi “sensati” di inserimento al lavoro. Per questo, in sede di riassegnazione delle risorse, si prevede che una quota del 35 per cento sia proporzionale ai risultati occupazionali conseguiti dagli operatori. Infatti, nella prima riassegnazione di risorse, l’intento di valorizzare gli operatori che hanno dimostrato una performance sopra la media in termini di ricollocazione delle persone ha portato a premiare il 59 per cento degli operatori con un aumento di budget, anche fino al 100 per cento rispetto alla prima dotazione (3)

I RISULTATI

La terza critica mossa al sistema Dul è relativa agli esiti occupazionali. A tal proposito, è innanzitutto utile ricordare che Regione Lombardia ha voluto rendere subito disponibili i dati del monitoraggio settimanale pubblicato sul sito di Regione Lombardia www.lavoro.regione.lombardia.it, sezione “Dote Unica Lavoro”, al fine di permettere la rilevazione e la valutazione degli esiti di Dul.
I numeri dell’ultimo monitoraggio sintetico, pubblicato il 23 luglio, dimostrano che Dul ha permesso di avviare al lavoro 18.670 persone, a nove mesi dal suo inizio (4)
Di queste, 7.639 persone hanno già raggiunto un risultato occupazionale utile, secondo quanto previsto dall’avviso Dote Unica Lavoro, In particolare, il 44 per cento è stato assunto con un contratto di lavoro a tempo indeterminato, di cui il 18,2 per cento con un contratto standard e ben il 25,8 per cento in apprendistato. Il resto delle persone che hanno trovato lavoro grazie al sistema Dul può comunque contare sulle tutele di un contratto di lavoro subordinato, benché a tempo determinato (56 per cento).
Inoltre,  i destinatari di Dul nella fascia di età compresa  tra i 15 e i 29 anni, che riguarda il target di Garanzia Giovani, sono pari a 13.946 e rappresentano il 41 per cento del totale destinatari presi in carico. Peraltro, più della metà della popolazione presa in carico riguarda beneficiari di fascia 3, ossia coloro che risultano avere maggiore difficoltà di inserimento nel mercato del lavoro, secondo gli stessi indicatori di definizione delle fasce di target di Garanzia Giovani (5).
Come ogni politica per il lavoro, Dul può essere ulteriormente migliorata e diventare più efficace nella sua persistente finalità di favorire l’ingresso o il re-ingresso delle persone nel mercato del lavoro. Tuttavia, occorrere partire dall’assunto che Dul non persegue alcun intento pedagogico nei confronti delle imprese, cioè non intende imporre o favorire alcune formule contrattuali piuttosto che altre. Dul è una politica attiva che si basa sull’analisi delle dinamiche del mercato del lavoro rappresentate dal flusso delle attivazioni e delle cessazioni registrate dalle comunicazioni obbligatorie. L’obiettivo è offrire alle persone maggiori e migliori opportunità di lavoro, possibilmente mirando a una continuità occupazionale, che può essere garantita anche da una rapida successione di diversi contratti a tempo determinato, riducendo i tempi di transizione da un contratto a un altro.

* Gianni Bocchieri, Direttore generale Istruzione, Formazione e lavoro – Regione Lombardia

(1)  Tra gli altri, Francesco Giubileo e Marco Leonardi, Una dote troppo piccola per la Garanzia giovani, 8 luglio 2014.

(2)  Allegato D al decreto 8617 del 26 settembre 2013.
(3)  Per approfondire il sistema di budget di DUL, si veda il contributo di G. Montaletti e F. Giubileo, Prime considerazioni sulla Dote Unica del Lavoro, in www.bollettinoadapt.it, 14 luglio 2014.
(4)  Pertanto, non si comprende quale sia la fonte e il significato delle cifre diffuse dall’articolo di Francesco Giubileo e Marco Leonardi, pubblicato su lavoce.info l’8 luglio 2014. Secondo gli autori, sarebbero “appena 4.387” le persone collocate in sei mesi su tutto il territorio regionale, “di cui poco più di 800 a tempo indeterminato”
(5)  Non si comprende perciò la critica per cui il sistema collocherebbe prima e soprattutto chi è più facilmente collocabile, lasciando così insoluti i problemi reali del mercato del lavoro. Secondo l’ultimo monitoraggio (23 luglio 2014), i destinatari di DUL sono per il 68,4 per cento disoccupati, il 13,58 per cento inoccupati e, il restante 17,94 per cento, aveva già un impiego. Sono distribuiti quasi equamente tra maschi (54,56) e femmine (45,44) e la maggior parte di essi ha un diploma di istruzione superiore (54,87 per cento). La metà ha un’età compresa tra i 16 e i 34 anni (il 25,66 per cento tra 25 e 34, e il 25,48 nella fascia 16-24), circa un quarto sono persone dai 35 ai 44 anni (23,49 per cento), seguiti dai 45-54enni (20,22 per cento) e solo il 5,15 per cento è over 55.

La risposta degli autori

Ringraziamo Bocchieri per l’attenzione.
Nel nostro articolo noi diciamo che il sistema lombardo è uno dei sistemi regionali più efficienti e innovativi se non altro perché la Dote Unica Lombardia (Dul) è un notevole miglioramento rispetto al sistema precedente.
Ciononostante anche per la Lombardia, il cui sistema non è comunque perfetto, il problema rimane quello di servire un numero enorme di giovani che si affacciano al programma europeo Garanzia Giovani.
Merita risposta il punto sugli esiti occupazionali della Dul: noi abbiamo condotto l’analisi sulle informazioni a nostra disposizione al momento della stesura dell’articolo: 4387 di maggio sono i beneficiari delle doti che a quella data (stiamo parlando del rapporto di monitoraggio di marzo-aprile) avevano superato i 180 giorni (quindi il risultato occupazionale era raggiunto). Rispetto ai nuovi dati citati da Bocchieri stesso, i 4387 di marzo corrispondono ai 7639 collocati nella Dul ad oggi.
Sempre pochi per il programma Garanzia Giovani, ma molti di più di tante altre regioni italiane che sono molto più indietro.

Francesco Giubileo, Marco Leonardi, Francesco Pastore