Garanzia giovani non ha dato grandi risultati nel nostro paese. Perché alle politiche attive del lavoro, fondate su un investimento in capitale umano reale, si preferiscono quelle passive, che incoraggiano l’assunzione di forza lavoro a basso costo.
Il record italiano di Neet
Con il 24,1 per cento di persone dai 15 ai 29 anni inattive (Neet), l’Italia rimane nel 2020 al primo posto nelle statistiche sulla disoccupazione giovanile nell’Unione europea. Per fare un confronto, per l’Olanda il dato è 5,9 per cento. E mentre la flex-insicurezza italiana (che combina flessibilità a precarietà invece che a sicurezza) limita l’analisi dell’efficacia della Garanzia giovani alla probabilità di occupazione post-partecipazione, e mai alla “occupabilità”, l’alta densità di contratti atipici di cui usufruisce il segmento giovanile ci costringe ad associare il suo successo in termini di qualità esclusivamente con riferimento alla durata del contratto. Parliamo dunque di probabilità di trovare un lavoro a tempo indeterminato, piuttosto che di qualità vera e propria delle mansioni da svolgere.
La “dipendenza dal percorso” (path-dependence) istituzionale del nostro paese spiega il paradosso secondo il quale una politica attiva del lavoro è considerata di successo anche laddove non garantisca l’abbinamento efficiente di competenze offerte e domandate. Il mismatch è il risultato, da un lato, del ritardo con cui le politiche attive del lavoro sono state introdotte, a favore di quelle passive, e dall’altro, della struttura industriale italiana, fatta di micro, piccole e medie imprese che faticano a coniugare virtuosamente propensione a investire in ricerca e sviluppo e formazione professionale, come accade invece in Scandinavia, ad esempio.
La crescita sostenuta del numero dei giovani inseriti in un sistema d’istruzione tecnica post-secondaria, come in Germania, o di iscritti all’università sarebbe sufficiente a stravolgere le statistiche a proposito della disoccupazione giovanile.
Regioni in ordine sparso
I bonus occupazionali e gli sgravi fiscali utilizzati per l’assunzione di inattivi a basso costo si sono dimostrati qualitativamente inefficaci. Progetti promotori di investimenti in tecnologia e innovazione delle aziende, come “Cresco” nella Regione Umbria, creano invece quell’occupabilità di cui le statistiche italiane sono povere e scardinano quell’idea di fissità del lavoro per cui si nasce e si muore professionalmente nella stessa azienda. Al contrario, strumenti di tipo assistenzialistico rallentano l’avanzamento tecnologico e non tengono conto del fatto che non è di solito la distruzione creativa a creare disoccupazione. Chiudendo la strada a politiche attive di ri-formazione della forza lavoro già presente nel mercato del lavoro, di quella che ci deve entrare (con eccessiva o insufficiente istruzione) e delle imprese stesse, tali strumenti finiscono per incidere poco sull’occupazione e per determinare forti distorsioni sul funzionamento del mercato del lavoro.
L’appartenenza all’Unione europea è stata cruciale per il riposizionamento delle normative italiane su strumenti moderni di assistenza alla disoccupazione, ma ci è voluta una raccomandazione comunitaria affinché si creasse una Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro.
D’altra parte, densità e contenuto di leggi regionali e normative locali su politiche attive presentano una natura troppo eterogenea perché si possa discutere di una politica nazionale. La provincia autonoma di Trento godeva di una struttura responsabile di politiche attive del lavoro già dagli anni Ottanta (legge 19/1983), il che ha permesso di introdurre misure occupazionali analoghe a quelle dell’Austria, come il coaching, non solo per gli individui a bassa qualificazione. In Emilia-Romagna il Patto per il lavoro del 2014 ha inglobato nell’obiettivo delle politiche attive l’inclusione sociale dei vulnerabili, oltreché l’occupazione. In Toscana, i servizi sociali si sono attivati per garantire formazione agli impossibilitati a lavorare causa Covid-19.
Purtroppo, in altre realtà territoriali non c’è traccia di questo approccio. Così a Palermo la quota dei Neet si aggira ancora intorno al 40,4 per cento. In Abruzzo sono state introdotte politiche direttamente in competizione con la Garanzia giovani: la Garanzia Over, accompagnata da bonus occupazionale, spinge per un social dumping a favore di chi ha più di 30 anni e il risultato è un gruppo di giovani inattivi, che diventa disimpegnato o si perde per strada.
I limiti del reddito di cittadinanza
Non è sufficiente chiamare il reddito di cittadinanza “attivo”, per via della condizionalità (che lede i disabili, i senza-tetto e le famiglie) associata a Isee e disponibilità a lavorare. Così come non è efficace promuovere l’assunzione di forza lavoro a basso costo. La condizionalità italiana deve diventare significativamente formativa.
È difficile concepire un reddito di cittadinanza se viene meno l’investimento in capitale umano del segmento sottoistruito, da un lato, e delle imprese incapaci di incontrare le richieste dei soggetti sovraistruiti, dall’altro. L’esperimento finlandese sul reddito universale permette alle persone di cercarsi un lavoro non più per sopravvivenza ma per scelta, dando sfogo a quelle che Amartya Sen nel 1985 chiamava capacità individuali.
Ma non si può ignorare il criterio alla base dello stesso reddito universale, ossia la cittadinanza. In Scandinavia il capitale civile è alle stelle, mentre la storia economica ci insegna che in quest’ambito l’Italia, soprattutto nelle regioni meridionali, deve fare considerevoli passi in avanti. Non è un caso che l’Ue nella sua strategia 2019-2027 si proponga di combattere l’esclusione democratica.
Ma come si diventa cittadini del proprio paese? Come si spronano l’altruismo, la comprensione politica, il capitale civile? La soluzione ai nostri errori passati è un cambiamento istituzionale a favore delle politiche attive del lavoro fondate su un investimento in capitale umano reale. Se le nostre istituzioni garantissero strumenti formativi adeguati e consapevoli, il capitale umano italiano darebbe una spinta a quel capitale civile che fa del reddito universale un sinonimo di cittadinanza. Prima, però, bisogna chiedersi che cosa significhi essere cittadini d’Italia e per farlo servono istituzioni diverse. Servono istituzioni attive.
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lavora attualmente al Centre of Empirical Legal Studies della Erasmus University di Rotterdam ed è affiliata al Centre for Law & Economics della ETH Zurich. Dopo il suo Master in Storia Economica presso la University of Oxford, ha conseguito il suo dottorato europeo in Law & Economics all’Università di Bologna. È inoltre membro del team “Beyond the Technological Revolution” guidato da Carlota Perez (UCL) sulle politiche di reskilling dal Settecento a oggi.
Daniele Fano
Condivido il messaggio per cui serve “un cambiamento istituzionale a favore delle politiche attive del lavoro fondate su un investimento in capitale umano reale”. In effetti questo era un pilastro previsto nel disegno iniziale della garanzia giovani, un “trip advisor” della buona formazione, pilastro rimasto purtroppo inattuato. Ciò posto penso che comunque le politiche ( anche del lavoro) siano un’arte del possibile e che sia sbagliato “buttare via il bambino con l’acqua sporca”. Al di là di tutti gli annunci iniziali di “fallimento annunciato” Garanzia Giovani ha avuto tanti “plus” come evidenziato dal monitoraggio (anche il fatto che il monitoraggio ci sia stato, insieme ad una piattaforma che ha raccolto tantissime adesioni rappresenta un passa avanti rispetto al passato e insieme alla “sveglia” per tanti servizi del lavoro). Bisogna penso “ripartire da tre”: serve secondo me una “cura shock” per l’istruzione e la formazione continua come ha fatto la Finlandia anni fa. Il Piaac dimostra che abbiamo bassissimi livelli di literacy e numeracy. Siamo il fanalino di coda della formazione continua in Europa. C’è una resistenza feroce alla valutazione e al monitoraggio. Superare questi ostacoli richiede uno sforzo di intelligenza e di coordinamento enorme. Ma cercare facili capri espiatori serve solo ad oscurare i problemi. Serve un riformismo paziente e pragmatico, proprio quello che ha ispirato il programma europeo Garanzia Giovani, del cui testo consiglio la lettura.
Federico Leva
“Servono istituzioni attive”, bel motto.
A questo proposito mi duole osservare che, a oltre dieci anni di distanza dal picconamento della legge 133/2008, le università italiane sembrano ancora intorpidite (o ammanettate). In Finlandia si vedono ovunque campagne informative e pubblicitarie che promuovono la partecipazione al sistema universitario, in Italia invece mi pare che siamo ancora fermi alle solite discussioni pluridecennali su numero chiuso o no.
Renato Miceli
Troppo semplicistico liquidare in poche battute il Reddito di Cittadinanza, dopo due anni di emergenza pandemica.
Sicuramente la misura necessita di altri correttivi, ben oltre quelli appena introdotti, ma un giudizio vero come politica attiva potrà essere formulato in una condizione di “normalità” del mercato del lavoro, che aspettiamo ormai da due anni.