Come si può arrivare a decisioni rapide e flessibili sugli appalti pubblici? È necessario ridurre il numero dei centri decisionali. E ripensare la cornice normativa, intervenendo su Codice degli appalti, ruolo dell’Anac e commissioni di gara.
Gli ostacoli che rallentano gli interventi sulle infrastrutture
Se la teoria economica fornisce buone ragioni a sostegno dell’investimento pubblico nelle infrastrutture, l’ordinamento giuridico configura come doverosa la loro realizzazione in vista dell’esercizio d’una serie di diritti fondamentali, a partire dalle scuole, uno degli esempi addotti da Adam Smith.
Nel corso degli anni, però, il potenziamento delle infrastrutture è stato reso sempre più difficile: dall’impoverimento delle competenze tecniche dei funzionari pubblici, dalle regole stabilite dal codice degli appalti e da quelle che vi si sono sovrapposte, dalla riluttanza ad assumere decisioni per il timore della correlativa responsabilità amministrativa e penale.
Pur concordando con quanti sottolineano la prima difficoltà, che richiede d’intervenire sulla formazione dei funzionari in servizio e sui criteri per assumerne di nuovi, lo scorso anno abbiamo argomentato a favore d’una semplificazione della cornice normativa e d’una ridefinizione dei rimedi giurisdizionali. Nelle sedi istituzionali e in quelle scientifiche, vi è stato consenso sulla prima, meno sulla seconda, per motivi che richiedono un’autonoma disamina. In questa sede, suggeriamo ai decisori politici di proseguire sulla via della semplificazione su tre versanti.
Innanzitutto, pur dovendosi abbandonare il fallimentare e inattuato sistema della qualificazione delle stazioni appaltanti, occorre intervenire sul loro numero. Questa fondamentale scelta non è più rinviabile. Pure la sua attuazione richiede una buona dose di saggezza. È, a dir poco, arduo convincere i responsabili politici ai vari livelli di governo a passare da più di ottomila centri decisionali a qualche unità. È più praticabile, dunque più ragionevole, riservare ordinariamente gli appalti di opere aventi un importo economico superiore alla soglia prevista dalle direttive dell’Ue a poche decine di centri decisionali, in grado di gestirli in modo efficiente ed efficace. Nel contempo, si dovrebbero ridurre i vincoli sugli altri appalti (quelli “sotto soglia” Ue), che ben possono essere gestiti da tutte le figure soggettive del variegato sistema amministrativo italiano.
La cornice giuridica
Il discorso si sposta, così, sulla cornice giuridica. È resa eccessivamente complessa dal Codice degli appalti, le cui norme di attuazione sono “dormienti” (il regolamento elaborato l’anno scorso non ha ancora visto la luce), dalle linee guida e dalle circolari adottate da varie istituzioni, inclusa l’Anac. Diversamente da altri, non pensiamo che del Codice degli appalti si debba necessariamente fare a meno. Ma indipendentemente dalla sua sorte (e dalla eventuale riduzione del suo ambito di applicazione oggettivo e soggettivo), vi è un gran bisogno di quella celerità e flessibilità che le direttive dell’Ue sicuramente consentono. Per poterne beneficiare, oltre ad adottare norme primarie riguardanti il Codice, occorre sfoltire le regole aventi grado inferiore per almeno due anni. Occorre, inoltre, ripensare il ruolo dell’Anac. Contrariamente ad altri, non pensiamo che questa istituzione vada abolita. Piuttosto, va ricondotta al suo ruolo originario, che è di controllo, vigilanza e monitoraggio. In particolare, mentre l’attenzione dei più si concentra sulle procedure di aggiudicazione degli appalti, vi è un gran bisogno di un attento monitoraggio sulla corretta e puntuale esecuzione dei contratti d’appalto e delle concessioni, anche per prevenire o comunque contenere il contenzioso in materia di esecuzione. L’Anac potrebbe svolgere questo ruolo, che sarebbe di grande utilità.
Infine, non è più rinviabile nemmeno una riconsiderazione del ruolo svolto da quanti fanno parte delle commissioni di gara. Non vi è bisogno dell’ennesimo albo o registro, poiché il nostro paese ne ha già troppi. Piuttosto, serve una specifica formazione, volta ad assicurare l’adeguatezza sul piano qualitativo, non disgiunta da controlli a campione, per esempio sul rispetto dei criteri di rotazione, così da intercettare posizioni di rendita e improprie commistioni. Il Recovery Fund può fornire le risorse finanziarie, che prima mancavano per la formazione. È indispensabile che il governo e il parlamento utilizzino anche i propri poteri normativi. Si è perso fin troppo tempo negli ultimi anni.
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Aristide Police è Ordinario di Diritto Amministrativo nel Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università Luiss. Alumnus della London School of Economics, Dottore di ricerca in Diritto Pubblico, Adjiunct Professor della Law School della China University of Political Science and Law di Pechino, ha insegnato anche nelle Università di Roma “Tor Vergata” e Teramo. Esperto di contratti pubblici è stato per anni iscritto all'Albo degli Arbitri tenuto presso la Camera arbitrale dei lavori pubblici e di recente è stato componente della Commissione per la redazione del Regolamento dei Contratti pubblici costituita presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Cultore della giustizia amministrativa e del diritto processuale amministrativo è fra i Direttori della Rivista Il Processo e vice Direttore della Rivista Diritto Processuale Amministrativo, autore di varie monografie, manuali e trattati in materia. Svolge da oltre trent’anni la professione di Avvocato in Roma.
Mauro Renna è Professore ordinario di Diritto amministrativo presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, nonché avvocato amministrativista. Fondatore e componente di riviste scientifiche, è Direttore del Cerdis e coordina le iniziative dell'Osservatorio sulla regolazione presso la predetta Università. È autore di oltre 150 pubblicazioni nell’ambito del diritto amministrativo, generale e speciale, nonché della giustizia amministrativa.
Piero Borla
La discussa legge Del Rio ha il merito di aver trasferito in capo ai consiglieri comunali l’elezione del presidente e del consiglio provinciale. Non sembra che di questa provvida semplificazione siano state tratte tutte le potenzialità in tema di gestione dei servizi pubblici. Tuttavia non dovrebbe essere troppo sforzo introdurre una norma che attribuisca agli uffici della amministrazione provinciale la funzione di stazione appaltante per tutti i comuni della provincia. Di controlli della esecuzione dei contratti di servizio (e particolarmente sulla gestione delle concessioni) c’è gran bisogno. Sarebbe già buona cosa un controllo a campione per sorteggio. Per attribuire la competenza alle sezioni regionali della corte dei conti forse non c’è neppure bisogno di una legge.
Alessandro
Concordo sul contenuto dell’articolo. Vorrei peraltro ricordare, dopo aver passato una vita nel settore contrattuale della P A. che le vere complicazioni sono arrivate quando si è cercato di riformare il settore con l’introduzione del codice.
Un tempo, quando era ancora in vigore la legge fondamentale sugli appalti pubblici, che risaliva ai tempi di Cavour, l’applicazione della norma era di una facilità disarmante in quanto comprensibile, chiara ed efficace.
Le più grandi opere di questo paese sono state fatte con quella norma e probabilmente con più garanzie rispetto a quelle attuali.
Alex
Decisioni rapide, flessibili, imparziali, competenti, motivate, chiare, efficaci, comprensibili, corrette, puntuali e chi più ne ha più ne metta; programmazione, semplificazione, trasparenza, certezza del diritto e, magari, interesse pubblico. Bellissimi ed auspicabilissimi concetti…tanto belli da essere molto difficili da realizzare. In tanti casi la discrezionalità in materia, fa diventare la loro realizzazione un obiettivo che rasenta l’utopia. Ma non perdere la fiducia nel futuro è d’obbligo, ci mancherebbe!