Proposte di riforma per il Patto

Nel periodo tra il 1997 e il 2000-2001 c’è stato un miglioramento nei conti pubblici. Il debito pubblico si è ridotto dal 75 per cento a circa il 70 per cento, con una riduzione anche degli indebitamenti netti.
Dopo il 2001 c’è stato un rallentamento nelle economie dei paesi europei, ma non una vera recessione. Questo rallentamento è stato accompagnato in alcuni paesi da un forte peggioramento dei conti pubblici.
In Francia e in Germania l’indebitamento netto ha superato nel 2002 e supererà nel 2003 di parecchio il limite del tre per cento imposto dal Patto. Alcuni osservatori e i rappresentanti di questi governi hanno giustificato il peggioramento come la reazione necessaria di una politica anticiclica per sostenere l’economia.

La verità è che una buona parte dell’aumento dell’indebitamento netto non si deve al ciclo, ma a decisioni politiche. E il Patto era stato creato proprio per porre limiti a queste decisioni.
La Germania e la Francia rischiano di violare il Patto anche nel 2004 e l’Ecofin sembra abbia deciso di non mettere in moto il processo che porterebbe all’applicazione delle sanzioni stabilite nel Patto.
Il Patto fu firmato dai governi dei paesi che decisero di farne parte, inclusi la Francia e la Germania. Una volta firmati, gli accordi internazionali vincolano i paesi e non solo i governi che li hanno sottoscritti.

Dieci nuovi paesi stanno per entrare nell’Unione europea. Questi paesi hanno conti pubblici a dir poco fragili. Se alla Francia e alla Germania viene concesso di ignorare gli accordi, questi nuovi paesi impareranno una lezione che non sarà necessariamente quella buona. E c’è il pericolo che molti paesi ritornino alla politica finanziaria allegra degli anni passati.

Per queste ragioni le sanzioni stabilite negli accordi di Maastricht devono essere applicate.
Allo stesso tempo non sarebbe realista o prudente chiedere alla Francia e alla Germania di ridurre l’indebitamento netto al di sotto del tre per cento del Pil entro il 2004. Sarebbe tuttavia una prova di serietà e di coraggio non rimandare al futuro, ma prendere ora la decisione sulle penalità da applicare a quei paesi se, diciamo, entro il 2005 non riportano il loro indebitamento netto al di sotto del tre per cento del Pil.

Sono accuse fondate? No. Un’analisi dei dati Ocse (1) dimostra che negli anni Ottanta i governi dei paesi poi diventati Ume conducevano una politica fiscale destabilizzante: aumentavano i disavanzi quando l’economia andava bene e li diminuivano quando andava male. Ma negli anni Novanta, cioè proprio in coincidenza con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht e poi del Patto, la politica fiscale dei paesi Ume è diventata stabilizzante. Il Patto non ha quindi impedito un miglioramento delle proprietà cicliche delle politiche fiscali decise dai governi Ume.
Sulla seconda accusa, è vero che gli investimenti pubblici in Europa sono più bassi che in passato. Tuttavia, questa tendenza era già iniziata negli anni Ottanta, ben prima del Patto. Inoltre, nello stesso periodo gli investimenti pubblici sono caduti in eguale misura anche negli altri paesi Ocse, a eccezione ovviamente del Giappone.


Si può obiettare che tutto ciò non dimostra che il Patto sia utile. Al massimo dimostra che fa meno male di quanto molti si aspettassero, ma questo non è un motivo per tenerlo in vita. Supponiamo allora che i vincoli del Patto siano eliminati: è così ovvio che espandere i bilanci pubblici sia la ricetta giusta per stimolare l’economia?
Il problema è empirico, e sarebbe disonesto pretendere di avere una risposta univoca e certa a questa domanda.
Ma vi sono indicazioni per alcuni paesi Ocse (2) che, mentre negli anni Sessanta e Settanta la politica fiscale aveva un effetto espansivo sull’economia, dagli anni Ottanta in poi la politica fiscale ha perso la capacità di stimolo. Anzi, un aumento della spesa può avere effetti negativi molto forti proprio sugli investimenti privati (un risultato, peraltro, che non avrebbe sorpreso Keynes).

A fronte di questi vantaggi molto incerti, un abbandono del Patto avrebbe costi elevati. L’ Unione europea mostrerebbe al mondo e a sé stessa che al primo minimo intoppo non riesce a tenere in piedi le istituzioni che si è data. Il messaggio ai paesi piccoli della UE, che in questi anni hanno rispettosamente eseguito i dettami del Patto, sarebbe: qui contano solo i grandi. Infine, il costo potrebbe essere anche economico: i mercati finanziari potrebbero temere, a torto o a ragione, i riflessi sulla politica monetaria della Bce, e i tassi di interesse potrebbero alzarsi.

Certo, il Patto può essere modificato senza abbandonarlo intieramente. Ci sono tre proposte sul tappeto, tutte con una loro logica, ma a mio avviso tutte problematiche.
La “Regola aurea”: esentare dal limite del 3 per cento gli investimenti pubblici. Questa proposta è basata sulla premessa che gli investimenti pubblici “si paghino da sé”, con la maggiore crescita che generano. Questa premessa non è dimostrata: è difficile trovare evidenza empirica convincente che gli investimenti pubblici abbiano effetti positivi; e niente garantisce che, solo perché una spesa è classificata come investimento pubblico, abbia un ritorno sociale positivo. Inoltre, l’esperienza di chi ha applicato la Regola aurea (alcuni paesi sudamericani), è che vi sono enormi incentivi per riclassificare come investimento produttivo ogni tipo di spesa.
Rilassare la regola del 3 per cento per i paesi con basso debito, compresi i debiti derivanti da obblighi di spesa futura, quali spesa pensionistica, per sanità etc. Ma il debito pensionistico dipende dalla crescita futura, dagli andamenti demografici, dalle riforme future, e così via. Ogni paese ha incentivo a sostenere che la crescita futura sarà alta, che il trend demografico sarà favorevole, che farà la riforma pensionistica nel 2008. Anche qui, si apre la porta a un contenzioso infinito.
Rilassare la regola del 3 per cento per i paesi virtuosi che fanno riforme strutturali favorevoli alla crescita. Per esempio, la Commissione ha sostenuto a più riprese che non solo il livello del disavanzo pubblico, ma anche la sua “qualità” dovrebbe essere rilevante per passare l’esame della Commissione (una posizione recepita poi dall’Ecofin e dal Consiglio europeo). Paesi che privilegiano spese “produttive” o che perseguono “riforme strutturali” dovrebbero poter condurre politiche fiscali più espansive di altri.
Nulla da eccepire in via di principio, se non che nessuno sa con certezza quali politiche siano “buone” e quali “cattive”. Per restare su temi vicini a noi, il ponte sullo Stretto è formalmente una infrastruttura pubblica: favorirà la crescita o sarà un ennesimo colossale spreco di risorse? Un aumento di risorse per l’università favorirebbe l’accumulazione di capitale umano o è soltanto un premio a una lobby, quella dei professori universitari, petulante ma improduttiva? La riforma pensionistica tedesca stimolerà la crescita più o meno della non-riforma italiana?
Ognuno di noi ha la propria opinione, ma fa una certa paura pensare che un gruppo di burocrati della Commissione faccia finta (o, peggio ancora, sia convinto) di sapere la risposta a queste domande. E pretenda di influenzare decisioni che invece dovrebbero essere lasciate al dibattito politico dei singoli paesi.

Allora il Patto va bene com’è? No. Il problema, tuttavia, non è nella regola del 3 per cento, un limite certo arbitrario, ma che ha svolto dignitosamente il suo dovere. Il problema è la complessità e l’ambiguità (voluta) delle altre regole e il ruolo improprio che ciò conferisce alla Commissione. Per esempio, il Patto prevede che in circostanze normali un paese abbia una posizione di bilancio “vicino al pareggio o in surplus”, ma nessuno sa bene come questa sia definita, né cosa siano le circostanze normali. Oppure, un paese può superare il limite del 3 percento in gravi circostanze “indipendenti dalla sua volontà”, tra le quali una caduta del Pil di più del 2 per cento, ma può tentare di argomentare il proprio caso anche in occasione di una caduta inferiore, purché superiore allo 0,75 per cento.

Queste ambiguità generano inevitabilmente una trattativa infinita e creano spazio per un ruolo improprio della Commissione. Il Patto, con tutti i limiti tipici di ogni regola, ha funzionato. Invece di ucciderlo, rendiamolo più semplice ed eliminiamo ogni ambiguità sulla sua interpretazione.

(1) Jordi Galí and Roberto Perotti: “Fiscal Policy and Monetary Integration in Europe”, in Economic Policy http://www.eeassoc.org/. Una versione precedente a quella pubblicata può essera scaricata gratuitamente da http://www.igier.uni-bocconi.it/perotti

(2) Roberto Perotti: “Estimating the Effects of Fiscal Policy in OECD Countries”, http://www.ecb.int/pub/wp/ecbwp168.pdf

Il dibattito fra regole e discrezionalità che ha caratterizzato la gestione della politica monetaria negli ultimi decenni parte dallo stesso problema. Una politica monetaria discrezionale consente di operare in modo anticiclico, per stabilizzare il livello del prodotto di fronte a shock nell’economia. Ma dà incentivi alle autorità per far crescere l’inflazione (tendenza inflazionistica) e generare temporanei boom per esigenze politiche o elettorali.

D’altro canto, una regola ferrea che indichi il tasso d’inflazione da mantenere, elimina il problema della tendenza inflazionistica, perché vincola la banca centrale al raggiungimento dell’obiettivo d’inflazione, ma non consente l’uso anticiclico della politica monetaria. È un problema comune a molte attività umane: riuscire a impegnarsi credibilmente su un obiettivo di lungo periodo, mantenendo una certa flessibilità nel breve.

Lo stesso problema si pone per la politica fiscale. Qui la discrezionalità si presta ancor di più a un utilizzo improprio che camuffa da politiche stabilizzatrici anticicliche manovre di tipo opportunistico. Come l’esperienza italiana dimostra, il risultato è un crescente livello di indebitamento a scapito delle generazioni future (che oggi non votano).

Il Psc nasce esattamente da queste preoccupazioni e dalla volontà di imporre credibilmente un comportamento virtuoso alla politica fiscale. Le regole sul deficit e sul rapporto debito/Gdp a cui ogni Paese deve attenersi sono la soluzione adottata dal Psc.

L’imposizione di regole rigide non è una soluzione al problema, non è la soluzione suggerita dalla letteratura economica e seguita nel caso della politica monetaria. In tutti i Paesi sviluppati la soluzione è stata quella di delegare la politica monetaria a un’autorità indipendente: le banche centrali, rese indipendenti. (1)
La delega consente di proteggere l’autorità dalle pressioni politiche contingenti e pone la gestione della politica monetaria nelle mani di tecnici competenti.
L’autorità monetaria può così impegnarsi in modo credibile su un obiettivo di medio-lungo termine (per esempio, basso tasso d’inflazione), mentre si garantisce un uso ottimale della flessibilità nel breve periodo in funzione stabilizzatrice. La delega ha funzionato benissimo: oggi l’inflazione sembra sconfitta e, casomai, sfide di segno opposto attendono la politica monetaria.

Logica vorrebbe che all’analogo problema per la politica fiscale si applicasse la stessa soluzione: delegarla a un’autorità indipendente, un ministero delle Finanze indipendente. Questo garantirebbe il rispetto dei vincoli di solvibilità (deficit e debito/Gdp) nel medio-lungo periodo, ma anche la possibilità di usare in modo ottimale gli strumenti della politica fiscale in modo anticiclico, senza perdita di credibilità (garantita dal prestigio e dalla reputazione dell’istituzione indipendente).

La proposta è volutamente provocatoria: “No taxation without representation” è il motto che ci accompagna dai tempi della Rivoluzione Americana. E dunque, la prima reazione è di netto rifiuto, in nome delle istituzioni democratiche. Ma ci sono alcune considerazioni da fare.

Se quaranta anni fa, qualcuno avesse suggerito di delegare la gestione della politica monetaria avrebbe suscitato la stessa reazione negativa. Alle banche centrali si è delegato un enorme potere: quello di fissare il tasso d’interesse, con un immediato impatto sulla vita di tutti noi e sulle nostre tasche. Nessuno però si scandalizza più, semplicemente perché è chiaro che è la cosa giusta da fare. Nell’assetto istituzionale di una democrazia, ci sono molti poteri alcuni dei quali (per esempio, la magistratura) non sono democraticamente eletti. Il problema si inquadra in quello più ampio del limite da porre ai tecnici di fronte alla politica.
Inoltre, le banche centrali sono indipendenti nella scelta degli strumenti, ma non nella definizione dei fini. L’obiettivo da perseguire è dato dai politici: nel Regno Unito, il Cancelliere dello Scacchiere comunica alla Banca d’Inghilterra il livello obiettivo del tasso d’inflazione nel medio periodo. Per la Bce questo è fissato nello statuto che la istituisce, e così via. È più che auspicabile che la scelta degli strumenti sia in mano a tecnici competenti piuttosto che ai politici, come è auspicabile che gli obiettivi siano fissati da poteri democraticamente eletti.
In un mondo ideale, il parlamento potrebbe fissare gli obiettivi di politica fiscale che attengono alla sfera politica: la distribuzione del reddito, il livello e la composizione della spesa pubblica nel medio periodo.

All’autorità fiscale indipendente potrebbe poi chiedere di calcolare la struttura delle tasse dirette e indirette e dei contributi, in modo da attuare quegli obiettivi in modo ottimale, ossia minimizzando le distorsioni imposte dalle tasse sull’economia, e stabilizzando il reddito.
L’assetto istituzionale dovrebbe essere garantito da un apposito sistema di meccanismi di controllo e di equilibrio. Oggi le banche centrali hanno obbligo di agire in modo trasparente e di render conto del proprio operato di fronte al parlamento. Hanno obiettivi e strumenti chiaramente definiti.
Molti aspetti tecnici non possono essere qui affrontati.. Ma più ci penso, e più mi sembra che, almeno parzialmente, si possa delegare la politica fiscale.

Calmfors, L., 2003, Fiscal policy to stabilise the economy in the EMU: which lessons can be learnt from monetary policy?, dattiloscritto, Università di Stoccolma.

Wyplosz, C., 2002, Fiscal policy: rules or institutions?, dattiloscritto.

Per il più ampio problema del limite da porre ai tecnici di fronte alla politica, si veda

Blinder, A.S., 1997, Is government too political?, Foreign Affairs 76, pp. 115-126.

(1) L’ultimo Paese sviluppato che mancava all’appello e che ha solo recentemente imboccato in modo deciso questa strada è stato il Regno Unito. Per l’Italia si va indietro di parecchio, con il famoso divorzio tra Bankitalia e Tesoro datato 1981.

Alla radice dei problemi di finanza pubblica in Europa vi è un eccesso di spesa corrente: pensioni, sanità, costo dei dipendenti pubblici. Abbiamo sistemi previdenziali pubblici troppo ampi e generosi in confronto alla capacità delle nostre economie di produrre gettito fiscale senza imporre aliquote che distruggano gli incentivi a lavorare e a investire. In assenza di limiti alla spesa corrente-limiti che il Patto non impone–i vincoli sui saldi di bilancio rischiano di tradursi solo in aliquote ancor più elevate (come sta per accadere in Germania) e in tagli della spesa per investimenti pubblici.

Vi sono riforme importanti, in primis quella delle pensioni, che abbasserebbero la spesa corrente entro 5-10 anni, ma che nel frattempo costano. Per incentivare il passaggio a forme previdenziali integrative è infatti necessario ridurre i contributi obbligatori al sistema previdenziale pubblico. Ma nel frattempo bisogna continuare a pagare le pensioni agli attuali pensionati. Quindi, per almeno un po’ di tempo, le entrate delle casse previdenziali (i contributi) diminuiscono, mentre le uscite (le prestazioni pensionistiche) rimangono invariate. Non fare le riforme pensionistiche semplicemente perché non se ne può pagare il costo nel breve periodo non è certo una scelta saggia. E’ ciò che da tempo sostiene il Fondo monetario internazionale, più preoccupato della tendenza di medio periodo della finanza pubblica che del deficit di un anno.

Ma un nuovo Patto richiederebbe tempi lunghi perchè sarebbe probabilmente necessario modificare i tratti europei. E l’esperienza di Nizza insegna quanto quella procedura sia incerta. Non c’è tempo per attendere. Le drammatiche decisioni del governo di Berlino e i loro rischi per l’Europa incombono oggi, non tra due anni. La domanda è: che cosa si può fare oggi ?

Mercoledì la Commissione europea annuncerà la propria proposta di modifica delle regole del Patto. Pare che la Commissione proporrà di renderlo meno asimmetrico. Oggi infatti il Patto guarda solo al deficit, indipendentemente dal livello del debito, con il risultato che il Portogallo, che ha un deficit elevato ma poco debito, subisce le sanzioni, mentre l’Italia, con un deficit inferiore alla soglia massima ma un debito tre volte più grande di quello portoghese, non subisce alcun richiamo. Sembra inoltre che la Commissione consentirà ai paesi con un rapporto debito-pil inferiore alla soglia massima del 60 per cento di finanziare, anche in deficit, riforme strutturali. Sono proposte senz’altro giuste, ma che metteranno nei guai l’Italia: e poiché per essere approvate si richiede l’unanimità dell’Ecofin, è improbabile che faranno molta strada. Ma soprattutto sono proposte che non aiutano a risolvere il problema tedesco, poiché la Germania ha sia un deficit elevato che un debito già oltre la soglia massima, e in aumento.

Il primo riguarda l’esigenza di distinguere la componente ciclica da quella strutturale del deficit ed eventualmente indicare un tetto (oggi del 3%) soltanto per la parte strutturale.

Il secondo concerne la cosiddetta “golden rule”, ovvero l’idea secondo la quale gli investimenti pubblici dovrebbero essere scorporati dal computo del deficit. Questi punti hanno implicazioni sia economiche che politiche.

Una volta stabilito che la filosofia generale del Patto di stabilità sia giusta, cosa si può dire delle regole specifiche che esso impone? Alla Germania è stato chiesto un aggiustamento fiscale nel periodo di rallentamento dell’economia. Come mostra la Tabella 1, che riporta le stime della Commissione Europea, per la Germania e per molti altri paesi europei il peggioramento del deficit è dovuto ad una crescita nettamente inferiore a quella prevista nei programmi di stabilità.

In realtà, la politica discrezionale tedesca è stata restrittiva poichè il peggioramento effettivo del deficit è stato inferiore a quello spiegato dalla minore crescita del PIL, ovvero dalla componente ciclica. Da qui vengono le critiche che sostengono che la componente ciclica andrebbe scorporata dal tetto sul deficit.

Va ricordato che la logica del Parola del Patto di stabilità prevedeva tali problemi, ma assumeva che partendo da deficit vicino a zero, le fasi recessive non avrebbero comportato problemi nel soddisfare il tetto del 3%. Ma è stato sufficiente un rallentamento dell’economia e non una recessione per portare il deficit tedesco vicino alla soglia del 3%. Il tetto del 3% ex post ha dei limiti fondamentali. Oggi vediamo i suoi problemi in una fase di rallentamento, ma lo stesso accadrebbe anche in fase di crescita. Quando le economie sono in espansione, infatti, non vi è alcuna garanzia che vengano generati dei surplus di bilancio.

Il problema è che le regole di politica fiscale dovrebbero essere applicate ai programmi di spesa nominali e gli obiettivi di deficit dovrebbero valere soltanto ex ante.

Questo è quanto accade già in molti paesi, ad esempio nel Regno Unito. Per costruzione, la regola di spesa sarebbe anti-ciclica e coerente con gli obiettivi di inflazione della BCE. Ogni paese dovrebbe dichiarare nel proprio programma di stabilità l’ammontare di spesa coerente con la crescita di medio periodo dell’economia (la cosiddetta crescita potenziale già calcolata per determinare il deficit ciclico) e con l’inflazione attesa dalla BCE. Se l’economia dovesse crescere al di sotto della crescita potenziale la spesa pubblica crescerebbe ex post, in relazione al PIL, dando origine ad un deficit. L’opposto si verificherebbe in caso di espansione. Le entrate dovrebbero muoversi proporzionalmente al PIL e modifiche di aliquote o sgravi fiscali dovrebbero essere compensati da riduzioni della spesa. La regola sarebbe omogenea per ogni paese, ma terrebbe conto della diversa dinamica del PIL potenziale. Inoltre, i diversi livelli iniziali del rapporto debito-PIL dovrebbero essere incorporati nella regola. La verifica della realizzazione dei piani sarebbe semplice e senza possibilità di diverse interpretazioni. L’organo di controllo verificherebbe che il paese abbia speso l’ammontare di Euro programmato.

L’adozione di tale regola modificherebbe il ruolo di Bruxelles. L’organo di verifica dovrebbe essere costituito da auditors indipendenti. I paesi della UE dovrebbero approvare l’auditor scelto da ogni paese. La Commissione Europea verificherebbe soltanto la coerenza dei piani di spesa e le relazioni degli auditors. Scostamenti significativi dai piani programmati dovrebbero far scattare automaticamente le penalizzazioni. In sostanza, la regola renderebbe responsabili i paesi della loro politica fiscale e il ruolo di Bruxelles sarebbe del tutto marginale. Oggi, invece, esiste un ampio margine di discrezionalità nel Consiglio dei Ministri.

Il secondo punto sollevato è quello della “golden rule”. Anche in questo caso sarebbe sufficiente guardare all’esempio inglese. In Inghilterra la “golden rule” è stata uno strumento importante per il recupero delle infrastrutture che nel periodo thatcheriano erano cadute a livelli da paese del Terzo Mondo. La “golden rule”, però, non va vista come una scusa per allentare il vincolo totale sulla spesa, ma deve essere coerente con un deficit complessivo compatibile con gli obiettivi di medio periodo di stabilità e crescita. Ad esempio, per un paese come l’Italia che dovrebbe ridurre il rapporto fra debito e PIL, il bilancio pubblico totale dovrebbe essere tendenzialmente in avanzo. La “golden rule” garantirebbe che l’aggiustamento di medio periodo venga effettuato attraverso una riduzione delle spese correnti. L’applicazione della “golden rule” nel Regno Unito negli ultimi anni è avvenuta mantenendo un bilancio pubblico totale vicino al pareggio.

Infine, il problema dell’allargamento della UE, questione totalmente assente nel dibattito sulle modifiche del Patto di Stabilità. Le attuali regole non sembrano compatibili con l’ingresso dei paesi candidati, previsto all’inizio del 2004. Per molte nazioni dell’Europa centro-orientale rispettare il vincolo del 3% è praticamente impossibile, a meno di dannosi aggiustamenti dell’ultimo momento. Tali paesi hanno registrato deficit pubblici dell’ordine del 4-5% del PIL in un periodo di crescita (vedi Tabella 2). L’ingresso nella UE comporterebbe spese stimate dalla Banca Mondiale attorno al 2% all’anno per il prossimo decennio. Il livello degli investimenti pubblici è in molti casi triplo di quello dei paesi della UE e ciò si giustifica con le esigenze di ammodernamento delle infrastrutture. E’ dunque probabile che i nuovi aderenti alla UE si troveranno al momento del loro ingresso con deficit strutturali nettamente superiori al 3%. In caso di recessione tali deficit potrebbero raggiungere livelli impensabili.

In conclusione, la posizione di chi suggerisce di mantenere lo status quo è solo apparentemente di buon senso. Non modificare le regole, accettando eventualmente di interpretarle in maniera più flessibile, un po’ all’italiana, è una ricetta per destabilizzare l’Unione Europea.

Sul Patto di Stabilità e Crescita vedi anche:
Francesco Giavazzi, Un patto per far crescere l’Europa
Che cos’è e come funziona il Patto di Stabilità
Le proposte di riforma
All’indirizzo http://ue.eu.int/emu/it/index.htm, sotto la voce “L’euro e la politica economica”, è possibile consultare la risoluzione del Consiglio Europeo di Amsterdam del 17 giugno 1997 e i regolamenti del 7 luglio 1997, relativi al Patto di Stabilità e Crescita.