L’Europa nel Patto

Un sondaggio condotto lo scorso fine settimana da Erminero & Co. su di un campione di 800 utenti di Internet fra i 18 e i 35 anni ci aiuta a rispondere. Questa è la fotografia che emerge dai dati.

– L’esempio di Francia e Olanda non sembra avere intaccato i consensi per l’Europa nel nostro paese, semmai è vero il contrario: i favorevoli al Trattato costituzionale europeo sono più del 50 per cento e sono addirittura aumentati dopo il voto francese e olandese (vedi il grafico qui sotto).
– I giovani si fidano più dei funzionari europei che dei nostri politici.
– Una parte rilevante degli intervistati apprezza il ruolo dell’Europa nell’imporre disciplina sui conti pubblici e nell’aprire i nostri mercati alla concorrenza, mentre non si teme uno smantellamento dello stato sociale (sebbene l’immigrazione sia percepita come una minaccia).



Questi dati confermano che non vi è rottura con il passato. I giovani italiani continuano a essere filo-europei, essenzialmente perché hanno poca fiducia nel loro sistema politico e nelle istituzioni nazionali. L’Europa piace perché ci protegge dai nostri stessi errori. I politici che cercano di scaricare sui burocrati europei la colpa dei loro fallimenti devono stare attenti, perché rischiano di non essere creduti.

È l’Europa a proteggerci, non la sua moneta. La maggioranza degli intervistati ritiene addirittura che l’euro abbia danneggiato l’economia italiana (vedi il grafico più sotto). Questa è una sorpresa soprattutto per gli economisti, che sono convinti che l’euro ci abbia salvato da una crisi finanziaria altrimenti quasi certa. Così non la pensa la maggioranza degli intervistati, più preoccupata invece dalla perdita di potere d’acquisto nel passaggio da lira a euro, o dall’eccessivo apprezzamento del cambio. Questa delusione riflette anche il modo in cui siamo entrati nell’euro: l’ingresso nella moneta unica era stato venduto dal Governo di allora come l’ultimo traguardo prima del paradiso, e invece sembra di essere arrivati all’inferno. Alla luce di questi dati, non sorprendono le sortite populiste del Governo di oggi contro l’euro.

Questa fotografia delle opinioni degli italiani suggerisce tre considerazioni generali.

La prima riguarda l’atteggiamento dell’Italia nel Consiglio europeo che si apre oggi in Lussemburgo. Nel difficile negoziato sul bilancio, ogni paese cercherà di migliorare la propria posizione netta, anche a costo di far vacillare il fragile edificio europeo. Ma i giovani sembrano consapevoli del fatto che l’integrazione europea non è un gioco a somma zero. I cittadini italiani potrebbero apprezzare di più un Governo che spinga per aumentare la capacità dell’Europa di fornire beni pubblici, anche mettendo in secondo piano gli interessi nazionali.

La seconda considerazione riguarda il Patto di Stabilità. In passato il Patto è stato un’arma importante con cui il ministro dell’Economia riusciva a imporre un vincolo di bilancio alle decisioni del Governo. Sarebbe sbagliato pensare che quest’arma sia oggi spuntata. I giovani italiani continuano a fidarsi dei burocrati europei più che dei nostri politici, e mostrano di apprezzare la disciplina imposta dall’Europa. Da qui all’11 luglio il ministro dell’Economia dovrà negoziare con la Commissione un programma di riequilibrio dei nostri conti pubblici. Ma il vero negoziato non sarà tra ministro e Commissione, bensì all’interno del Governo, tra chi spinge per una Finanziaria elettorale e una spesa finanziata con trucchi contabili, e chi invece vorrebbe accelerare il riequilibrio dei conti pubblici con interventi incisivi sulla spesa pubblica. È ovvio da che parte stia il vero interesse del paese. E i giovani italiani sembrano essere consapevoli che, come in passato, l’Europa può essere un loro prezioso alleato.

L’ultima considerazione, infine, riguarda l’euro. Non può non destare preoccupazione il fatto che i giovani si siano già dimenticati dei benefici della moneta unica. Sicuramente non sarà l’Italia ad abbandonare l’euro. Se qualcuno mai sceglierà di farlo, saranno i paesi più forti, non quelli più deboli. Ma se perfino gli italiani ritengono che l’euro sia stato un danno, cosa penseranno i tedeschi o gli olandesi? Qui non c’è nulla che l’Italia possa fare. Ma c’è da augurarsi che questi sondaggi (e altri simili in Europa) siano valutati con attenzione dalla Banca centrale europea, per chiedersi se sarebbe stato possibile fare di più per evitare in passato il forte apprezzamento dell’euro, o per agevolare anche con la politica monetaria la crescita dell’economia europea.

Che farebbe un’agenzia di rating o un investitore in titoli governativi a tasso fisso? Gli verrebbe in mente il caso della Grecia, con una differenza però: la Grecia è stata punita e costretta a rifare rapidamente una legge finanziaria; l’Italia, con un Patto annacquato, non lo sarebbe. A questo punto il nostro investitore avrebbe una sola arma: manifestare la sua preoccupazione mediante un innalzamento dello spread sui titoli italiani. Altro che usare la nuova flessibilità del Patto per finanziare una riduzione di imposte. Sul passato evidentemente non possiamo influire. Temo neppure sui conti dell’anno in corso: mi pare infatti improbabile una manovra correttiva a luglio, in apertura di campagna elettorale, mentre il leitmotiv continua a essere la revisione delle aliquote e un taglio di imposte per 12 miliardi. L’unica via d’uscita è batterci perché il Consiglio europeo, questa sera, non sottragga alla Commissione il potere di decidere se un paese rispetti o meno le regole.
Il nostro investitore avrebbe almeno la garanzia che i deficit eccessivi saranno osservati da vicino da un’istituzione indipendente. Una riforma del Patto che sposti la discrezionalità dalla Commissione all’Ecofin non ci conviene.

Ciò non significa che le modifiche al Patto varate domenica dell’Ecofin siano sbagliate. Proprio gli esempi di Grecia e Italia dimostrano quanto distorti fossero gli incentivi introdotti da queste regole: da qualche anno nei corridoi dei ministeri finanziari europei è più frequente incontrare un banchiere intento a organizzare qualche operazione di finanza creativa, che un funzionario impegnato a controllare le spese. Ma il Patto non aiutava neppure i governi a fare le riforme. Per incentivare il passaggio a forme previdenziali integrative, ad esempio, è necessario ridurre i contributi al sistema pubblico; ma nel frattempo bisogna continuare a pagare le pensioni ai vecchi pensionati. Quindi, per un po’ di tempo, le entrate diminuiscono, mentre le uscite rimangono invariate. Non fare le riforme semplicemente perché non se ne può pagare il costo nel breve periodo, non è una scelta saggia.
Se mai, le nuove regole varate dall’Ecofin non sono abbastanza coraggiose. Sono eccessivamente indulgenti con la Germania e non premiano abbastanza chi avvia le riforme. Ma il punto che oggi rimane aperto è chi eserciterà la discrezionalità. Francia e Germania al Consiglio europeo di questa sera insisteranno nel volere questo potere per sé: dovrebbe essere l’Ecofin, e cioè i governi, a decidere se un temporaneo superamento della soglia del 3 per cento è giustificato, ad esempio da un programma di investimenti pubblici, o da una riforma delle pensioni. Acconsentire a questa richiesta vorrebbe dire che ogni riforma sarà giudicata perfetta, ogni investimento essenziale. Proprio ciò che teme il nostro preoccupato investitore.
Conclusione. Un Patto più flessibile, ma con un ruolo della Commissione rafforzato è il solo modo per evitare i guai che ci attendono nei prossimi mesi.

Le procedure e i poteri del Consiglio e della Commissione sono fissati dall’articolo 104 del Trattato, e dal Protocollo sui disavanzi eccessivi. Modificare il primo richiederebbe una nuova Conferenza intergovernativa. Il secondo può essere modificato dal Consiglio solo con voto unanime, su proposta della Commissione, dopo aver sentito il Parlamento europeo e la Bce. Entrambi sembrano fuori dalla materia del contendere. I paletti tra i quali dovrà muovere il Consiglio, nella revisione della disciplina comune di bilancio, sono stati precisati in un’importante sentenza della Corte europea di giustizia (C-27/04 del 13 luglio scorso).

La Commissione sorveglia “la conformità alla disciplina di bilancio” dei paesi membri, sulla base di criteri fissati dal Trattato. Tali criteri includono l’entità del disavanzo e del debito pubblico, ma anche “l’eventuale differenza tra il disavanzo e la spesa per investimenti (…) e (…) tutti gli altri fattori significativi, compresa la posizione economica e di bilancio a medio termine”. Dunque, vi è ampio spazio per la considerazione delle specifiche situazioni nazionali; l’enfasi, però, è posta sulla valutazione d’insieme della conformità alla disciplina di bilancio. Se tali criteri non sono rispettati, o vi sia il rischio che non vengano rispettati, la Commissione invia una relazione al Consiglio. Nel nuovo Trattato costituzionale questo parere viene trasmesso direttamente anche allo Stato membro, dunque con un rafforzamento del potere di iniziativa della Commissione.

Da questo momento la procedura “appartiene” al Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata, sulla base di una raccomandazione della Commissione. Al riguardo, la Corte ha chiarito due aspetti importanti della procedura.
In primo luogo, il Consiglio può modificare il contenuto della raccomandazione della Commissione, e non è obbligato a decidere. In mancanza di una decisione, la procedura resta sospesa, ma può essere ripresa in qualunque momento. In secondo luogo, una volta che la procedura sia avviata in base a una tale raccomandazione, il Consiglio non può adottare nuove decisioni in materia senza una nuova raccomandazione della Commissione, Né, in generale, può assumere decisioni che non siano contemplate nell’articolo 104 del Trattato. Infine, la Risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam del 17 giugno 1997 vincola il Consiglio ad agire “tempestivamente e rigorosamente” per assicurare l’applicazione di tutti gli elementi del Patti di Stabilità. Tuttavia, le sue singole decisioni in materia non possono essere oggetto di ricorso davanti alla Corte da parte della Commissione o di singoli Stati membri “per difetto di azione”.

Questo sistema realizza un delicato equilibrio tra la funzione di sorveglianza e stimolo della Commissione e quella di decisione del Consiglio. Gli Stati membri restano pienamente responsabili delle proprie politiche di bilancio; ma non possono mettere a rischio la stabilità finanziaria collettiva. I criteri di valutazione sono insieme flessibili e rigorosi.

Questo equilibrio è stato alterato dal regolamento del Consiglio 1467/97, che ha introdotto due ulteriori elementi: ha trasformato il disavanzo pubblico da uno dei criteri di allarme in una specie di linea del Piave insuperabile; e ha fissato tempi implacabili per la riduzione del disavanzo, in caso di superamento del limite del 3 per cento del Pil. La principale conseguenza è stata di spostare l’attenzione sul rispetto rigido di questo solo parametro. “Dreikommanul” aveva intimato il ministro tedesco delle Finanze. “Trevirgolazero” è diventato l’ossessione della Commissione e degli Stati membri. Più quella premeva, in una fase congiunturale che avrebbe richiesto flessibilità e giudizio, più questi concentravano gli sforzi sull’aggiustamento delle statistiche del disavanzo, distraendo l’attenzione dal quadro d’insieme delle economie e dalla sostenibilità del debito pubblico. Il tentativo della Commissione di dare valore legale autonomo al vincolo del disavanzo e alle procedure sanzionatorie ha ancora peggiorato le cose.

Aggiustarle, ora, non è semplice. L’aumento dei poteri della Commissione, invocato da molti, non è possibile senza modificare il Trattato. Secondo me, non è neppure desiderabile, in vista dell’esigenza primaria di ristabilire l’impegno degli Stati membri alla disciplina di bilancio, che non può essere ottenuto per via legale e vincoli esterni. La responsabilità primaria per la disciplina comunitaria di bilancio deve ricadere sul Consiglio. La semplice abolizione del regolamento incriminato sarebbe percepita come un allentamento della disciplina di bilancio. Forse, si può modificarlo per attenuarne le rigidità procedurali e al tempo stesso rimettere al centro della disciplina di bilancio la sostenibilità del debito pubblico.

Forse, può bastare molto meno. Invece di modificare il regolamento, il Consiglio potrebbe far redigere dal Comitato economico e finanziario, e poi adottare in forma solenne, un Codice di condotta comune per le disciplina di bilancio, centrato sugli obiettivi sostanziali invece che sui numeri.
Naturalmente, non vi sarebbe posto in questo documento per speciali esenzioni per singole categorie di spesa, evidentemente incompatibili con una visione d’insieme della disciplina di bilancio. Dovrebbero invece trovare ampio spazio le esigenze di riforma necessarie per assicurare la sostenibilità del debito nel medio termine, come ad esempio nel caso di transizione da un sistema pensionistico a ripartizione a uno a capitalizzazione. Criteri di qualità della spesa pubblica in funzione degli obiettivi di crescita potrebbero pure trovare adeguata considerazione. I nuovi criteri sarebbero pubblici; la loro applicazione sarebbe rafforzata da una maggior riservatezza delle fasi preliminari delle procedure nei confronti dei singoli Stati.

Così com’è, il Patto ha un problema fondamentale: è un ostacolo alle riforme. I leader europei stanno sprecando tutte le loro energie e il capitale politico per rispettare i parametri di bilancio, mentre non fanno niente per affrontare le vere sfide: l’invecchiamento della popolazione, il peso dell’elevata imposizione fiscale, la perdita di competitività. Le riforme strutturali, infatti, “pagano” nel lungo periodo, e “costano” nel breve. Il Patto è nato per proteggere i cittadini europei dalla miopia dei governi, ma ha finito per determinare comportamenti ancor più miopi. Un esempio tipico è quello delle riforme pensionistiche. Pensiamo a una riforma che riduca il peso del pilastro pubblico a ripartizione ed espanda gli schemi a piena capitalizzazione. Per incoraggiare l’avvio di schemi pensionistici privati, è necessario ridurre i contributi obbligatori al sistema pubblico. Allo stesso tempo, si devono però continuare a pagare le pensioni a chi è già pensionato. Questo significa meno risorse per le pensioni pubbliche e, quindi, un aumento temporaneo del deficit corrente. Ma con la diminuzione delle pensioni future si avrà poi un miglioramento della sostenibilità del sistema. Le regole attuali del Patto scoraggiano questo tipo di riforme: l’aumento temporaneo del deficit di bilancio è proibito, anche se accompagnato da miglioramenti di lungo periodo. I politici europei sono divenuti consapevoli del problema. In quest’ultima riunione dell’Ecofin, la Commissione ha chiesto una maggiore discrezionalità e ha espresso la volontà di dare più enfasi al debito (esplicito): i paesi con un più basso rapporto fra debito pubblico e Pil avranno maggiore libertà nella politica fiscale. I ministri economici hanno, inoltre, proposto che riforma delle pensioni e sostenibilità di lungo periodo rientrino nei criteri di valutazione dei paesi. Per superare gli ostacoli che il Patto pone alle riforme strutturali, alcuni paesi hanno chiesto che il Patto sia legato agli obiettivi di Lisbona, per dare maggiore flessibilità di bilancio ai paesi che li stanno realizzando. Alcune di queste innovazioni potrebbero rivelarsi utili. Ma c’è il rischio di dare troppa discrezionalità alla Commissione o al Consiglio.

Il Patto è basato su regole e perché possano essere applicate è necessario che possano essere definite con una certa precisione ex ante. Altrimenti, le regole diventano inapplicabili. Vediamo allora la proposta di legare il Patto agli obiettivi di Lisbona. Ci sono più di cento indicatori nella strategia di Lisbona: che succede se un paese fa progressi in una di queste direzioni, ma peggiora in un’altra? Se fosse la Commissione a decidere sulla rilevanza dei diversi indicatori, interferirebbe così nei processi politici nazionali, imponendo priorità in aree che non sono di sua competenza e nelle quali non ha nessuna legittimazione politica. Se invece questa discrezionalità incontrollata fosse lasciata al Consiglio, e non alla Commissione, è facile prevedere che la “pressione dei pari grado” per ristabilire l’equilibrio di bilancio finirebbe presto per trasformarsi in una “protezione dei pari”. È possibile utilizzare il Patto a favore e non contro le riforme strutturali senza rendere le regole inapplicabili? Noi crediamo di sì. L’idea è individuare alcuni parametri ampi, ma precisi dal punto di vista operativo, e applicare a questi indicatori la stessa idea suggerita dalla Commissione per il debito pubblico: i paesi che fanno progressi su questi indicatori possono avere maggiore libertà d’azione sul deficit di bilancio. Un indicatore che risponde a questo criterio è il debito implicito dei sistemi pensionistici pubblici, cioè il valore attuale scontato delle prestazioni pensionistiche future, a legislazione vigente. Le prestazioni pensionistiche promesse ai lavoratori e ai pensionati sono più importanti dei deficit futuri dei sistemi previdenziali. I deficit possono essere ridotti con contributi più alti, ma non è nostra intenzione spingere i governi in questa direzione: i contributi per la sicurezza sociale sono già fin troppo alti in Europa e l’unico modo per riavviare la crescita senza compromettere il futuro, è attraverso una riforma delle pensioni che riduca il peso della componente previdenziale pubblica. Ovviamente, ogni stima del debito pensionistico implicito richiede cautele e assunzioni arbitrarie. Ma altrettanto arbitraria è l’attuale applicazione del Patto. Per esempio, sono convenzionali i criteri con cui si misurano i deficit di bilancio e si definisce che cosa è e che cosa non è un’entrata pubblica. Inoltre, la Commissione ha già fatto passi importanti nell’armonizzare le ipotesi utilizzate nelle proiezioni della spesa previdenziale nei diversi paesi. Ai fini del Patto, poi, il punto di riferimento dovrebbero essere le variazioni nello stock di debito pensionistico (date certe ipotesi economico/demografiche) piuttosto che il livello stesso. Le variazioni sono più semplici da confrontare dei livelli, perché è meno probabile che riflettano ipotesi arbitrarie.

Cominciamo dal Patto di stabilità. L’obiettivo di rigore fiscale che avrebbe dovuto portare i paesi membri a conseguire il pareggio di bilancio entro il 2004 preparando i conti pubblici alle ricadute del processo di invecchiamento e consentendo alla politica fiscale di svolgere pienamente il suo ruolo di stabilizzatore del ciclo, è stato presto dimenticato, prima ancora che il rallentamento economico esercitasse i suoi effetti sui conti pubblici. Il Patto di stabilità rimane però uno strumento essenziale di coordinamento delle politiche fiscali in un’unione monetaria. In tale contesto, infatti, il mercato dei cambi non disciplina più le scelte di politica fiscale. Si appiattiscono quindi gli spread fra paesi e si indebolisce la sanzione di mercato nei confronti dei paesi meno virtuosi. Di conseguenza, politiche fiscali insostenibili in un paese membro si ripercuoteranno sui tassi di interesse di tutta l’area monetaria più che sui differenziali fra paesi. È un’esternalità negativa che la politica fiscale in un paese esercita sugli altri membri dell’area monetaria. Al Patto di stabilità era nei fatti assegnato il compito di internalizzare il più possibile questo effetto. Ma vi è un’altra esternalità, di segno opposto, che pesa non poco nel giudizio dei critici del Patto. È vero infatti che un miglioramento dei conti pubblici conseguito esclusivamente attraverso riduzioni di spesa o aumenti di imposte deprime l’economia e riduce la domanda di importazioni, con inevitabili effetti recessivi anche sulle altre economie dell’area. Oggi, in una situazione di forte rallentamento economico, è questo secondo effetto a prevalere.

Passiamo all’agenda di Lisbona. L’obiettivo era di favorire l’adozione di misure volte ad accrescere il potenziale di crescita delle economie dei paesi europei. L’attuazione delle riforme di Lisbona è però in gravissimo ritardo, come denunciato non solo dalla Commissione, ma anche dal Comitato di politica economica dell’Ecofin. Progressi più significativi avrebbero prodotto benefici di rilievo. Una crescita più rapida infatti non solo migliora i saldi di bilancio nel paese in questione, ma stimola i flussi di importazione e si ripercuote favorevolmente sui livelli di attività economica in tutta l’area. È un’esternalità positiva, a differenza del Patto di stabilità: l’adozione di politiche virtuose da parte di un paese ha ricadute favorevoli sui livelli di attività e sui conti pubblici di tutti i paesi dell’area. A ostacolare l’adozione dell’agenda di Lisbona hanno però contribuito i costi, anche di bilancio, delle riforme, le conseguenti resistenze politiche all’interno di ciascun paese, la riluttanza dei paesi membri a conferire ulteriori poteri alla Commissione e, di riflesso, la scelta di un metodo, quello del coordinamento aperto, in cui i paesi si limitano a confrontare le proprie esperienze di riforma nell’improbabile ricerca di una “best practice”. A differenza del Patto di stabilità, questo metodo non fornisce nessun incentivo, in positivo o in negativo, ad attuare le riforme per le quali, a parole, i governi si erano impegnati.

Un ovvio rimedio alla situazione di stallo che caratterizza sia il Patto di stabilità sia l’agenda di Lisbona consiste nel legare più strettamente i due programmi. Più che scorporare alcune voci “virtuose” di bilancio, ad esempio gli investimenti pubblici, dal computo del saldo di bilancio a fini dell’applicazione del Patto (anche molte voci di spesa corrente hanno effetti positivi sulla crescita, troppo spesso gli investimenti pubblici sono totalmente improduttivi), si dovrebbe consentire ai paesi che procedono più speditamente sulla strada delle riforme di struttura margini più generosi (ma limitati, nell’ordine dello 0,2-0,3 per cento del Pil) nella valutazione delle politiche di bilancio. I vantaggi sarebbero ovvii. Si stempererebbero le esternalità negative di una politica di mera restrizione fiscale che riduce la domanda aggregata anche nel resto dell’area. Si fornirebbe un incentivo ad attuare politiche di riforma, consentendo in particolare ai governi di compensare, nel breve periodo, i gruppi sfavoriti dalle riforme. L’obiettivo di crescita diverrebbe finalmente parte integrante del Patto di stabilità e l’agenda di Lisbona si vedrebbe dotata di strumenti operativi. Non mancheranno inevitabilmente le obiezioni a questa proposta. Valutare un programma di riforme strutturali è un esercizio intrinsecamente difficile,ma non impossibile. Non ci dovrebbero essere dubbi ad esempio che la liberalizzazione degli ordini professionali o lo smantellamento di un monopolio nel settore delle industrie a rete costituiscono un progresso anche se è difficile misurarne gli effetti. Ogni anno, sia la Commissione attraverso l’Implementation Report, sia il Comitato di politica economica dell’Ecofin, attraverso l’Annual Report, forniscono una valutazione dettagliata delle nuove politiche di riforma del mercato dei beni, dei servizi, del lavoro e dei capitali adottate dagli stati membri. Rimane ancora da definire a chi verrebbe affidata la valutazione delle politiche di riforme di un paese membro. All’Ecofin? No di certo. L’incentivo a un accordo collusivo in cui le riforme di tutti i paesi ricevono una valutazione favorevole sarebbe troppo forte. Una ragionevole soluzione di compromesso sarebbe di delegare alla Commissione tale valutazione, con l’obbligo però di sentire il Comitato di politica economica. Si eviterebbe così di conferire poteri giudicati eccessivi alla Commissione, si preserverebbe il metodo comunitario e si utilizzerebbero al meglio le competenze esistenti.

A prima vista, questo è un bene: il Patto doveva morire perché ha violato principi elementari di saggezza economica. Con l’estensione del concetto di circostanze eccezionali (l’oggetto del disaccordo all’Ecofin) per affrontare “condizioni specifiche” di un paese, la proposta della Commissione rompe quell’automaticità che era stata finora l’elemento fondamentale del Patto.
La Commissione ha ragione. Non solo mettere il pilota automatico alla politica fiscale è un non senso economico, ma è anche contrario al fondamentale principio democratico secondo il quale sono i parlamenti, e non le regole automatiche, a decidere sui bilanci. Alla Commissione deve inoltre essere riconosciuto il merito di aver respinto i suggerimenti dei tecnocrati che puntavano ad applicare il criterio del deficit del 3 per cento ai bilanci corretti per il ciclo. Il calcolo degli aggiustamenti per il ciclo è soggetto a tali difficoltà pratiche che potrebbe generare qualsiasi numero. Ma non solo. Perché mai cittadini e parlamenti dovrebbero imparare tali arcani concetti quando tutto quello che vogliono sapere è perché pagano le tasse? Infine, la Commissione ha giustamente riconosciuto che il metro corretto per misurare la virtù fiscale non è dato dall’equilibrio di bilancio annuale, ma dal fatto che i debiti pubblici, adeguatamente misurati, riescano a ridursi quando sono troppo alti.

Dobbiamo dunque festeggiare? Sfortunatamente, no. Il vecchio Patto era così rigido da risultare inapplicabile. È probabile che il nuovo sia così flessibile da non essere mai applicato. Certo, ai ministri delle Finanze continueranno a essere consegnati i pesanti rapporti della Commissione, con la descrizione accurata di tutti i loro sbagli. E continueranno gli inviti a esercitare la “pressione dei pari” l’uno sull’altro. I peccatori prometteranno di diventare virtuosi, per poi tornare nelle loro capitali e continuare a peccare. Come il precedente, anche il Patto resuscitato premia l’ipocrisia e come sempre le vittime sono i contribuenti. Con poche brillanti eccezioni, nell’Eurozona i debiti pubblici ufficiali sono già elevati, quelli reali sono ancora più alti. Il costo di pensioni e assistenza sanitaria presto reclamati dalla generazione del baby boom porterà i debiti pubblici ben al di sopra del 100 per cento del Pil. I governi soffrono di una distorsione sul deficit: amano lasciare un grosso conto da pagare ai loro successori più o meno prossimi. La maggior parte di noi non vuole lasciare in eredità ai propri figli debiti pesanti, invece è proprio questo che fanno i governi. Ma i contribuenti – e i loro figli – vanno protetti da questa distorsione sul deficit. Dobbiamo tornare ai principi di base e ricordarci che impedire ai governi di comportarsi male è esattamente la ragione per cui è nata la democrazia. Questo non ha niente a che vedere con l’unione monetaria, ma il Patto esiste ed è difficile che sia abolito. È perciò meglio usarlo per spingere i paesi membri ad adottare procedure che riportino i debiti pubblici a livelli ragionevoli. Ma non è necessaria l’uniformità. Ogni paese ha i suoi metodi per combattere il crimine o per scegliere i suoi governanti. Allo stesso modo, ogni paese può darsi le sue istituzioni per prevenire la distorsione sul deficit. Quelli che imputano il fallimento del Patto alla debolezza della Commissione perdono di vista il semplice fatto che fin dall’inizio la Commissione non doveva neanche essere coinvolta nella questione. È stata capace di uscire dalla trappola in modo intelligente, ma avrebbe potuto fare un passo ulteriore: chiamare i parlamenti nazionali a farsi carico della distorsione sul deficit, come sono costituzionalmente obbligati a fare. Il Patto deve diventare un accordo formale per costruire istituzioni nazionali capaci di varare politiche di bilancio virtuose. Come guardiano del Trattato, la Commissione dovrebbe proporre un calendario, monitorare i progressi e, se necessario, portare i governi inadempienti davanti alla Corte di giustizia europea.

In sostanza, le idee della Commissione si sviluppano lungo due assi. In primo luogo, si propone una maggiore attenzione alla sostenibilità delle finanze pubbliche. Ciò si otterrebbe attraverso alcune modifiche legislative all’attuale sistema di regole tale da enfatizzare l’importanza delle condizioni del debito pubblico nella sorveglianza fiscale. Il secondo asse riguarda il ruolo da assegnare alla congiuntura economica. Attualmente, le condizioni cicliche sono considerate nell’analisi dell’obiettivo di medio termine (che è misurato in termini aggiustati per il ciclo), ma non nella procedura di deficit eccessivo: il tempo a disposizione per correggere il deficit una volta avviata la procedura è sostanzialmente indipendente dalla crescita economica.
Per quanto riguarda la sostenibilità, la Commissione propone che il percorso di rientro dal deficit eccessivo (quando cioè il deficit supera il 3 per cento del Pil) sia modulato in base allo stock del debito pubblico. In pratica, paesi a basso debito potrebbero beneficiare di un percorso d’aggiustamento più lento rispetto a quello attualmente previsto dal Patto (due anni. Cfr. http://europa.eu.int/). Anche l’obiettivo di medio termine – il cosiddetto bilancio prossimo al pareggio o in surplus – si differenzierebbe in base al debito e ai rischi di sostenibilità delle finanze pubbliche. Ancora una volta, paesi con posizioni di bilancio virtuose potrebbero avere obiettivi di medio termine meno stringenti del bilancio in pareggio, vale a dire un deficit.
Si tratterebbe poi di rendere operativo il criterio del debito previsto dal Trattato di Maastricht. Secondo il Trattato, un paese è soggetto alla procedura di deficit eccessivo sia se non rispetta il limite del 3 per cento nel rapporto deficit/Pil, sia se il suo debito è superiore al 60 per cento del Pil e il tasso di riduzione non è soddisfacente. Per mancanza di chiarezza su cosa debba intendersi per tasso di riduzione soddisfacente, la parte del Trattato relativa al debito non è stata di fatto mai applicata. La Commissione sembrerebbe intenzionata a dedicare maggiore attenzione alle condizioni cicliche anche nella procedura di deficit eccessivo, ammettendo ad esempio che la bassa crescita possa giustificare un aggiustamento più lento di quello normalmente richiesto. Inoltre, si avanza l’idea di rivedere la cosiddetta clausola di eccezionalità. Questa prevede che solo una caduta del Pil reale di almeno lo 0,75 per cento in un anno possa evitare la procedura a un paese che ha superato la soglia del 3 per cento nel rapporto deficit/Pil. La clausola di eccezionalità potrebbe invece verrebbe rivista per contemplare anche casi di riduzioni del Pil meno marcate. Così facendo, si potrebbero verificare più frequentemente casi di paesi con deficit superiori al 3 per cento, ma che – in base alle condizioni cicliche – non vengono sottoposti a procedura.

Nel complesso, il Trattato rimane pienamente valido e l’impianto del Patto di stabilità non viene messo in discussione: i deficit eccessivi devono essere evitati, l’obiettivo di medio termine deve garantire finanze pubbliche sane e la sorveglianza fiscale rimane uno strumento essenziale di coordinamento delle politiche economiche. Le proposte della Commissione tendono piuttosto ad aumentare la razionalità economica del Patto stesso: maggiore attenzione alla sostenibilità, che in ultima analisi ha un effetto sulla stabilità dei prezzi, maggiore attenzione alle condizioni strutturali della finanza pubblica – in particolare lo stock e la dinamica del debito -, maggiore attenzione alle condizioni del ciclo economico nel fissare le scadenze della procedura di deficit eccessivo.
E’ necessario evitare che l’approccio proposto finisca per aumentare la discrezionalità degli agenti, in primo luogo del Consiglio, con il risultato di favorire un maggiore “opportunismo” piuttosto che una maggiore “intelligenza”. Per questo la Commissione sembra in favore di un sistema che preveda anche un tempo massimo per la correzione dei deficit eccessivi, oltre il quale un paese non può andare. Questo coniugherebbe la flessibilità necessaria per tenere conto delle diverse condizioni nei paesi membri, con il giusto rigore per dare certezza alle regole, anche a quella componente del Trattato che prevede sanzioni. L’applicazione del criterio del debito pubblico previsto dal Trattato andrebbe anch’essa in questa direzione.
Un approccio come quello abbozzato dalla Commissione non è maggiormente punitivo rispetto al sistema di regole attualmente in vigore per i paesi ad alto debito, ma piuttosto offre certezza che tutti i paesi si impegnino al risanamento fiscale per assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche nel lungo periodo. È un sistema che crea incentivi per politiche fiscali sane in periodi di alta crescita: la riduzione del debito pubblico infatti potrebbe portare in dote una maggiore flessibilità sul bilancio da usare in periodi di bassa crescita o per intraprendere costose riforme strutturali.

* L’autore opera presso la Direzione Generale Affari Economici e Finanziari della Commissione Europea, dove si occupa di finanza pubblica dei paesi europei e della riforma del Patto di Stabilità.

Tuttavia, il Consiglio europeo, dietro impulso della Commissione, ha utilizzato un nuovo metodo – il coordinamento aperto delle politiche economiche, già previsto dal Trattato per le politiche dell’occupazione – per giocare un ruolo crescente in questi campi. Il coordinamento aperto contempla la definizione d’obiettivi comuni a livello dell’Unione, l’adesione volontaria a tali obiettivi da parte dei paesi membri, e la verifica dei progressi compiuti da parte del Consiglio europeo attraverso meccanismi di benchmarking e “pressione dei pari”. Com’era inevitabile, il coordinamento aperto non ha mantenuto la promessa di facili realizzazioni. Inoltre, l’illusione di poter ottenere dal Consiglio europeo la ripresa della crescita e della produttività è diventata un diversivo per quei governi nazionali che non avevano la forza di decidere da soli. Per rimediare a tali mancanze, sono state proposte due vie d’uscita. La prima consiste nel far discutere ai parlamenti nazionali lo stato d’attuazione del programma di Lisbona, che in tal modo dovrebbero assumersene la responsabilità; la seconda, di accrescere la flessibilità del vincolo di bilancio del Patto di stabilità in funzione della realizzazione di certi obiettivi di Lisbona (ad esempio, le liberalizzazioni). Il mio suggerimento al presidente Barroso è di trovare il coraggio di gettare alle ortiche l’agenda di Lisbona. Ciò chiarirà, oltre ogni dubbio, che la responsabilità per la crescita, la disoccupazione e l’innovazione appartiene ai governi e ai parlamenti nazionali.

Il mio secondo suggerimento riguarda il coordinamento delle politiche macro-economiche nazionali. Il Trattato di Maastricht aveva prefigurato uno schema semplice per la fase dell’unione economica e monetaria. La politica monetaria fu centralizzata e affidata ad una banca centrale indipendente, mentre la politica di bilancio fu lasciata agli stati membri, ma con il duplice vincolo – fissato dalla procedura dei disavanzi eccessivi del Trattato – del 3 percento sul rapporto tra il disavanzo (indebitamento netto) del settore pubblico e il pil e del 60 percento sul rapporto tra il debito e il pil (o almeno della tendenza a convergere verso tale valore). In seguito, il Patto di stabilità e crescita ha aggiunto l’ulteriore requisito dell’equilibrio “tendenziale”, nel medio termine, del saldo del bilancio pubblico. Ciò rispose all’obiettivo di prevenire il ritorno a politiche di bilancio destabilizzanti dopo l’ingresso nell’euro, creando al contempo lo spazio per oscillazioni adeguate del disavanzo, in funzione anticiclica, all’interno del limite del 3 percento.

La credibilità di quest’apparato è stata malamente danneggiata – oltre che dalle difficoltà dei paesi membri a rispettare quei vincolo in un periodo prolungato di bassa crescita – dalla controversia pubblica tra il Consiglio Ecofin e la Commissione europea, nel novembre 2003, sull’applicazione della procedura dei disavanzi eccessivi alla Francia e alla Germania. Ciò non implica che l’apparato debba essere abbandonato.

…come assicurazione collettiva contro il rischio di un’accumulazione esplosiva di debito pubblico in uno stato membro – un rischio accresciuto dall’impatto dell’invecchiamento della popolazione sulle spese per l’assistenza e le pensioni – la quale potrebbe danneggiare la stabilità finanziaria dell’Unione. Inoltre, tale vincolo fornisce un’ancora alle politiche di bilancio dei paesi membri con deboli sistemi politici e istituzionali.

Ma l’apparato deve essere rivisto. Non condivido la posizione di coloro che chiedono di escludere le spese d’investimento dal disavanzo pubblico consentito: ciò fornirebbe nuovo stimolo agli accorgimenti contabili “creativi” e alimenterebbe il rischio d’accumulazione eccessiva di debito pubblico. Piuttosto, mi sembra che si dovrebbe spostare l’enfasi dei meccanismi di sorveglianza collettivi dal disavanzo allo stock del debito e alla sua stabilità intertemporale.

Inoltre, il criterio di sostenibilità del debito pubblico dovrebbe essere integrato da un vincolo sul tasso di crescita tendenziale della spesa pubblica, che dovrebbe essere mantenuto sotto a quello del pil (nominale). La ragione è semplice: se le spese aumentano più del pil, alla fine si dovranno aumentare le imposte per sostenerne l’onere; e questo, abbassando il tasso di crescita potenziale del pil, finirà per ripercuotersi negativamente sullo stato di sostenibilità del debito pubblico.
Si dovrebbero anche aumentare i poteri della Commissione nell’iniziare la procedura dei disavanzi eccessivi, come da molte parti è stato proposto. Purché mai più essa dimentichi che la sorveglianza sulle politiche di bilancio degli stati membri è un compito che richiede nel massimo grado giudizio politico, e non può essere lasciato nelle mani di avvocati e meccanici esecutori.

Infine, la nuova Commissione dovrebbe assegnare priorità assoluta al completamento del mercato interno dell’Unione, un campo nel quale essa dispone di incisivi poteri legislativi e di esecuzione. Quest’obiettivo è ben lontano dall’essere realizzato, come risulta evidente dalla diffusione degli aiuti di stato e dalla mancata applicazione di direttive chiave quali quelle su appalti e forniture pubbliche e sulla liberalizzazione dell’energia. Inoltre, le norme comuni di liberalizzazione ancora mancano per molti servizi, dalla distribuzione ai servizi professionali ai servizi pubblici locali. L’evidenza empirica indica che la bassa produttività in questi servizi spiega largamente il divario di produttività dell’Unione rispetto agli Stati Uniti.

È sempre più evidente che si è messa in mare una barca senza timoniere. Gli atteggiamenti dei nuovi paesi membri sono altrettanto preoccupanti. Citiamo due esempi emblematici.
Il primo è il referendum tenutosi a Cipro, che ha visto la popolazione greca opporsi al piano dell’Onu per una riunificazione del paese.
Il secondo è dato dai consensi crescenti in Polonia per il partito populista di Lepper. Secondo il quotidiano Rzeczpolita, se si tenessero elezioni oggi, Lepper risulterebbe vincitore.
Questi non sono casi isolati. Con l’eccezione della Slovenia, i partiti di governo che hanno accompagnato i paesi nella UE hanno consensi molto bassi (vedi tabella).
È difficile giudicare la dinamica politica nei vari paesi e le ragioni del netto calo di consensi verso i partiti pro-europeisti. È peraltro indubbio che qualcosa non abbia funzionato nel processo di allargamento, se si considera che l’ingresso nella UE è stato uno dei principali motori del cambiamento e delle riforme in quei paesi.

A nostro avviso le responsabilità sono da attribuire, in parti uguali, ai vecchi paesi membri e alle istituzioni della UE.
Si pensi a come è stato affrontato il problema dell’apertura delle frontiere ai cittadini dei nuovi paesi membri.
L’immigrazione è il principale beneficio economico per i vecchi paesi della UE, che sono paesi maturi con una popolazione stagnante. L’immigrazione di cittadini dei nuovi paesi, molto più poveri, porterebbe significativi benefici al funzionamento del mercato del lavoro e contribuirebbe a migliorare le prospettive di sostenibilità dei piani pensionistici in molti paesi della UE.
Questo, e forse unico, chiaro beneficio economico per i vecchi paesi UE non potrà essere sfruttato, perlomeno nei prossimi anni, poiché si è deciso di rinviare fino a sette anni l’applicazione della libera circolazione dei cittadini nei paesi UE.
A tale mancanza di visione di lungo periodo si è poi aggiunto il discredito delle istituzioni europee, in primis della Commissione europea.
Le vicende sul Patto di stabilità ne sono l’esempio più rappresentativo. La disinvoltura con la quale l’Ecofin ha liquidato le raccomandazioni della Commissione sull’applicazione delle regole fiscali alla Germania e alla Francia, ha minato la credibilità delle istituzioni europee.
Il segnale nei confronti dei nuovi paesi è chiaro: entrare nella UE non vuol dire entrare in un’Unione condotta sulla base di regole trasparenti e, soprattutto, da rispettare.

Come si può notare nella tabella qui sotto, i paesi dell’Europa centro-orientale entrano nella UE con elevati deficit fiscali, nettamente al di sopra del tetto massimo consentito del 3 per cento.
Non si può certo affermare che tali deficit sono causati da una posizione ciclica sfavorevole, poiché il tasso di crescita delle economie dei paesi entranti è sostenuto. Tali deficit sono il risultato di politiche economiche errate.
I paesi più piccoli (i paesi baltici e Slovenia) hanno seguito strategie diverse, probabilmente perché più consapevoli dei rischi che corrono paesi piccoli totalmente aperti ai movimenti di merci e di capitali se le politiche macroeconomiche non sono sostenibili.
Per i paesi più grandi non vi è stata alcuna pressione da parte della Commissione europea o della Banca centrale europea. Anzi, con l’obiettivo di ritardare i tempi dell’adozione dell’euro, la Commissione e la Bce hanno dato segnali evidenti di tolleranza per elevati deficit.
Si è diffusa l’opinione che finché resteranno fuori dall’euro i nuovi paesi membri non saranno soggetti ai vincoli fiscali della UE. Questo fatto, scarsamente notato, è grave poiché i vincoli fiscali si applicano, secondo i Trattati dell’Unione, a tutti i paesi membri della UE e non soltanto ai paesi della zona euro.
Fino a quando saranno fuori dall’euro i nuovi paesi membri rischiano crisi valutarie e finanziarie causate dal trinomio esplosivo di alti deficit pubblici, tassi di cambio più o meno controllati come prevede la Ue e perfetta mobilità dei capitali. L’esperienza dell’America Latina dimostra la vulnerabilità dei paesi emergenti a movimenti di capitali erratici, con boom seguiti da fughe repentine.

L’Ungheria ha già adottato il sistema di cambio previsto dalla UE prima dell’ingresso nell’euro, ovvero quello di una banda (del 15 per cento sopra e sotto) attorno a una parità.
I risultati sono evidenti. Negli ultimi due anni il fiorino è stato sottoposto ad attacchi speculativi, prima verso l’apprezzamento poi verso il deprezzamento. La banca centrale ungherese ha tentato di scongiurare una crisi valutaria alzando drasticamente i tassi di interesse che sono saliti fino a toccare il 12 per cento, in un paese che ha un tasso di inflazione di poco superiore al 4 per cento.
Dopo che i mercati avevano scommesso su un rapido ingresso dei paesi entranti nell’euro, con una conseguente convergenza dei tassi di interesse ai livelli europei, ora le aspettative sono che l’ingresso nell’euro avverrà in un futuro remoto, con effetti negativi sui tassi di interesse interni anche per altri paesi, come ad esempio la Polonia. I nuovi paesi membri, in particolare quelli più grandi, sono avviati verso un periodo di forte instabilità economica che rischia di vanificare i grandi vantaggi del loro ingresso nella UE. Al tempo stesso le tendenze politiche interne spingono in direzione di governi populisti e spesso anti-europeisti. Dall’euforia degli anni passati si sta passando a uno scetticismo generalizzato che prevede forti spinte nazionaliste.
Le responsabilità dei governi e delle istituzioni europee sono grandi. Un evento storico di portata straordinaria si sta trasformando in un processo caotico che accresce le spinte per un indebolimento del disegno di costruzione di una grande Europa.
La speranza è che i governi di tutti i paesi membri, vecchi e nuovi, comprendano la necessità di cambiare rotta per evitare che sfumi una grande opportunità.

Per una discussione più approfondita si veda Boeri, Tito e Fabrizio Coricelli, Europa: più grande o più unita?, Ed. Laterza, 2003.