Dossier: Il Dpef dei rinvii

In effetti, dal voluminoso “Allegato infrastrutture” al Dpef si evince che la scelta dei progetti prioritari per il paese rimane quella della famosa lavagna di Berlusconi alla trasmissione “Porta a porta” del 2001 e poi riflessa nella Legge Obiettivo: un elenco di “grandi opere”, selezionate con criteri strettamente politici, e tutte orientate al traffico di lunga percorrenza. Non ha importanza che – come riconosceva il citato programma elettorale dell’Unione – il 70% degli spostamenti di tutto il territorio nazionale si sviluppi nelle aree urbane e metropolitane e che soprattutto questi spostamenti incidano assai più di quelli di lunga percorrenza su congestione, inquinamento, e costi per le imprese. Ma su questo punto (e non solo) va segnalata una stridente contraddizione tra l’Allegato infrastrutture e il capitolo V.11 (“Infrastrutture”) del Dpef, da un lato, e il capitolo V.12 (“Mobilità”) dall’altro. A conferma che la scissione del vecchio Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in due ministeri separati (che hanno con ogni evidenza curato i due capitoli) non è stata una buona idea.
Dall’elenco di Berlusconi-Lunardi il Ministro Di Pietro si è limitato a rimuovere (sembra più posporre) il Ponte sullo Stretto di Messina, su cui, del resto, il programma elettorale era stato esplicito, ma che non è neanche tra le opere inutili più costose. E’ stato reintrodotta la linea AV Milano-Genova, che anche i vertici di F.S. hanno dichiarato più volte opera di scarsa utilità e costosissima. Coerentemente, è stato fatto invece un accurato censimento dei “desiderata” delle regioni, secondo una consolidata tradizione americana nota come “pork-barrel policy”, che determina scelte molto inefficienti se riferita a finanziamenti da parte dello Stato centrale.
In buona sostanza, è stato fatto tutto ciò che esclude un serio confronto sulla priorità reale dei progetti, priorità che deve e può basarsi su analisi socioeconomiche e finanziarie omogenee, che includano anche i costi ambientali, e analizzino alternative tecniche adeguate, secondo la miglior prassi internazionale. A rigore, nel Dpef (soprattutto nel capitolo “Mobilità”) c’è un richiamo alla necessità di analisi costi-benefici, ma sembra un’evidente foglia di fico, di cui si perde ogni traccia negli elenchi dell’Allegato infrastrutture (elenco che costituisce un modello noto come “shopping list”).
Nel dibattito di questi ultimi mesi sono anche ritornati fantasmi, che sembravano già esorcizzati, come la “golden rule”, invocata recentemente in più sedi dal Presidente della Commissione trasporti del parlamento europeo Paolo Costa. C’è da chiedersi, se la razionalità economica delle scelte è quella appena descritta, vigente l’attuale vincolo alla spesa, cosa potrebbe accadere in assenza di tale vincolo? Non è difficile immaginare che la spinta locale e settoriale a costruire le cose più fantasiose diverrebbe inarrestabile. Da notare è anche il fatto che il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, con delega al Cipe, Fabio Gobbo sia tornato a evocare la “finanza creativa” cara a Giulio Tremonti, nella forma di coinvolgimento di capitali privati, coinvolgimento che risulta in genere solo formale, nella misura in cui nella prassi dominante tali capitali risultano perfettamente garantiti dallo Stato per qualsiasi rischio.
In questo contesto appare particolarmente preoccupante la richiesta di finanziamenti europei fatta dall’Italia per moltissimi progetti della legge obiettivo: vi sono infatti 8 miliardi per ventisette paesi, e l’Italia ne chiede 700 milioni solo per l’AV Torino-Lione. Anche se arrivassero tutti, coprirebbero meno del 10% dei costi totali per la parte italiana del progetto. Ma purtroppo, anche se arrivassero cifre simboliche dall’Europa, ciò significherebbe l’impegno nazionale a coprire l’intero costo di ciascuna opera, ipotecando ingentissime risorse per gli anni a venire su opere molto onerose, di cui mai è stata verificata la priorità. Tale verifica non è stata fatta in modo comparato neppure per quanto riguarda la semplice redditività finanziaria dei progetti: e si noti che in presenza di risorse scarse, la redditività finanziaria è parametro essenziale anche per la redditività socioeconomica complessiva: a parità di quest’ultima infatti se si selezionano progetti a maggior ritorno finanziario se ne possono realizzare in maggior numero (2).

Quali sono le logiche “bipartisan” che sembrano emergere in questo delicato settore e che sono alla base della sostituibilità quasi perfetta tra l’Allegato infrastrutture di Di Pietro e quello che avrebbe potuto produrre Lunari? Si possono qui fare alcune ipotesi.

· La prima questione sembra essere l’informazione: i grandi progetti infrastrutturali sono stati da 5 anni oggetto di una sistematica campagna di supporto da parte degli interessi costituiti, che sono riusciti a rappresentare ogni forma di critica come manifestazione di contrarietà al progresso e alla modernizzazione del paese, tipica della sinistra estrema e dell’egoismo localistico. In realtà, sarebbe interessante effettuare qualche indagine sul livello di conoscenza tecnica dei problemi di trasporto dei supporters politici e industriali delle grandi opere. E ci stiamo lavorando…
· Un altro aspetto, più strutturale, riguarda il ruolo delle grandi opere civili: in questo settore moltissimi input devono necessariamente essere locali (in gergo: non è “foot loose”) e perciò la concorrenza internazionale è storicamente poco presente. Questo fa sì che la spesa in opere civili sia praticamente l’unico modo attraverso il quale si possono erogare fondi rilevanti alle imprese nazionali senza incorrere nel divieto per aiuti di Stato.
· Un terzo punto, correlato con i due precedenti, è lo scandalo, subito dimenticato, dell’enorme crescita nel tempo dei costi della tipologia di opere più rilevanti, quelle dall’AV ferroviaria: così i costi per chilometro di linee ad alta velocità in Italia è stato (ed è previsto essere in futuro) oltre il triplo che in Francia o Spagna. Costi anomali, anche a parità di saggio di profitto, significa un flusso anomalo di risorse ai settori interessati, tramite F.S., che – a causa di tali extracosti – recentemente ha beneficiato di trasferimenti “cash” per 12 miliardi di euro. Queste risorse generano ovviamente una eccezionale capacità di pressione, politica e mediatica, perché tale flusso non si arresti.

(1) Per il bene dell’Italia. Programma di Governo 2006-2011, pp. 136-140.

(2) Bonnafous, A., Jensen, P. (2004), Ranking Transport Projects by their Socio-economic Value or Financial Interest Rate of Return? Paper presented at 10th WCTR, Istambul, July.2004, 11p. , e Ponti M. (2003), Welfare basis of evaluation, in Mackie P.J., Nellthorp J., Pearman A. D. (edited by, 2003), Transport projects, programmes, and policies: evaluation needs and capabilities, Ashgate Publishing Ltd, Aldershot (UK).

Il Documento di programmazione economica e finanziaria per gli anni 2008-2011, fresco di stampa, ci informa che i costi della mancata applicazione del Protocollo in Italia rischiano di aumentare fino a 2,56 miliardi di euro all’anno per il periodo 2008-2012.
Visto l’incipit, ci saremmo perciò aspettati ben altro dal Dpef ai capitoli ambiente ed energia. Il periodo di competenza del documento si sovrappone quasi integralmente con il primo Commitment Period del Protocollo, dunque gli estensori del documento avrebbero dovuto rivelarci con un certo dettaglio che cosa il governo intende fare per adempiere ai propri obblighi. Obblighi che non solo sono nel nostro interesse, considerato come sta andando il clima, ma che potrebbero costarci assai cari.
Se non sbagliamo, la funzione del Dpef è quella di definire, nella maniera più precisa possibile, di regola quantitativamente, due scenari: uno tendenziale, che descrive come sta andando il sistema economico proiettando in avanti l’attuale situazione (il “business as usual“), e uno di policy, che descrive come e dove si vuole che il sistema vada. Di norma i due scenari non coincidono, e il Dpef dovrebbe indicare gli interventi per allinearli. Questi però non dovrebbero limitarsi a generiche enunciazioni: più precisi e più stringenti saranno e meno arbitrari saranno i contenuti della successiva Legge finanziaria, la quale ha il compito di enunciare in dettaglio le varie “politiche e misure” atte a raggiungere, anche quantitativamente, gli obiettivi.
Da questo punto di vista, secondo noi, il Dpef fallisce, almeno per quanto riguarda i capitoli V.6 “Clima e ambiente” e V.7 “Energia”. L’impressione che emerge dalla lettura del documento è che si tratti di un’appendice del programma elettorale della maggioranza, rivisto e corretto alla luce di un anno di governo. Molti, anzi troppi, gli enunciati di obiettivi e le dichiarazioni di intenti. Sappiamo che è pericoloso estrapolare frasi dai contesti, e quindi ci asteniamo dalla tentazione di citare qualche passaggio. Il lettore si può sincerare leggendo direttamente il documento.
Nell’ambito più propriamente ambientale si toccano i temi delle azioni di tutela, dell’adattamento (1), della biodiversità, dei rifiuti e dei siti contaminati. Sul fronte energetico vengono toccati temi rilevanti, dalla sicurezza dell’approvvigionamento a quelli del risparmio e dell’efficienza energetica. Ma ancora una volta senza menzione di precise linee di intervento, senza cenni agli strumenti che si intendono impiegare. Anzi, nelle sei pagine del documento dedicate al tema abbiamo contato almeno cinque volte frasi come “nei limiti delle compatibilità finanziarie”, “nei limiti delle disponibilità finanziarie”, “compatibilmente con le risorse di bilancio”, quasi che si vogliano mettere le mani avanti. E qui il pensiero va inevitabilmente al dibattito su pensioni e “tesoretto”, che a chi si occupa di cambiamenti climatici non riesce a non apparire spesso surreale.

Vi sono anche cose a nostro giudizio apprezzabili nel documento. Ne vogliamo menzionare due: l’impegno del governo a introdurre un sistema di contabilità e bilancio ambientale nello Stato, nelle Regioni e negli enti locali e l’intenzione di avviare in tempi brevi la revisione della Strategia d’azione ambientale per lo sviluppo sostenibile in Italia del 2002.
Ma è sul piano dei cambiamenti climatici e sul controllo delle emissioni che il Dpef doveva dare un segnale forte di discontinuità con il passato. Doveva cioè spiegare cosa il governo intende fare già dal 1° gennaio prossimo per evitare di sborsare le somme molto ingenti che cita in apertura. Il ripetuto riferimento alle disponibilità di bilancio suscita invece l’impressione che ancora una volta la lotta ai cambiamenti del clima sia una priorità subalterna, da mettere sempre in coda. In realtà, dovrebbe venire prima di tutto, o almeno di tanto altro. Così appare essere per il governo britannico che a marzo 2007 ha varato un piano di riduzione del 60 per cento delle proprie emissioni al 2050 (e del 26-32 per cento al 2020) prevedendo un sistema di target vincolanti e di carbon budgets.
Similmente, la Germania ha assunto un obiettivo di riduzione unilaterale delle proprie emissioni del 40 per cento entro il 2020 e – come ci informa l’ottima Relazione della VIII Commissione (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera dei deputati sulle “Tematiche relative ai cambiamenti climatici”, approvata il 28 giugno 2007 – a tal fine ha varato un pacchetto strategico di provvedimenti che mirano alla tutela del clima.
L’Italia avrebbe potuto prendere esempio da questi due paesi che peraltro, come vediamo dalla figura qui sotto, stanno assai meglio di noi quanto a obblighi di riduzione dei gas-serra. Il Dpef avrebbe potuto affermare per esempio che per i settori esclusi dallo schema europeo dei permessi di emissione si farà ricorso alla tassazione sotto forma di una estesa riforma fiscale ambientale che ripensi l’attuale sistema di tassazione dell’energia e finalizzi il gettito all’alleggerimento delle tasse sul lavoro e all’incentivazione della ricerca tecnologia. Questo “secondo dividendo” avrebbe ripercussioni positive sull’economia e contribuirebbe (insieme all’allarme sui guasti dei cambiamenti climatici, sotto gli occhi di tutti) a rendere politicamente accettabile l’operazione. Il tutto in linea con i contenuti del “Libro verde sugli strumenti di mercato utilizzati a fini di politica ambientale ed energetica” preparato dalla Commissione europea e diffuso a marzo 2007.

Figura 1: Distanza relative dal target del Protocollo di Kyoto


(fonte: “Kyoto Progress Update: Improvements on the Horizon”,
Carbon Market Analyst, 19 giugno 2006)

(1) Lo fa alla luce della Conferenza nazionale sui cambiamenti climatici che si svolgerà a settembre, ma i cui wokshop di preparazione sono già in corso.

È opportuno innanzi tutto ricordare che prima del 1999 il quadro tendenziale dei conti pubblici era costruito a politiche invariate: le previsioni includevano anche gli effetti di quegli impegni politici assunti che, nonostante non si fossero ancora tradotti in provvedimenti normativi, si consideravano vincolanti per l’azione futura di governo e Parlamento. Dal 1999 il tendenziale è invece costruito a legislazione vigente, tiene cioè conto unicamente degli effetti delle politiche che si sono già tradotte in leggi.
Come ricorda il Dpef 2008-2011, che affronta espressamente la questione, ciascun metodo ha vantaggi e svantaggi. Il principale inconveniente di un bilancio tendenziale a legislazione vigente è di non considerare maggiori spese o minori entrate con elevata probabilità di realizzazione (per esempio, perché derivanti da accordi già sottoscritti), rischiando così di fornire un quadro più ottimistico del reale. Nella misura in cui verranno realizzate, queste spese (o minori entrate) dovranno trovare copertura all’interno dell’obiettivo programmatico fissato dal Dpef per l’indebitamento delle amministrazioni pubbliche.

Il quadro tendenziale a legislazione vigente è costruito tenendo conto del Ddl di assestamento di bilancio e del decreto legge 81/2007 emanato contestualmente al Dpef. Tale decreto ha disciplinato l’utilizzo delle maggiori entrate tributarie emerse per il 2007 in sede di assestamento del bilancio dello Stato e pari a 7,4 miliardi di euro. L’extra-gettito, rispetto alle previsioni originarie, è destinato in parte alla realizzazione degli obiettivi di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e in misura più consistente, per un importo complessivo pari a 5,6 miliardi, al finanziamento di spese che rispondono a impegni già sottoscritti o a nuove iniziative di “sviluppo ed equità sociale“.
La previsione-obiettivo per l’indebitamento 2007 viene così fissata al 2,5 per cento, una soglia inferiore a quanto originariamente previsto nel Programma di Stabilità presentato, nel rispetto degli impegni assunti in sede comunitaria, nel dicembre 2006 (2,8 per cento) e ben inferiore alla soglia massima del 3 per cento. Tuttavia, il saldo è superiore a quanto sarebbe emerso se, seguendo anche le indicazioni della Commissione europea, tutte le maggiori entrate fossero state destinate interamente a migliorare l’indebitamento netto (e cioè la differenza fra le entrate totali e le uscite totali delle amministrazioni pubbliche nel loro complesso). In questo caso, infatti, il disavanzo sarebbe sceso, già nel 2007, al 2,1 per cento del Pil.

Le scelte programmatiche sono di analogo tenore. L’indebitamento tendenziale, inclusivo degli effetti del decreto di luglio, è stimato per il 2008 pari al 2,2 per cento del Pil. Quello previsto dal piano di rientro prospettato a maggio dalla Commissione europea era dell’1,5 per cento (e avrebbe richiesto una manovra, finalizzata al risanamento, di circa 10 miliardi di euro). Il Dpef assume invece che 2,2 per cento sia un obiettivo sufficiente e non prevede nessuna ulteriore manovra finalizzata al risanamento. Il rispetto dell’impegno al pareggio di bilancio per il 2011 viene quindi affidato alle manovre degli anni successivi.
La storia però non finisce qui. Ci sono altre misure che dovranno/potranno essere prese, sia in ragione di impegni già sottoscritti, sia per scelte di politica economica del governo e che costituiranno l’oggetto della Legge finanziaria per il 2008.
Il Dpef compie a questo proposito una scelta importante. Non solo chiarisce che queste misure dovranno essere finanziate, nel rispetto del saldo programmatico, che è, come si è detto, il 2,2 per cento del Pil. Ma, soprattutto, afferma che esse dovranno trovare il loro finanziamento nella rimodulazione delle spese tendenziali, ed esclude che si possa invece ricorrere a inasprimenti fiscali. Diversamente dal passato, oltre all’impegno sul saldo obiettivo, vi è una indicazione dei principali interventi, elencati in una apposita tabella seguendo un preciso ordine di priorità, e un impegno a finanziarli con riduzioni della spesa primaria.

L’elenco degli interventi previsti per la prossima Finanziaria è contenuto nella tabella III.13 a pagina 35 e riguarda tre gruppi di cosiddette “spese eventuali”.
Il primo gruppo comprende un insieme di impegni considerati ineludibili, che dovranno quindi essere finanziati per primi. Si tratta di impegni già sottoscritti con le parti interessate: l’accordo siglato per il contratto del pubblico impiego, e quello per la modernizzazione della Pa, la riforma degli ammortizzatori sociali e per le carriere discontinue, e gli impegni internazionali già sottoscritti dal nostro paese (Aids, Ida, eccetera). La quantificazione di questi impegni per il 2008 è di 4,1 miliardi ed è accurata.
Il secondo gruppo, che va sotto il nome di “prassi consolidate” riguarda un insieme eterogeneo di impegni che come i primi, sono considerati ineludibili, ma che, a differenza di questi non sono ancora precisamente quantificabili. Si tratta del rinnovo di contratti di servizio, di opere pubbliche già previste dalla Legge obiettivo, di un insieme di agevolazioni fiscali che da più di dieci anni vengono inesorabilmente riproposte dalla Legge finanziaria (per esempio, le agevolazioni per l’agricoltura), ma anche dei futuri contratti del pubblico impiego, che arrivano a scadenza. La quantificazione degli impegni è in questo caso più incerta e viene stimata, come ordine di grandezza, nel Dpef, in 7,1 miliardi, per il 2008.
Il terzo gruppo riguarda un insieme di ipotesi che sono state discusse negli ultimi mesi in sede al governo e alla sua maggioranza, primo fra tutti l’intervento sull’Ici. Ma anche alcuni provvedimenti contenuti nel decreto di luglio, il cui finanziamento va integrato se si intende riconfermarli per gli anni futuri. In questo caso, non è solo il costo degli interventi, stimato indicativamente in 10 miliardi nel 2008, a essere incerto, ma è l’elenco stesso a non essere oggettivamente determinato.

Il Dpef 2008-2011 presenta alcuni elementi di novità.
In primo luogo, la costruzione dell’elenco di “spese eventuali” rappresenta un passo avanti nella trasparenza e leggibilità del Dpef. In particolare, gli impegni elencati nei primi due gruppi danno una idea della dimensione del tendenziale a “politiche invariate” invece che a “legislazione vigente”.
In secondo luogo, da questo elenco emerge come la Finanziaria 2008 non sarà a costo zero, in quanto dovrà reperire risorse per almeno 11 miliardi, solo per fare fronte a impegni già sottoscritti o a cosiddette “prassi consolidate”. Ogni nuovo intervento, destinato all’equità e allo sviluppo, comporterà una manovra lorda più elevata e dunque la necessità di trovarne di ulteriori.
Infine, ci si impegna a reperire queste risorse sul versante della riduzione della spesa primaria, dato l’obiettivo prioritario di contenere e gradualmente ridurre la pressione fiscale. E’ questo l’impegno più difficile, come è testimoniato dai fallimenti fino ad ora accumulati da tutti i governi che hanno provato a finanziare nuove spese senza aumentare le entrate o il disavanzo. I 2,2 miliardi di ridefinizione di spese contenuti nel decreto di luglio e finanziati con l’extra-gettito sono l’ultimo esempio in proposito.

Le principali tipologie di intervento

1) La prima tipologia di intervento, che conta per più del 40 per cento del totale, segnala le difficoltà che si sono incontrate, nel 2007, a tenere sotto controllo la dinamica della spesa pubblica, laddove si era cercato di intervenire con vincoli all’utilizzo o tagli percentuali.
La voce quantitativamente più rilevante del decreto (1.500 milioni) riguarda infatti il disaccantonamento di una quota consistente di fondi che erano stati bloccati con il comma 507 della Legge finanziaria per il 2007. Vanno nella medesima direzione i 300 milioni per l’eliminazione di vincoli alle riassegnazioni di entrate fissate da precedenti Leggi finanziarie, l’eliminazione (150 milioni) della riduzione del 20 per cento delle spese per consumi intermedi disposta dal decreto Bersani del luglio 2006, le integrazioni rispettivamente per 160 e 130 milioni dei fondi di cui alle tabelle A e C della Finanziaria.

2) Gli interventi che rispondono invece a scelte di politica economica, in questo caso “per l’equità”, compiute dal governo sono quelli in materia pensionistica, a cui sono destinati 900 milioni. Questi milioni serviranno, già a partire dall’anno in corso, a incrementare i trattamenti delle pensioni basse. L’individuazione effettiva dei beneficiari e in particolare del limite al disotto del quale gli importi pensionistici, al netto dei trattamenti di famiglia, devono essere considerati “bassi”, è affidata a un decreto interministeriale che dovrebbe essere emanato in tempi rapidi, sentite le parti sociali. Attraverso la creazione di un apposito Fondo, si vincolano, inoltre, risorse per il 2008 (1,5 miliardi) con tre diverse funzioni: garantire la continuità nel finanziamento del sostegno alle pensioni basse; ridefinire, in termini migliorativi, la disciplina della perequazione dei trattamenti di importo fino a cinque volte il trattamento minimo mensile vigente nell’assicurazione generale obbligatoria; finanziare misure volte a facilitare il riscatto degli anni di laurea a fini pensionistici e a ampliare le possibilità di totalizzazione dei diversi periodi contributivi maturati nei vari regimi pensionistici. Queste ultime misure dovrebbero interessare in particolare i giovani, interessati dal nuovo regime contributivo e più coinvolti in rapporti di lavoro atipico.

3) Vi sono poi contributi stanziati a vario titolo, a favore di imprese pubbliche: un contributo di 700 milioni per la realizzazione di investimenti relativi alla rete tradizionale dell’infrastruttura ferroviaria nazionale; un contributo di 500 milioni all’Anas a titolo di apporto al capitale sociale, che ha la finalità di ripianare la perdita di esercizio relativa all’anno 2006; l’incremento di 250 milioni del Fondo per i trasferimenti correnti alle imprese pubbliche.

4) 250 milioni si sono resi necessari per finanziare il previsto contributo italiano al Fondo globale per la lotta contro l’Aids, la tubercolosi e la malaria.

5) 250 milioni sono stati destinati a consentire agli enti locali soggetti al patto di stabilità interno di non computare nel saldo finanziario, per il solo anno 2007, una quota parte delle spese di investimento finanziate attraverso l’utilizzo di una quota dell’avanzo di amministrazione (intervento che è stato considerato dall’Anci assolutamente inadeguato)

6) Segue una miscellanea di interventi nei settori più diversi, spesso di importo relativamente contenuto che, nel complesso, assorbono risorse per circa 500 milioni. Il più corposo è rappresentato dai 180 milioni di euro per le supplenze brevi del personale docente, amministrativo, tecnico e ausiliario della scuola. Si possono poi ricordare, a titolo esemplificativo, il rifinanziamento delle missioni internazionali, per circa 27 milioni, il rifinanziamento del bonus bebè, per 40 milioni e gli 80 milioni per l’emergenza rifiuti in Campania.