ATLANTIDE: UNA PARABOLA SUL FEDERALISMO*

In un’economia di mercato coesistono imprese grandi e piccole. La General Motors e il negozietto all’angolo sopravvivono entrambi, la prima perché beneficia delle economie di scala, il secondo perché sfrutta quelle di specializzazione. Praticano la legge della divisione del lavoro a livelli diversi: a fare questa semplice osservazione furono un tempo gli abitanti di Atlantide, una grande e remota isola dell’oceano Atlantico, che si trova ben al di là delle Colonne d’Ercole.

LE IMPRESE E GLI STATI

Gli abitanti di Atlantide pensarono che quanto osservato a proposito della struttura industriale in una economia di mercato potesse servire da modello per l’organizzazione amministrativa del loro stato. Decisero perciò di avere tre livelli di governo: un governo nazionale, responsabile dei servizi generali, che avrebbe dovuto coesistere con un certo numero di governi regionali o provinciali di media grandezza e con molti governi locali specializzati. Come le imprese, queste amministrazioni avrebbero dovuto essere direttamente responsabili di profitti e perdite e di ricchezze e debiti.
Una condizione necessaria per la responsabilità diretta era che i confini della giurisdizione fossero organizzati sulla base del principio della coerenza istituzionale, cioè che la cerchia dei beneficiari coincidesse con quella di chi prende le decisioni e di chi paga le tasse cosicché nessuno potesse vivere sulle spalle dei vicini. Gli abitanti di Atlantide avevano deciso per tre livelli di governo, e dunque chiamarono “federale” il loro stato.
All’interno del vincolo della coerenza istituzionale, i cittadini erano liberi di organizzarsi per determinare il tipo e la quantità di beni pubblici e di servizi che desideravano. Potevano anche beneficiare della divisione del lavoro all’interno della federazione: i livelli più alti di governo potevano adottare norme poi applicate dai livelli più bassi di governo dietro appropriate compensazioni. Per esempio, l’anagrafe nazionale non necessariamente era gestita dal governo nazionale, potevano essere i governi locali a farlo, anche se a pagare era il governo federale. I servizi i cui benefici oltrepassavano i confini locali potevano essere forniti in cooperazione: per esempio, dieci governi locali potevano mettersi d’accordo per gestire in comune un teatro d’opera o uno stadio di calcio. Anche i problemi ambientali erano trattati nello stesso modo.

I PERICOLI DELLA MEGALOMANIA

Con tali principi i cittadini di Atlantide se la cavarono bene per molti anni. Un bel giorno, però, apparve sulla scena Mega, un politico manager, che prometteva un’ambiziosa riforma destinata, diceva lui, a modernizzare Atlantide. Si offriva come esattore delle tasse per i livelli di governo più bassi, in modo da risparmiare sui costi, e prometteva di redistribuire le entrate tra province e comunità locali in modo equo, così che ogni giurisdizione potesse averne in giusta misura. Alcune amministrazioni erano contrarie, altre indecise, ma alla fine tutte furono d’accordo e Mega venne eletto al governo nazionale. Tuttavia, Mega aveva le sue idee su come distribuire il denaro pubblico fra le amministrazioni locali: manteneva una completa discrezionalità su parte delle risorse che venivano assegnate in modo da massimizzare i benefici per il suo partito. Di conseguenza, le risorse andavano alle province il cui voto a favore o contro il partito di Mega era incerto. Il resto del denaro era destinato ai governi provinciali e locali. Ma come distribuirlo se la somma delle richieste superava di gran lunga le risorse a disposizione? Ai cittadini di Atlantide era infatti sfuggito un particolare: nel passare da un sistema di bilancio a responsabilità diretta a un sistema di squilibrio fiscale verticale con tutte le entrate fiscali che confluivano in un unico fondo, avevano cambiato le regole del gioco. La valutazione dei costi e dei benefici basata sulle proprie risorse era stata sostituita da una forsennata corsa alle risorse comuni.

LA CAMERA DELLEPROVINCE

Per dare un ordine alle richieste che piovevano da tutte le parti, gli abitanti di Atlantide decisero di creare una seconda camera: la Camera delle province. Tutte le leggi federali dovevano ora passare attraverso i due rami del parlamento. Ciò ebbe due effetti. Da una parte, il governo di Mega ebbe più difficoltà ad attribuirsi risorse e competenze: la doppia maggioranza agiva da filtro. Dall’altra, la seconda camera apriva a province e governi locali la strada per introdurre nella legislazione federale provvedimenti a favore dei loro interessi locali e provinciali. Il più importante fu la legge sui servizi universali che mirava a garantire lo stesso livello e la stessa qualità di servizi pubblici in tutto il paese e a ridurre la competizione fiscale tra governi locali. Naturalmente, non tutte le amministrazioni provinciali e locali potevano permettersi i livelli di servizio imposti, che erano resi possibili solo dalla perequazione fiscale, attraverso la quale le aree più ricche pagavano per le più povere, creando così disincentivi al lavoro sia in chi pagava sia in chi riceveva.
La perequazione fiscale avrebbe dovuto attenuare l’asprezza della competizione fra giurisdizioni. Invece, dopo qualche tempo, ci si accorse che la competizione non si era affatto allentata, anzi era diventata ancora dura. Perché la standardizzazione riduceva le opportunità di specializzazione in nicchie di mercato che tradizionalmente servivano a gettare i semi dell’innovazione amministrativa: per esempio, nuovi sistemi scolastici, nuovi metodi sanitari, nuove strategie per la protezione dell’ambiente, nuovi sistemi di welfare e così via. Al contrario, la competizione tra governi divenne più focalizzata e dunque potenzialmente più distruttiva.
Un ulteriore problema era il declino della popolazione. La standardizzazione dei servizi era fissata a determinati costi per un determinato livello di attività, per esempio per una regione di mezzo milione di abitanti. Ma con la diminuzione della popolazione, soprattutto se concentrata in alcune aree di Atlantide, i costi fissi che restavano alti, mettevano in crisi le finanze del governo locale. Tuttavia, la responsabilità dei livelli di servizi così costosi, decisi nei tempi felici, ricadeva sul governo centrale, che dunque doveva ora garantirne la sopravvivenza. E per questo doveva allargare lo schema di perequazione fiscale, gravando ancora di più sulle province ricche.

FEDERALISMO COMPARATIVO

Era ormai chiaro che l’abbandono della coerenza istituzionale e della responsabilità diretta aveva introdotto una rigidità nella politica economica dello stato federale, che si dimostrava destabilizzante.
I cittadini di Atlantide capirono che era necessaria una riforma: una delegazione fu inviata negli stati vicini per capire come questi si fossero organizzati.
Nel Nord i britannici avevano provato due strade opposte: avevano concesso autonomia a Scozia e Galles, assegnandogli trasferimenti non vincolati – probabilmente un passo nella giusta direzione, anche se lontano dal principio della coerenza istituzionale. D’altra parte, sotto il governo Thatcher, le amministrazioni locali erano state private di risorse proprie e sottoposte a uno stretto controllo da parte del governo centrale. I francesi avevano creato un livello intermedio di governo riunendo in regioni diversi dipartimenti, ma senza autonomia fiscale. Una certa autonomia fiscale avevano invece le amministrazioni locali, che ne facevano largo uso. I tedeschi avevano attuato una riforma in due fasi. Nella prima, avevano cercato di dipanare la matassa delle competenze tra governo federale e länder. In particolare era stato ridotto il numero delle responsabilità congiunte in modo da chiarire chi dovesse pagare per che cosa. Nella seconda fase della riforma, si rafforzava la disciplina di bilancio dei länder, che avrebbero dovuto rispettare tetti di spesa per limitare i loro deficit. L’azione di riforma non era ancora conclusa, ma il suo senso non era tanto attribuire una responsabilità diretta ai länder, quanto piuttosto di ridurre la loro autonomia sottoponendoli a vincoli di bilancio decisi dal governo centrale.

LA DEREGULATION DELFEDERALISMO

La delegazione tornò ad Atlantide per riferire all’assemblea nazionale: gli abitanti non sapevano che fare, nessuna delle tre riforme sembrava completamente soddisfacente. Finché non alzò la mano un anziano cittadino: “quando ero giovane – iniziò a dire – avevamo un sistema semplice che chiamavamo responsabilità diretta. I governi nazionale, provinciali e locali, prendevano decisioni autonome e pagavano i loro conti. Il federalismo era un grande laboratorio di sperimentazione istituzionale e di innovazione, stati-pionieri sperimentavano nuovi sistemi di offerta di beni pubblici, che se si rivelavano efficaci venivano adottati anche da altre amministrazioni. In questo modo si generava un miglioramento organizzativo che faceva di Atlantide un paese all’avanguardia”. I cittadini dell’isola decisero di tornare alle vecchie regole. E per essere sicuri che politici come Mega non rimettessero in discussione lo stato federale, le scrissero nella Costituzione.

*Traduzione a c ura di Sandra Bellini