COOPERAZIONE: LE MOLTE SFIDE DI UN MINISTERO NUOVO

 L’aiuto pubblico allo sviluppo è uno dei campi in cui l’Italia ha perso più terreno rispetto agli altri paesi Ocse. Non solo l’ammontare totale delle risorse stanziate è stato decurtato nel corso degli anni, ma i tagli hanno colpito di più proprio quei paesi poveri dove l’aiuto è più necessario, favorendo quelli medio-ricchi che già beneficiano di un eccessivo afflusso di aiuti. Sarà sufficiente la novità, positiva, di un ministro dedicato per cambiare questo stato di cose? Necessario riformare la legge, anche per risolvere i possibili conflitti con il ministero degli Esteri.

Il quarto Forum di alto livello sull’efficacia degli aiuti, iniziato il 29 novembre a Busan in Corea, costituisce il punto di arrivo di una serie d’incontri per migliorare l’efficienza gestionale dell’aiuto cominciata a Roma nel 2003: È però anche il primo appuntamento internazionale dedicato alla cooperazione del nuovo esecutivo italiano e il primo incontro a cui partecipa il neo-ministro per la Cooperazione internazionale.

L’IMPORTANZA DI UN MINISTRO DEDICATO

Tra i diciassette ministri del governo Monti c’è, per la prima volta nella storia repubblicana, un ministro senza portafoglio per la Cooperazione internazionale e l’integrazione. La normativa vigente, che inquadra questa politica dal 1987, definisce la cooperazione allo sviluppo come parte integrante della politica estera del paese, perciò la sua rappresentanza politica è generalmente stata affidata a sottosegretari agli Affari esteri, se si esclude la breve esperienza del viceministro degli Esteri del secondo governo Prodi. Nel “Berlusconi 4”, pur con ventisei ministri, la delega alla Cooperazione allo sviluppo l’aveva mantenuta il ministro per gli Affari esteri, insieme a quella per l’Africa e a molte altre.
Con la nomina di un ministro interamente dedicato, la cooperazione internazionale assume piena rilevanza in una compagine governativa ridotta e siede per la prima volta in Consiglio dei ministri. Il segnale è ancora più importante dopo una fase in cui gli aiuti sono stati decurtati tra il 2008 e il 2012 dell’88 per cento e sottolinea la volontà di renderla una politica centrale proprio quando si punta a ridare credibilità internazionale al paese.
Quale impatto potrebbe avere la nomina del ministro su quantità e quantità dell’aiuto italiano?
Regno Unito, Germania, Canada, Lussemburgo, Svezia, Danimarca, Norvegia, Belgio, Nuova Zelanda, Olanda, Finlandia e Irlanda – ossia la metà dei paesi Ocse – hanno un ministro esclusivamente dedicato alla cooperazione allo sviluppo. E tutti figurano nella classifiche degli aiuti internazionali come “buoni donatori” per quantità. Avere un ministro per la cooperazione allo sviluppo sembra dunque giovare agli stanziamenti di bilancio per questa materia. Dal massimo dell’1 o 0,9 per cento di Pil stanziato in aiuti da Lussemburgo, Svezia, Norvegia, Danimarca e Olanda, al minimo dello 0,33 per cento del Canada o dello 0,38 per cento della Germania, si tratta sempre comunque di uno sforzo più che doppio rispetto a quanto fatto dall’Italia.
Nessuno dei paesi “con cooperazione di rango ministeriale” ha tagliato significativamente l’aiuto nel corso dell’attuale crisi economica – neppure l’Irlanda –, come se avere un ministro che ne difende le ragioni garantisse anche la stabilità degli stanziamenti da tagli lineari in periodi di difficoltà economica.
Quanto all’efficacia della cooperazione, negli ultimi cinque anni  alcuni paesi Ocse si sono impegnati nel tentativo di realizzare riforme gestionali entro l’appuntamento di Corea, per ridurre duplicazioni, sprechi e aumentare la trasparenza. La Danimarca è il paese che è riuscito a portare a termine il maggior numero di riforme, seguita da Irlanda, Svezia, Olanda; i peggiori sono stati Belgio, Lussemburgo, Italia, Germania e Finlandia. (1) In sintesi, avere un ministro per la cooperazione non sembra né ostacolare né agevolare una buona gestione. I migliori risultati sono forse dovuti a un forte investimento del “vertice politico” della cooperazione a realizzare riforme che altri hanno trattato come un’agenda tecnica.
In questo campo, l’Italia, ha raggiunto solo due obiettivi. Ad esempio, resta comunque il peggior donatore europeo, che obbliga i paesi in via di sviluppo ad acquistare il made in Italy. Anche sulla trasparenza di dati, il nostro paese ottiene risultati peggiori della Lituania, della Slovacchia, della Lettonia. (2) L’aiuto italiano è meno prevedibile e si concentra in quei paesi su cui tutti i donatori lavorano e non su quelli più bisognosi o che meglio spenderebbero gli aiuti.

COLPA SOLO DEI TAGLI?

I risultati dell’Italia sull’efficacia dell’aiuto sono ancora più deludenti alla luce del fatto che dal 2008 in poi il governo aveva risposto ai segnali di allarme provocati dai tagli finanziari sottolineando il miglioramento della qualità, opponendo direttamente qualità e quantità. Si tratta di capire se una performance qualitativa così modesta sia legata al drammatico disinvestimento finanziario, che ha provocato una riduzione delle risorse del 78 per cento tra il 2008 e il 2011, o all’incapacità di riformarsi dell’assetto istituzionale-legislativo varato nel 1987. Le conseguenze di policy che se ne traggono sono molto diverse.
La presenza del ministro senza portafoglio per la Cooperazione internazionale e integrazione può essere un’opportunità per ricostruire la credibilità internazionale e una politica pubblica di cooperazione in termini quantitativi e qualitativi solo se si risolveranno alcuni nodi con il ministro degli Esteri. La normativa in vigore dal 1987 rende la cooperazione allo sviluppo parte integrante della politica estera e stabilisce alcune aree su cui ha esplicita competenza il ministro degli Esteri, che può delegare esclusivamente sottosegretari agli Esteri. È il ministro degli Esteri che coordina tutte le attività di cooperazione del settore pubblico, predispone la relazione programmatica, presiede il comitato che approva le iniziative d’intervento e strategiche e firma iniziative d’emergenza.
Se non si realizzassero almeno alcune modifiche alla legge, che dal 1996 si tenta di riformare senza successo, il neo-ministro sarebbe al massimo uno sherpa del presidente del Consiglio con una funzione di rappresentanza e coordinamento tra dicasteri che non potrebbe di fatto esercitare. Nella peggiore delle ipotesi, si creerebbe un conflitto di attribuzioni permanente con il ministro e i sottosegretari degli Affari esteri che renderebbe l’azione di cooperazione dell’Italia ancora più incoerente.

(1) Ocse, Dac – Paris Declaration Monitoring Survey, settembre 2011.

(2) http://www.publishwhatyoufund.org/resources/index/2011-index/