Società partecipate, una riforma a metà

Il testo unico che riforma le società a partecipazione pubblica riduce la possibilità di costituirle o mantenerle, aprendo realmente alla concorrenza. Ma i criteri sono ampi e lasciano ancora troppo spazio alla discrezionalità. Né si capisce cosa succederà una volta chiuse le vecchie partecipate.

Cinque criteri per le partecipate

La svolta sulle società partecipate c’è, ma è difficile trovare nel testo unico gli elementi necessari per valutare se davvero si possa giungere alla riduzione da circa novemila a mille società, nel medio periodo, obiettivo della spending review. Il testo unico introduce presupposti utili per lo sfoltimento della galassia delle partecipazioni e per aprire realmente alla concorrenza, ma i passi in avanti rispetto alla pregressa legislazione non sembrano così decisi. Né emergono norme volte a disciplinare cosa succederà una volta chiuse le società. La riforma intende restringere la possibilità di costituire o mantenere partecipazioni. Dispone dunque che ciò sia possibile solo per funzioni “strettamente necessarie” al perseguimento delle proprie finalità istituzionali. Tuttavia, una simile restrizione esiste dal 2007 ed evidentemente non è stata sufficiente ad arginare la crescita incontrollata delle società. Per questa ragione, la riforma introduce cinque criteri soggettivi in presenza dei quali è ammissibile costituire società o acquisire o mantenere partecipazioni. Tre appaiono sufficientemente chiari e stringenti: progettazione e realizzazione di opere pubbliche sulla base di accordi di programma tra pubbliche amministrazioni; realizzazione e gestione di servizi di servizi di interesse generale oppure opere pubbliche mediante partenariati regolati dal codice dei contratti; servizi di committenza, per centralizzare gli appalti di altre Pa. Gli altri due criteri appaiono invece facilmente eludibili. Uno è la possibilità di produrre servizi di interesse generale, inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi. L’altro è l’autoproduzione di beni o servizi strumentali rivolti direttamente alla pubblica amministrazione (servizi di consulenza o gestione Itc, per esempio). Lo stesso testo unico fornisce un’accezione molto ampia dei “servizi di interesse generale”, basato sul concetto del “fallimento del mercato”: entro un confine così labile sarà possibile ancorare molte società. Lo stesso varrà per quelle che svolgono servizi a beneficio degli enti partecipanti. Per quanto riguarda i controlli, la riforma prevede che le decisioni su costituzione di società o mantenimento di partecipazioni siano accompagnate da una “motivazione analitica”. Tuttavia, l’assenza di parametri chiari lascia spazi aperti alla discrezionalità, difficilmente sindacabile. Singolare, per altro, è la previsione che le delibere siano inviate alla Corte dei conti, precisando però che ciò avviene “a fini conoscitivi”. La riduzione dei costi degli organi di governo delle società è una delle priorità del testo unico, che, infatti, prevede la chiusura di quelle nelle quali il numero degli amministratori risulti superiore a quello dei dipendenti. Per questo si prevede la figura dell’amministratore unico. Ma, solo “di norma”, cioè non sempre. E, infatti, un successivo decreto del presidente del Consiglio stabilirà quando e come potranno esservi consigli d’amministrazione composti da tre a cinque membri.

Contraddizioni non risolte

Le amministrazioni sono chiamate a una revisione straordinaria, finalizzata a rilevare da subito se le partecipazioni rispondano ai requisiti imposti dalla legge e avviare l’eventuale processo di dismissione o liquidazione. Annualmente, comunque, vi dovrà essere un piano di razionalizzazione, volto a impedire che, dopo il disboscamento, risorgano nuovi enti. Il problema resta sempre quello dei criteri oggettivamente non troppo stringenti. Non si può non notare la contraddizione che la riforma non risolve. L’intento chiaro è imporre agli enti locali soprattutto la riduzione delle partecipate, ma contestualmente nel corso degli anni molteplici disposizioni normative hanno ribadito per le società in house un divieto e per le società che svolgono attività strumentali alla Pa notevoli limiti alla partecipazione in regime di concorrenza a gare d’appalto di servizio indette dagli enti locali stessi. La conseguenza è che i comuni dovranno cessare definitivamente le attività, oppure addirittura aumentare il numero delle società, puntando su interpretazioni “elastiche” dei requisiti soggettivi previsti dalla riforma. Il testo unico non affronta poi il problema di come gestire le attività assegnate alle società eventualmente dimesse o liquidate. A meno che non si tratti di funzioni realmente prive di giustificazione, esiste il rischio concreto della riacquisizione della loro gestione all’interno delle pubbliche amministrazioni, attraverso gli uffici. Il problema della spesa complessiva dei servizi e della loro efficienza potrebbe quindi ripresentarsi all’interno dei bilanci delle amministrazioni pubbliche. Non solo: il sistema degli enti locali, in particolare, potrebbe essere tentato dal mettersi formalmente in regola liquidando le società, ma poi “girare” funzioni, gestioni e incarichi di governance verso il sistema delle “aziende speciali”, sostanzialmente enti pubblici economici.