Quarantacinque giorni e passa per formare un governo sono troppi? Per il momento, non ci sono differenze sostanziali con quanto accaduto nella Prima e Seconda Repubblica. Se poi guardiamo agli altri paesi, l’Italia non è neanche un caso così eccezionale.
Stessi tempi per Prima e Seconda Repubblica
È ormai trascorso più di un mese e mezzo dalle elezioni del 4 marzo e poco meno dalle dimissioni del governo Gentiloni, presentate il 24 marzo, ma la formazione del nuovo esecutivo appare un traguardo ancora lontano. Eppure, la necessità di dare un governo al paese in tempi brevi era esigenza spesso richiamata già ben prima della tornata elettorale – durante la negoziazione della nuova legge elettorale, ad esempio. Ma davvero l’attesa rappresenta un caso eccezionale?
Una prima risposta alla domanda possiamo desumerla dall’osservazione dei dati relativi alla storia politica italiana. Scopriamo così che, dal 1946 al 2016 (ovvero dal secondo governo De Gasperi fino al governo Renzi), sono stati necessari in media 32 giorni per portare all’insediamento di un esecutivo (facendo partire il contatore dalla data in cui il precedente governo è terminato), senza differenze sostanziali fra la tanto vituperata Prima e l’altrettanto criticata Seconda Repubblica. Se poi consideriamo i tempi necessari alla formazione dei soli esecutivi nati dopo le elezioni – escludendo quindi quelli infra-elettorali – il dato sale a 67 giorni, anche in questo caso senza differenze significative tra prima e dopo il 1994. Se quindi questo è il termine di paragone cui guardare, la situazione attuale appare, almeno per ora, seguire il solito tran tran (figura 1).
Possiamo d’altra parte valutare l’incertezza di questi giorni, almeno in termini di durata, facendo ricorso all’analisi comparata. Non sarà un dato eccezionale per l’Italia, ma con l’estero come la mettiamo? Anche in questa prospettiva, però, il nostro paese mostra un andamento non così atipico: la media registrata nei 29 paesi europei considerati nella figura 2, dalla prima elezione democratica del dopoguerra al 2016, è infatti di 26 giorni di contrattazione per la formazione di ciascun esecutivo. Si collocano sopra questo dato, oltre all’Italia, paesi con caratteristiche istituzionali e sistemi elettorali tra loro molto diversi, come Austria, Repubblica Ceca, Belgio, Bulgaria, Portogallo, Slovenia, Spagna e Olanda (dove in media sono richiesti più di 80 giorni per la formazione di un esecutivo). Insomma, il mito secondo cui nelle “democrazie che (loro sì che) funzionano” sia sempre possibile sapere già all’indomani delle elezioni chi governerà, con compagine di governo annessa, è per lo meno in alcuni casi da riconsiderare.
Se è vero, poi, che nell’Italia del dopoguerra si sono “persi” nella formazione dei diversi esecutivi complessivamente oltre 2.200 giorni – ovvero più di una intera legislatura – il dato va letto come il risultato non tanto della durata delle singole contrattazioni, quanto come il prodotto della scarsa tenuta degli esecutivi. È infatti la limitata durata dei governi, e dunque la frequenza delle fasi di negoziazione, la vera specificità della storia politica italiana. Peraltro, anche da questo punto di vista l’Italia non rappresenta un caso così unico, essendo noi in compagnia, con dati non drammaticamente diversi, di Olanda, Belgio, Austria e Finlandia.
Quando il quadro è incerto e complesso
Una volta chiarito che la durata dell’attuale fase politica non presenta caratteristiche di novità, non possiamo neanche escludere che sia destinata a prolungarsi ancora. La scelta di ricorrere a ben due mandati esplorativi fa pensare, del resto, che si voglia procedere con cautela. E non è da escludere che, come accaduto più volte in passato, si possano succedere diversi preincarichi prima che i vari round di contrattazione portino a un esito positivo.
Per la letteratura politologica, infatti, la durata della contrattazione di un governo cresce all’aumentare dell’incertezza – derivante dall’assenza di precedenti storici cui i partiti vecchi e nuovi possono rifarsi nel definire le loro strategie e da una conoscenza imperfetta degli obiettivi e delle preferenze degli avversari – e della complessità dell’ambiente di contrattazione – data dal numero e dalla eterogeneità ideologica degli attori potenzialmente coinvolti. E incerto e complesso è senz’altro il quadro prodotto dai risultati elettorali del 4 marzo. Ma, attenzione, anche qua l’eccezionalità (politica) italiana spesso sbandierata, con tanto di richiami pressanti a “fare presto”, appare in realtà molto più normale di quello che si pensi: in tempi assai recenti sia la Germania sia l’Olanda si sono infatti trovate a dover gestire un quadro altrettanto problematico, per ragioni sostanzialmente simili a quelle italiane attuali.
Figura 1 – Durata della contrattazione in Italia (1946-2016 e situazione aggiornata al 26 aprile 2018)
Nota: La durata della contrattazione è misurata come il numero di giorni che intercorrono tra la fine del governo uscente e l’insediamento del successivo
Figura 2 – Durata media della contrattazione in Europa (1945-2016)
Nota: La linea verticale indica la media europea
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Professore ordinario di Scienza Politica presso l'Università degli Studi di Milano, Visiting Professor presso Waseda University (Tokyo). E' autore di numerosi articoli pubblicati su riviste internazionali e di diversi volumi. Il suo ultimo libro è intitolato: "SAGE Handbook of Research Methods in Political Science & International Relations" (Sage, 2020).
Ha conseguito il dottorato in Studi politici presso l'Università degli studi di Milano. E' stato assegnista di ricerca presso l'università di Bologna e la Scuola Normale Superiore. Attualmente è docente a contratto presso l'Università di Bologna e la Libera Università di Bolzano. I principali interessi di ricerca riguardano la competizione politica, gli studi legislativi e i governi di coalizione. Su questi temi ha pubblicato numerosi articoli e contributi in volume.
Savino
Mai sentito nella prassi costituzionale quello che ha detto Fico, cioè che, essendo il mandato esplorativo conclusosi felicemente, se ne poteva andare a casa e temporeggiare oltre. Se il mandato esplorativo è andato bene segue l’incarico o il pre-incarico, allo stesso Fico o ad altra personalità, altrimenti il mandato esplorativo è fallito.
Non esiste la figura del Presidente del Consiglio in pectore, come vuole Di Maio, ma è il Capo dello Stato a decidere ed indicare ai partiti il nome dell’incaricato a fare il Presidente del Consiglio.
Henri Schmit
Si invece, la legge elettorale ha creato la figura formale di presidente del consiglio in pectore; le leggi del 2005 e del 2015 entrambe prevedevano il candidato premier menzionato accanto alle liste bloccate e quindi votato con modalità insidiosa dagli elettori. La legge del 2017 non più iper-maggioritaria ma spiccatamente proporzionale ha tramutato la figura in capo della forza politica, sempre menzionata sulle schede e quindi votata. Non è irrilevante, al contrario. Detto ciò, sono d’accordo che si tratta di una deviazione, o degenerazione, cioè di un elemento incoerente con il ruolo assegnato dalla Costituzione al Presidente della Repubblica … e al Parlamento (che vota la fiducia). Sono queste alterazioni che insieme alle liste bloccate (una rigidità correlata a quella dell’indicazione del premier, che non è democrazia, perché fumoso quindi soggetto ad abuso) hanno creato le difficoltà irrisolvibili che parlamentari e partiti riscontrano ora nella definizione di un accordo di maggioranza e di governo.
Elio
Purtroppo la stragrande maggioranza dei deputati e senatori deli 5 Stelle non hanno esperienze dirette di governo e non accettano di trarne le conseguenze. Giuste quindi le osservazioni di Savino (ma se ne potrebbero elencare altre). Governare un Paese richiede capacità che non sembrano almeno nel breve periodo avere gran parte dei grillini
EzioP1
Il precedente governo Renzi, piaccia o non piaccia, aveva proposto un sistema che dopo il voto si sarebbe saputo immediatamente chi avrebbe dovuto governare. Non l’abbiamo voluto. Ora il solo sistema per raggiungere il risultato cui si mira è: 1 che dai voti emerga una maggioranza assoluta, risultato difficile da raggiungere; 2 che si voti con un sistema che dà al partito che supera una certa soglia un premio di maggioranza di misura tale da non essere incostituzionale, anche questo è difficile da raggiungere; 3 che si voti così come in Francia con un ballottaggio tra i primi due partiti che abbiano ottenuto il maggior numero di voti, soluzione possibile ma di dubbia costituzionalità, in Italia, dove ogni cavillo serve agli azzeccagarbugli per non cambiare; 4 che i partiti in funzione di programmi quasi omogenei, dopo le elezioni, si alleino e formino un governo duraturo. Mentre nei primi tre casi si sarebbe certi di andare a termine della legislatura nel quarto caso ciò non è assolutamente garantito. Speriamo che il PdR assegni ad un governo di transizione il compito di fare una nuova legge elettorale, possibilmente sullo stile francese e poi si ritorni al voto.
Henri Schmit
In Francia non c’è alcun ballottaggio fra partiti, ma tutta la competizione elettorale è fra individui. In nessun paese le elezioni politiche, parlamentari o legislative servono a scegliere il governo, né in Francia, né in Inghilterra, né in Italia. Solo in America il capo del governo è eletto dagli Americani (divisi per stati). In Francia come in Italia il primo ministro è nominato dal Presidente (eletto direttamente in Francia, dal Parlamento in Italia) e retto dalla fiducia della maggioranza del parlamento. Nelle democrazie vere la maggioranza in Parlamento è libera (art. 67), quindi contingente; perché in Italia dovrebbe essere fissa, bloccata, determinata da qualche stratagemma misterioso e miracoloso della legge elettorale?
Michele
Tante chiacchiere sulle formule politiche. Zero discorsi concreti sulle cose urgenti da fare, come se i programmi sbandierati in campagna elettorale non esistessero. Una solenne perdita di tempo. In autunno si voterà di nuovo, i problemi nel frattempo saranno peggiorati, le clausole di garanzia il 1/1/19 ci porteranno l’aumento dell’IVA etc
Henri Schmit
Non sono d’accordo con la conclusione che le modalità italiane sono in linea con la best practice europea. È piuttosto il tempo per un governo post-elettorale che deve essere paragonato con i paesi che hanno di solito governo di legislatura. Ma i dati storici valgono poco in un paese che cambia l’assetto istituzionale prima di ogni turno elettorale. In 25 anni abbiamo avuto cinque a sette leggi elettorali diverse, tre riforme costituzionali di cui due bocciate per referendum e siamo passati secondo alcuni dalla prima alla seconda e forse già alla terza repubblica. Ma anche se si considerano solo i governi post-elettorali l’Inter paragone rimane zoppo: in Germania, il modello spesso invocato, in pochi giorni la prima ipotesi di coalizione (Giamaicana) era chiara, solo che dopo mesi di trattative le parti si sono rese conto che non era possibile concordare le pretese di FDP e dei Verdi. A quel punto rapidamente l’SPD ha cambiato vertice e strategia e dopo un altro paio di mesi le parti hanno siglato un accordo che ha escluso il leader elettorale perdente pure dal ruolo di ministro. In Italia invece dopo due mesi non si sa né se né chi formerà una maggioranza di governo. Le modalità del processo sono tipicamente italiane, molto diverse dalla maggior parte degli altri paesi, e secondo me per ragioni molto precise, difficilmente verificabili attraverso il metodo econometrico.
Savino
Passi per la confusione creata dal cambio repentino di leggi elettorali.
Ma la Costituzione, in materia di formazione del Governo, è la stessa dal 1948.
Idem per la prassi costituzionale, considerata fonte, delle consultazioni e per la consistenza dei vari mandati presidenziali durante questa fase.
Ha ragione Marco Damilano: il rischio, con questa tormentata formazione del Governo, è sull’autorevolezza delle istituzioni Palazzo Chigi e, addirittura, Quirinale.
Sergio
Bravi, grazie! Mi annoia la self-deprecation tipica italiana.
Resta un dubbio, per l’Italia come per altri. Non basta parlare di quadro complesso. La mia impressione (non suffragata da dati che non ho) è che la durata media di formazione governi sia cresciuta dappertutto (a parte la Francia presidenzialista): Germania, Spagna, Olanda, Belgio, Grecia, Regno Unito. Probabilmente per effetto dell’avanzata dei c.d. populisti, che evidenzia la crisi del sistema c.d. democratico di stampo occidentale: discorso ben oltre i termini del commento.
Forse un’analisi per quinquenni, anziché per paesi, ci mostrerebbe un allungamento dei tempi di formazione nell’ultimo lustro. Immagino che voi abbiate i dati necessari.
Savino
Di Maio che chiede il voto a giugno è come lo studente che sa di essere bocciato e chiede, con ogni scusa, il rinvio degli scrutin.i
paolo steffinlongo - venezia
informazioni precise e chiare che confermano una mia opinione di sempre. mi sapete spiegare perchè allora tanti eccelsi politologi su testate nazionali come il Corriere – e una moltitudine di commentatori della stampa – da anni insistono con il mantra del “governo la mattina dopo le elezioni” fuorviando i lettori con una affermazione del tutto falsa? o meglio, vera in Gran Bretagna e Stati Uniti, la prima con un sistema uninominale al 100% e i secondi con l’elezione diretta del Presidente. nemmeno nel sistema semipresidenziale francese è così semplice, perchè il Presidente non viene eletto contemporaneamente all’Assemblea Nazionale , e deve nominare un Primo Ministro che deve riceverne la fiducia. E governi di coalizione dopo notevoli trattative ci sono sempre stati – ben prima di oggi – anche in Germania, associando i liberali o i verdi, e perfino in Gran Bretagna, con la formula Lib Lab. peraltro anche in Italia con l’elezione diretta del Presidente e del Sindaco sappiamo chi governerà le Regioni e i Comuni subito dopo le elezioni o dopo il ballottaggio. Ma questo perchè Regioni e Comuni hanno un sistema di governo sostanzialemtne presidenziale – privo di voto di fiducia anche se esposto alla sfiducia dei rispettivi Consigli – in contrasto con quello centrale. sono semplici ma fondamentali considerazioni che sento fare pochissimo sulla stampa e sui media…. grazie . Paolo Steffinlongo – Venezi