Come spendere di più e meglio nelle opere pubbliche

Per favorire la crescita non basta aumentare gli investimenti pubblici, servono interventi di qualità. Oggi però le amministrazioni hanno scarsa capacità di programmazione e la loro riforma richiede tempo. La soluzione è creare una “struttura speciale”.

Il punto di partenza

Nell’ultimo quadro programmatico della Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza si prevede un significativo aumento degli investimenti pubblici rispetto al loro andamento tendenziale, in modo da raggiungere almeno il 3 per cento del Pil. Il governo ritiene quindi di poter utilizzare lo strumento degli investimenti pubblici per aumentare la crescita, incrementando la spesa per un importo di 15-20 miliardi.

Dopo aver rilevato il crollo della spesa per investimenti nell’ultimo decennio, la maggior parte di studiosi e osservatori del settore concorda su due punti.

• La spesa è stata fortemente ridimensionata dalle passate politiche di consolidamento di bilancio a partire dal 2008; negli ultimi anni la ripresa è stata impedita non dalla scarsità di risorse disponibili bensì dalla ridotta capacità di spesa delle amministrazioni, a sua volta dovuta alle carenze nella programmazione e progettazione degli interventi e alle modalità di esecuzione degli stessi.
• Gli effetti degli investimenti pubblici sono “potenzialmente” positivi e duraturi sulla produzione e sui redditi e il loro moltiplicatore della domanda è mediamente doppio rispetto ad altre spese correnti; nel caso italiano però non si procede a una selezione dei progetti più efficienti, ossia di quelli ad alto moltiplicatore e a maggior impatto espansivo.

In generale, quindi, gli stimoli alla crescita sono realizzabili solo migliorando contestualmente sia la quantità che la qualità della spesa per investimenti, in modo da ottenere un aumento di spesa con un più elevato moltiplicatore.

La situazione di partenza è però particolarmente critica. Gran parte degli investimenti pubblici in Italia sono inefficienti, come si vede da studi recenti – che mostrano come uno shock del capitale pubblico non abbia un impatto statisticamente significativo sulla crescita in Italia né a breve né a lungo termine – e dai costi unitari dei progetti, che si sono rivelati significativamente superiori a quelli di interventi analoghi di altri paesi europei. L’inefficienza della spesa non è un fattore che può essere superato in pochi mesi a condizioni normative e amministrative date. Occorrono infatti innovazioni profonde nella governance del settore, nuove regole programmatorie e attuative e mutamenti radicali a livello amministrativo nella organizzazione e nella qualità del personale dedicato alla preparazione e gestione dei progetti.

Quale politica può essere allora adottata per aumentare l’efficienza e la produttività degli investimenti pubblici?

Spendere di più

Aumentare il livello degli investimenti è possibile sotto il profilo delle risorse: ci sono più disponibilità finanziarie di quante se ne riescono a spendere.

È più complicato dal lato amministrativo/normativo: le modalità decisionali, i tempi progettuali, le fasi realizzative rappresentano altrettanti vincoli. Tuttavia, è sempre possibile varare un piano di interventi a bassa intensità burocratica (come manutenzioni straordinarie o piani ambientali con interventi standardizzati) che garantisca un aumento della spesa in tempi relativamente brevi. Come riportato nella bozza della Nota di aggiornamento, la strategia del governo si propone di “dare priorità a una rete di piccole opere diffuse per riparare, dove possibile, o sostituire, dove necessario, le opere esistenti con particolare attenzione a viabilità e sicurezza di ponti, gallerie e strade interne”. Per altro, il governo sta lavorando per procedere alla creazione all’interno della presidenza del Consiglio di una cabina di regia che monitori lo stato di avanzamento e le eventuali difficoltà nella realizzazione delle opere pubbliche. Certo, per poter rapidamente realizzare i progetti, saranno comunque necessari alcuni interventi decisivi quali, ad esempio, la revisione del Codice degli appalti o, per gli investimenti locali, misure che permettano di liberare i risparmi degli enti.

Spendere meglio

Per quanto riguarda la qualità degli investimenti il discorso è diverso e più complicato. Come ha recentemente osservato il governatore Ignazio Visco, “appare indispensabile razionalizzare l’intero processo di programmazione valutazione e monitoraggio della realizzazione dei lavori”. Dovrebbero essere introdotte innovazioni rilevanti nella pubblica amministrazione che richiedono tempi lunghi. Tra esse l’azzeramento di quelle strutture (agenzie, nuclei e dipartimenti) che hanno dimostrato di non saper produrre studi e progetti e di non saper svolgere direttamente una attività di valutazione economica, per sostituirli con tecnostrutture efficaci che sappiano impostare l’intero ciclo dei progetti, dalla programmazione alla valutazione economica fino alla progettazione. Nella Nota di aggiornamento, il governo cita “una task force per affrontare e rimuovere in tempi brevi questi ostacoli, disegnando procedure più celeri ed efficienti”, nonché “un servizio di assistenza tecnica, progettuale e legale alle amministrazioni locali e regionali”.

Ma tutto ciò non è sufficiente perché gran parte delle amministrazioni – assorbite da attività di carattere giuridico e burocratico – non dispongono delle basi minime per fare programmazione (individuare, ad esempio, i fabbisogni infrastrutturali) e per costruire progetti efficienti sotto il profilo economico.

L’unica soluzione per varare in tempi brevi un piano straordinario di investimenti pubblici improntato sulla qualità degli interventi (e quindi su un rilevante contributo alla crescita del Pil) sembra quella di creare una agile e temporanea struttura di esperti e tecnici (economisti, ingegneri, progettisti) da far confluire in un Centro programmazione valutazione progettazione investimenti pubblici (una sorta di struttura tecnica di missione estesa) che predisponga nuovi progetti di investimento di alta qualità e di elevato rendimento economico sociale e che valuti le proposte di intervento già pronte o in via di attuazione provenienti dalle amministrazioni o da altri soggetti.

Si tratterebbe, quindi, di accantonare le strutture amministrative non riformabili in tempi brevi, che continuerebbero a fare il lavoro ordinario (attuale) sugli investimenti, affiancando loro questa struttura speciale composta presumibilmente di 100-200 esperti per preparare e monitorare il piano straordinario di investimenti ad alta qualità, selezionare gli interventi e assicurare un incremento qualitativo e quantitativo del capitale pubblico.