Il governo Conte si affida alle analisi costi-benefici per prendere decisioni su molte grandi opere pubbliche. Forse farebbe meglio a valutarle con analisi comparative di valore aggiunto. Perché non tutti gli investimenti pubblici aiutano la crescita.
Analisi costi-benefici e analisi di valore aggiunto
È di viva attualità politica il tema delle analisi costi-benefici promosse dall’attuale governo per molti grandi investimenti pubblici. Né vi sono dubbi che il moltiplicatore di questi investimenti tenda a essere maggiore di quello dei consumi, argomento alla base di molte delle critiche all’attuale Documento di economia e finanza (purtroppo ve ne sono di ben più rilevanti).
Tuttavia, nella pratica della valutazione degli investimenti da selezionare, la teoria (e la prassi) sembra ferma all’analisi costi-benefici (ABC), pur in versioni aggiornate che tengono conto sia delle esternalità che degli impatti occupazionali diretti, sia, in qualche misura, del costo opportunità marginale dei fondi pubblici. Ma come ho già scritto su lavoce.info , l’approccio, scarsamente applicato in Italia prima del governo Conte, non sembra soddisfacente ai fini di “dialogare” con le scelte macroeconomiche: infatti, misura il surplus sociale netto, che con la crescita economica ha relazioni deboli nei contesti sviluppati. Per inciso, il surplus sociale misura il benessere di famiglie e imprese, e quello delle prime è spesso dominante (si pensi per esempio ai risparmi di tempo per viaggi non di lavoro, che pure costituiscono una quota rilevante dei benefici delle infrastrutture di trasporto).
Ai fini degli effetti di crescita, sembra molto più efficace servirsi di analisi più dirette, come quelle comparative di valore aggiunto (VA), che misurano solo i risultati per le imprese e l’occupazione. Possono essere solo comparative in quanto, pur senza qui entrare in dettaglio, danno sempre risultati positivi se usate per progetti singoli, al contrario dell’analisi costi-benefici. Per questo motivo, però, l’uso non comparativo delle analisi di valore aggiunto è generalmente privilegiato dai decisori politici, per ottenere risultati positivi per le loro scelte discrezionali di spesa.
Ciò premesso, è evidente che il valore aggiunto va non solo misurato, ma ottimizzato: altrimenti l’affermazione generale della superiorità di questa strategia di spesa rispetto a varie forme di sostegno ai consumi potrebbe essere messa in serio dubbio.
Come scegliere le priorità
Ma vediamo più in dettaglio le valutazioni di VA, basate sulla somma delle remunerazioni di lavoro e capitale generate da un investimento pubblico e misurate in base a tabelle input-output.
I benefici della remunerazione del lavoro soffrono ovviamente degli stessi problemi osservabili nel sostegno ai consumi (per esempio, destinazioni “indesiderabili” al fine della crescita produttiva, come risparmi o acquisti di beni importati). Ma la remunerazione del capitale ne è esente? Non sembra, né per il risparmio né per collocazioni estere. Vi è anche la possibilità che la remunerazione abbia la natura di rendita, se i settori interessati sono poco esposti alla concorrenza, come è spesso il caso delle opere pubbliche.
Ora, nelle scelte di investimento formulate in Italia negli anni passati, non vi è traccia nemmeno di misurazioni di VA disaggregate, per non parlare di operazioni di massimizzazione. Nel settore dei trasporti per esempio sono sul tavolo investimenti pluriennali per 132 miliardi, mai valutati nemmeno in termini di analisi costi-benefici, metodo in sé irrinunciabile, ma probabilmente inadeguato per valutarne gli impatti sulla crescita economica. Di certo sono investimenti con pesantissimi impatti diretti sulle finanze pubbliche, al contrario di altri settori (come energia o banda larga), che presentano tassi potenziali di ritorno finanziario più favorevoli.
Per chiarire ulteriormente: una revisione di un piano nazionale di investimenti basata sul metodo del VA darebbe risultati molto diversi di quelli ottenibili basandosi sull’ABC: le priorità si sposterebbero probabilmente verso investimenti più orientati alla realtà produttiva. Inoltre, un’ottimizzazione a risorse date sposterebbe le scelte verso quelli con maggiori prospettive di ritorni finanziari, cioè con minori costi pubblici netti a parità di valore aggiunto. E le opere con rilevanti ritorni finanziari sono anche quelle che meglio si presterebbero alla partecipazione di capitali privati, che potrebbe aumentarne l’efficienza, oltre che diminuire l’onere sulle non floride casse pubbliche del paese.
Che fare in pratica? Se il governo spostasse maggiormente l’asse della spesa verso gli investimenti, dovrebbe procedere rapidamente a forme di valutazione comparativa semplificata di VA, anche per sostenere in modo trasparente il dibattito sulle priorità. Se le risorse pubbliche sono scarse, si tratta innanzitutto di prestare la massima attenzione a non sprecarle, ma si tratta anche di un problema di trasparenza, e quindi in conclusione di democrazia nelle scelte.
Forse è davvero utile superare il mantra “qualsiasi investimento pubblico fa bene alla crescita del Paese”, posizione tra l’altro largamente “bipartisan”. Può diventare, come tutti gli atteggiamenti fideistici, un mantra pericoloso.
*Marco Ponti è esperto della Struttura tecnica di missione del ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
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Marco Ponti ha insegnato economia dei trasporti ed economia ambientale, prima a Venezia e poi per dieci anni come ordinario al Politecnico di Milano. Ha svolto attività di consulenza per la Banca Mondiale (in 15 paesi in via di sviluppo), per la Commissione Europea, per l'OECD, per cinque ministri dei trasporti, per le Ferrovie dello Stato e per il ministero del Tesoro. E’ stato presidente o consigliere di amministrazione di diverse società pubbliche e private del settore. Svolge attività di ricerca nell'ambito delle analisi di fattibilità economica e finanziaria dei progetti, regolazione economica e politiche pubbliche del settore (investimenti e gestione). È stato recentemente coordinatore del gruppo di valutazione economica delle infrastrutture di trasporto ed esperto della Struttura tecnica di missione del ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del primo governo Conte e membro dell'Advisory Board dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti (Art). È attualmente responsabile dell'associazione non-profit Bridges Research, che svolge ricerche indipendenti nel settore.
piero rubino
Un breve commento pubblico al prof. Ponti (con il quale ho spesso il piacere di dialogare). Analisi come al solito molto lucida, in particolare nel ribadire la necessità di abbinare correttamente strumenti ( analitici ) ad obiettivi ( di policy ): in breve ACB per ordinare i progetti, fino a scartare quelli che “non superano l’asticella”; analisi di VA per stimarne gli impatti sulla crescita. Il mio dissenso (o dubbio ) verte proprio sull’ultimo punto: le analisi di VA sono pur sempre statiche ( o di statica comparata, come forse direbbe un economista): pertanto impediscono di cogliere la complessità delle azioni e retroazioni che solo un modello completo del funzionamento dell’economia permette di apprezzare. Credo che per valutare gli effetti sulla crescita – segnatamente su quella potenziale, che poi è quella che più conta – serva un’analisi robusta dei moltiplicatori fiscali della spesa pubblica, in particolare della componente infrastrutturale. Stando a recenti (meta)analisi, ormai molto citate (come quella di Valery Ramey, es. da Giavazzi e Alesina, da Bini-Smaghi e da Balduzzi et al. su Vox.eu) questi moltiplicatori paiono effettivamente molto elevati e significativamente maggiori dell’unità; ma la loro reale entità dipende dalle condizioni di partenza, di contorno e di contesto (detto molto male). Grazie dell’(eventuale) attenzione.
Pietro Spirito
Talvolta questo Paese riesce a dividersi su materie che devono essere inevitabilmente unanimi. Misurare l’efficacia degli investimenti pubblici e’ tautologia, ma poi lo facciamo molto di rado. Prendere decisioni sugli investimenti da fare è indispensabile, ma poi si continua a rinviare la scelta, accampando le scuse più diverse. Tecnica e politica hanno ruoli complementari, che richiedono una integrazione tra diversi livelli di responsabilità. Invece capita spesso che i ruoli si invertano. I politici sperano che i tecnici confermino esattamente ciò che loro hanno in testa, mentre i tecnici si immaginano di fare le mosche cocchiere della politica. Ne esce fuori un guazzabuglio assolutamente inestricabile, che conduce alla paralisi ed alla sommatoria di incertezze. Così l’Italia continua a perdere credibilità. E si allontana la capacità attrattiva del nostro Paese verso il resto del mondo
Antonio Dentato
E’ proprio così. I politici, a volte, affidano ai tecnici scelte che appartengono alle loro esclusiva responsabilità. E sperano che li traggano dall’impaccio, confermando le loro aspettative. Ma nel caso della creazione o non delle infrastrutture, a cominciare da quelle ferroviarie, prima o poi devono uscire allo scoperto e decidere non solo in rapporto ai costi/benefici economici e ambientali, ma anche e soprattutto in relazione alle prospettive che intendono dare allo sviluppo del territorio in cui quelle infrastrutture vanno ad insediarsi. E questo vale anche con riferimento allo sviluppo e all’integrazione fra territori prossimi dei singoli Paesi europei. Argomento, questo, che sembra completamente oscurato nel dibattito politico in corso. E che, invece, andrebbe tenuto sempre in evidenza anche per definire quale ruolo si intende far giuocare all’Italia nel contesto europeo.
Aniello DE PADOVA
Sinceramente l’idea che gli investimenti si facciano per le imprese e per l’occupazione invece che per il benessere dei cittadini mi sembra poco allettante.
Specie da quando abbiamo la chiara evidenza che, sempre più spesso,ai vantaggi per le imprese non corrispondono aumenti del benessere dei cittadini ma solo alla crescita del saldo del conto in banca di pochi (spesso neppure degli imprenditori)
Mauro
Professor Ponti, nelle sua valutazioni considera il fattore dell’omogeneità della rete? Su tutte direttive alpine, attraverso tunnel di base (Semmering, Koralp, Zimmerberg, Gottardo, Monteceneri, Lötschber, Brennero) o inteventi sui valichi (Tarvisio) nel giro di pochi anni viaggeranno treni merci trainati da una sola locomotiva lunghi fino a 750 metri, con peso trainato fino a 2000 tonnellate, con vagoni con sagoma PC80. E’ ragionevole pensare che il traffico merci adotterà per distanze medio – lunghe questo tipo di trasporto, considerando anche il forte supporto in tal senso della Comunità Europea, per cui le aree non collegate a questo tipo di rete saranno fortemente penalizzate dal punto di vista logistico. Il mio riferimento è ovviamente al nord ovest d’Italia nel caso in cui non ci procedesse con i lavori della Torino – Lione.
giorgio ponzetto
Con riferimento alla chiusura dell’articolo del Prof. Ponti, mi permetto di ricordare che Keynes sosteneva che, in una situazione di crisi economica, con disoccupazione elevata e scarsità di investimenti, anche scavare buche e riempirle avrebbe prodotto effetti positivi sull’occupazione, sul reddito reale e sulla ricchezza di un paese. Mi sembra un insegnamento ancora attuale.