Patrimonio pubblico da mille e una notte, ma poco utilizzato

Il patrimonio pubblico reale italiano ammonta a 476 miliardi di euro. Una ricchezza cospicua: scomporla nelle sue varie componenti ci fa capire come potremmo utilizzarla per ridurre il debito pubblico. A partire dai progressi degli ultimi anni.

Il patrimonio per abbattere il debito pubblico

Da tempo al centro dell’attenzione, il debito pubblico viene dipinto come il termometro della nostra sostenibilità fiscale. Quando la fiducia dei mercati riguardo alla possibilità di onorare i nostri debiti viene meno, facciamo più fatica a reperire credito, pagando più interessi e appesantendo ulteriormente il nostro bilancio pubblico. Ma cosa succede se ci spostiamo dall’altra parte della bilancia e andiamo ad analizzare le attività, anziché le passività in questione?

Tra le proposte di abbattimento di debito pubblico, spunta sempre l’idea di vendere parte del nostro patrimonio pubblico, soprattutto quello immobiliare. L’operazione, tuttavia, è complicata e le somme che finora sono state reperite (2,6 miliardi tra il 2015 e il 2017) appaiono di tutt’altra entità rispetto alle cifre del debito. Limitarsi a questo aspetto è inoltre limitante. Come già affermato da Tito Boeri e Giuseppe Pisauro, il vero problema del patrimonio pubblico è il basso rendimento. La proposta in ballo, allora, era la valorizzazione di tale ricchezza, oltre che la razionalizzazione del patrimonio effettivamente utilizzato. Ma qual è la situazione oggi?

Qualche dato per capire il fenomeno

In prima battuta è utile avere uno sguardo d’insieme sulla situazione patrimoniale italiana. Guardando al patrimonio netto delle amministrazioni pubbliche in percentuale al Pil (figura 1), possiamo notare che la capacità del nostro paese di usare il proprio patrimonio per far fronte ai debiti è ben al di sotto della media dei paesi sviluppati e in tendenziale caduta.

Figura 1

Gli asset che compongono il patrimonio pubblico si dividono in finanziari e non finanziari. Mentre i primi sono mediamente più liquidi e valutabili con maggiore certezza, è proprio l’insieme di quelli fisici che costituisce la base della discussione strategica più controversa e problematica. Basti pensare al fatto che una gran parte del patrimonio è utilizzata per le attività che lo stato svolge quotidianamente. Nel 2016, il totale delle attività non finanziarie che appartenevano al settore pubblico valeva 476 miliardi di euro, composti per il 72 per cento di immobili e per il 25 per cento di altri beni di capitale fisso (come impianti, macchinari, mezzi di trasporto e brevetti). Infine, quasi 10 miliardi sono costituiti da terreni.

Grafico 1

Per quanto riguarda gli immobili (inclusi i terreni), l’ultimo rapporto stilato dal ministero del Tesoro ci dice che il 73 per cento di questi appartiene alle amministrazioni locali, di cui il 67 per cento ai comuni. Le amministrazioni centrali ne controllano appena il 3,65 per cento. Di questi, tuttavia, solo il 38 per cento per quelle centrali e l’8 per cento per quelle locali appartiene al patrimonio disponibile (e quindi alienabili). Le amministrazioni locali dichiarano di non utilizzare l’8 per cento di tale patrimonio e quelle centrali addirittura il 19 per cento (benché siano stati spesi 830 milioni in locazioni passive). Di quest’ultima categoria, il 72 per cento consiste in unità residenziali e il restante in unità istituzionali, come caserme, scuole, uffici e fabbricati. Se a questo aggiungiamo che soltanto il 56 per cento degli edifici utilizzati è fonte di ricavi perché dato in uso a titolo oneroso, il perimetro di quanto effettivamente può rendere dal punto di vista finanziario è piuttosto limitato.

Se ci si concentra sui terreni invece (detenuti al 97 per cento dalle amministrazioni locali), la quota di quelli agricoli, boscati e di pascolo non utilizzati, oltre a essere quantitativamente molto rilevante, è molto più alta rispetto alle aree urbane.

Grafico 2

È proprio della problematica dello scarso utilizzo del patrimonio immobiliare che si occupa un recente report dell’Osservatorio dei conti pubblici italiani, che fornisce qualche informazione in più sulla metratura e le grandezze finanziarie in questione. Ricordando che si tratta comunque di stime basate su un 70 per cento di amministrazioni adempienti, si può osservare che il valore a prezzi di mercato dei 2,3 milioni di immobili censiti ammontava a 283 miliardi di euro, di cui solo il 7 per cento usato per fini residenziali o commerciali. E a proposito di sprechi, 9 miliardi di immobili istituzionali risultano inutilizzati, di cui più di un terzo della superficie coperta ha un valore patrimoniale nullo a meno di non avviare attività di valorizzazione urbanistica. Per quanto riguarda gli immobili commerciali, circa 3 miliardi sarebbero invece completamente inutilizzati.

Infine non va dimenticato il patrimonio dell’edilizia residenziale pubblica, gestito in maggior parte da 80 soggetti pubblici territoriali: oltre 800mila appartamenti, di cui una buona parte considerati vendibili, in quanto non più categorizzabili come “popolari” e quindi abitati da inquilini che non vi hanno più diritto. Secondo la Corte dei conti nel 2007 il 40 per cento degli immobili non era più di categoria popolare, ma civile. Altre stime più recenti parlano invece di 100 mila immobili vendibili (anche agli stessi inquilini) per i criteri già esposti.

I nodi vengono al pettine?

Se la quota di immobili realmente disponibili per essere fatti fruttare è poca e, oltretutto, molti di questi sono rimasti inutilizzati, cosa si è fatto in questi anni per migliorare la situazione? Si sta andando nella direzione giusta?

Alcuni passi in avanti sono stati fatti. Dal 2012 i metri quadri per dipendente sono stati fissati a un massimo di 20/25. E a seguito del decreto legislativo 66 del 2014, seppur ancora molto lontano dagli obiettivi fissati, si è ridotto di 100 milioni in tre anni il totale degli affitti pagati dalla pubblica amministrazione. Negli ultimi anni, inoltre, Agenzia del Demanio ha acquisito sempre maggiore autonomia e potere gestionale su parte di questo patrimonio. C’è poi stato uno spostamento strategico dall’obiettivo di vendita per abbattere il debito pubblico al concetto di valorizzazione. Secondo il report dell’Agenzia del Demanio sono 43mila (tra fabbricati e terreni) i cespiti gestiti, per un valore di 60,5 milioni di euro. In questi ultimi anni, oltre alla dismissione mirata di circa 4mila immobili non strategici, si è deciso di valorizzare il patrimonio attraverso investimenti e manutenzione. Il patrimonio in gestione al Demanio si è infatti rivalutato di circa 3 miliardi in tre anni. Molti immobili sono poi stati trasferiti gratuitamente a enti locali per progetti di sviluppo e riqualificazione (per il cosiddetto federalismo demaniale, che solo nel 2018 ha ceduto immobili per un valore di quasi due miliardi). Infine, il progetto di riqualificazione energetica, per cui saranno investiti 1,5 miliardi nei prossimi anni, porterà a una notevole riduzione dei costi di gestione di questi immobili (stimata in 275 milioni di euro).

Ma non solo, altri attori stanno giocando un ruolo importante nel processo. In prima battuta, Cassa depositi e prestiti, che ha operato in questi anni come “market maker” e, con il sostegno operativo di Cdp Investimenti Sgr, sta investendo risorse e denaro per la valorizzazione del patrimonio pubblico. Di particolare rilevanza sono due fondi comuni di investimento, lanciati da pochi anni. Da una parte, il fondo di investimenti per il turismo, che, attraverso una dotazione di 250 milioni, riqualifica parte del nostro patrimonio per rilanciare il turismo. Dall’altra, il fondo di investimenti per la valorizzazione (diviso in comparto “core” ed “extra”), che, con quasi 300 milioni a disposizione, si occupa di processi di valorizzazione urbanistica o edilizia di immobili per la loro successiva vendita o messa a reddito. Da segnalare è poi il ruolo di Invimit Sgr, società a partecipazione pubblica che detiene oltre un miliardo di euro di patrimonio pubblico. Il patrimonio in dotazione, destinato a valorizzazione, razionalizzazione o dismissione, è cresciuto consistentemente negli ultimi anni, così come i fondi comuni di investimento attivati (attualmente nove). In sostanza, il cammino è ancora lungo, ma le realtà in gioco sono varie e stanno già maturando risultati convincenti.