L’investimento in ricerca? Dipende dalla forma di governo

Sanità, istruzione e ricerca pubblica avranno un ruolo cruciale nei prossimi anni. Alcuni assetti istituzionali favoriscono questi investimenti, altri no. È un aspetto da tenere in considerazione quando si discute di riforme istituzionali.

Alle radici del problema

In tempi di emergenza pandemica i governi hanno riscoperto l’importanza di beni e servizi pubblici essenziali come la sanità, l’istruzione e la ricerca. Sono il risultato di investimenti di lungo periodo, specialmente istruzione e ricerca, i cui frutti si godono lontano nel tempo e in via indiretta. Richiedono pertanto una visione politica e una capacità di programmazione che vadano oltre il ciclo vitale dei governi. Sono però caratteristiche che stridono con il progressivo schiacciamento sul presente della politica che negli ultimi anni abbiamo visto in Italia e non solo: il cosiddetto problema dello short-termism.

Quando i tempi della politica e i tempi dello sviluppo divergono, l’agenda politica tende a essere occupata sempre più da interventi di breve respiro. A ciò contribuisce il susseguirsi di crisi economiche, su tutte quella del 2008. Di fronte a disoccupazione crescente, stagnazione economica e sofferenze sociali, l’enfasi delle agende dei governi si sposta sui trasferimenti in denaro per sostenere i cittadini in difficoltà, le imprese, il sistema bancario e così via. Tutto ciò va a scapito degli investimenti di lungo periodo che consentono di avere un sistema sanitario efficiente, una formazione di alto livello e un solido settore di ricerca pubblica.

Proprio il settore della ricerca pubblica è stato una vittima illustre non solo in Italia, ma in gran parte dei paesi avanzati. Come mostra la figura 1, a partire dagli anni Ottanta i paesi avanzati (oltre ai paesi Ocse sono inclusi Cina, Romania, Russia, Singapore, Sud Africa e Taiwan) hanno destinato una quota decrescente di prodotto interno lordo alla ricerca pubblica e una crescente alla ricerca privata. La spesa pubblica complessiva oscilla invece in risposta alle crisi, con un moderato trend discendente (interrottosi alla fine degli anni Novanta). Come è già stato sostenuto, questo spostamento rischia di ingenerare contraccolpi negativi sulla capacità di crescita dei paesi.

L’analisi su quarantuno paesi

In un recente lavoro ci siamo interrogati sull’esistenza di fattori istituzionali che possano influenzare l’agenda politica dei governi, con particolare attenzione al finanziamento della ricerca pubblica. Sappiamo infatti che determinati contesti istituzionali influenzano le politiche fiscali e il livello complessivo di spesa pubblica. Sistemi elettorali proporzionali (rispetto ai maggioritari) e forme di governo parlamentari (rispetto a quelle presidenziali) tendono ad aumentarla.

La spesa in ricerca pubblica rappresenta una politica di lungo periodo e un tipico bene pubblico, nel senso che tende a generare benefici per l’intera collettività. In linea teorica, i paesi con sistemi elettorali proporzionali e forme di governo parlamentari favoriscono politiche di lungo periodo e sono più inclini a investire in beni pubblici generici, che beneficiano una parte maggiore della collettività, rispetto a paesi con sistemi elettorali maggioritari e forme di governo presidenziali che invece prediligono progetti che beneficiano porzioni più specifiche e mirate dell’elettorato. Infatti, nei sistemi maggioritari il consenso politico è più legato a specifiche costituency elettorali, come ad esempio gli stati più determinanti o i collegi in bilico. Questo porta i politici a investire relativamente di più in progetti mirati a porzioni specifiche dell’elettorato, rispetto a progetti sui beni comuni, che favoriscono la società del suo insieme. Per contro, nei sistemi proporzionali, dove ogni voto conta, politiche pubbliche ad ampio spettro (ossia beni pubblici come la ricerca) sono politicamente più attraenti.

È anche ipotizzabile che paesi in cui esistono organizzazioni civiche più grandi, che coprono una porzione importante degli interessi della popolazione, tendano a investire maggiormente in beni pubblici generici come la ricerca pubblica. Succede ad esempio quando sindacati e associazioni industriali sono forti e rappresentativi. Al contrario, una frammentazione delle organizzazioni civiche e gruppi di interesse possono rappresentare un freno agli investimenti in beni pubblici, preferendo redistribuzione di reddito a favore dei loro rappresentati. L’argomento è tratto dal classico libro The Rise and the Decline of Nations di Mancur Olson, nel quale si ammonisce circa il rischio che la proliferazione di gruppi di interesse troppo sviluppati possano nuocere all’interesse generale, a meno che i gruppi non siamo sufficientemente inclusivi da sovrapporsi all’interesse generale.

La nostra analisi, basata su quarantuno paesi osservati negli ultimi quaranta anni, conferma la teoria. Sistemi elettorali parlamentari favoriscono l’investimento in ricerca pubblica rispetto ai sistemi maggioritari. Troviamo anche più forti investimenti in ricerca pubblica nei paesi dove alle organizzazioni civiche grandi e inclusive (encompassing) viene riconosciuto un ruolo dai governi, rispetto a situazioni dove il rapporto fra governi e società civile è contingente e circostanziale (dati tratti dal Varieties of Democracy (V-Dem) Project). Infine, anche il bicameralismo sembra spingere i governi a investire in ricerca pubblica.

I nostri risultati fanno scattare un campanello d’allarme, soprattutto in un paese dove troppo spesso si ritiene di poter risolvere i problemi del funzionamento del settore pubblico attraverso grandi riforme istituzionali. Negli ultimi anni in Italia c’è stata la tendenza a orientarsi verso l’introduzione di sistemi elettorali sempre più maggioritari, l’abolizione del bicameralismo perfetto, e fino a registrare alcune proposte di presidenzialismo.

Qual è stata la tendenza negli altri paesi avanzati? Come mostra la figura 2, il numero di paesi con un sistema elettorale proporzionale è aumentato nel tempo (quasi il 70 per cento oggi), così come il numero di paesi con forma di governo presidenziale (oltre il 45 per cento oggi). Si nota una riduzione significativa della presenza di gruppi civici (Cso): nel 1980 in quasi la metà dei paesi si trovavano grandi organizzazioni civiche convolte nel processo politico, oggi la quota è circa un quarto.

I nostri risultati suggeriscono dunque cautela nella discussione sulle riforme istituzionali, proprio per la presenza di effetti collaterali non sempre considerati, come il fatto che assetti istituzionali presidenziali-maggioritari tendono a investire meno in beni pubblici generali. Negli ultimi mesi abbiamo già avuto modo di recriminare sui tagli degli ultimi anni a sanità, istruzione o ricerca. Occorre poi ragionare anche sull’importanza delle organizzazioni civiche coinvolte nel processo politico, che sembrano favorire una agenda politica orientata verso beni pubblici generali: l’Italia è uno dei paesi in cui la loro presenza si è ridotta.