L’arma contro la corruzione? A volte è l’autonomia

Sistemi di approvvigionamento pubblico deboli possono portare a una riduzione delle risorse per altre spese fondamentali. Uno studio indica che talvolta la risposta appropriata a inefficienza e corruzione può essere minore, e non maggiore, supervisione.

Autonomia o regolamentazione?

I governi comprano molti beni. Nel 2017, per esempio, la spesa pubblica per beni e servizi nei paesi Ocse è stata il 29,1 per cento di quella totale, e l’11,8 per cento del Pil.

Numeri simili, se non superiori, si hanno anche nei paesi in via di sviluppo. Per questo motivo, un sistema di acquisti pubblici debole può ridurre sensibilmente le risorse che la pubblica amministrazione potrebbe spendere per altre priorità. Assicurarsi che il denaro pubblico venga utilizzato in maniera efficiente, senza sovrapprezzo, è fondamentale per servire in maniera adeguata i cittadini e mantenere la loro fiducia.

Ci sono due diverse scuole di pensiero rispetto al metodo ottimale per garantire politiche di acquisti pubblici efficienti. Organizzazioni internazionali come l’Ocse e la Banca Mondiale tendono a preferire una politica di regolamentazioni stringenti, accompagnate dallo sviluppo di un sistema di monitoraggio pervasivo e di istituzioni di supervisione per assicurare il rispetto delle regole. Questo approccio disincentiva l’uso scorretto delle risorse pubbliche, ma allo stesso tempo costringe gli addetti agli acquisti pubblici ad avere a che fare con una mole impressionante di burocrazia e tende a scoraggiare, se non addirittura a punire, l’innovazione, anche quando potrebbe portare a un aumento del risparmio.

L’acquisto di beni e servizi è molto importante anche per il settore privato. Al contrario del pubblico, però, le aziende private tendono, con un approccio opposto, a garantire molta più autonomia ai propri addetti all’acquisto, lasciando che siano loro a trovare il modo più efficiente per spendere. Questa filosofia è ben sintetizzata dalle cinque parole chiave alla base della politica sugli acquisti di Netflix: “Act in Netflix’s best interest” (agisci nel miglior interesse per Netflix). L’approccio si basa su una minore supervisione durante gli acquisti, andando poi a premiare l’efficienza con premi salariali.

La letteratura economica ha studiato a lungo il trade-off tra supervisione e discrezionalità. Studi recenti (vedi qui e qui) hanno mostrato che l’effetto di una maggiore discrezionalità per gli addetti dipende molto dalla qualità degli uffici preposti agli acquisti pubblici e dal numero di addetti coinvolti, ma c’è ancora molto dibattito sul tema. In un recente studio, abbiamo ipotizzato una via innovativa per capire quale dei due approcci sia preferibile adottare, tra quello della supervisione e quello dell’autonomia. Il lavoro è stato svolto insieme al governo del Punjab (Pakistan), tentando di capire il valore effettivo degli acquisti pubblici e quale dei due metodi fosse più efficace.

Prezzi che variano a seconda dell’istituzione

I dati raccolti durante l’analisi mostrano che esiste una variazione considerevole nei prezzi per l’acquisto dello stesso identico bene a seconda dell’istituzione che l’ha compiuto. In particolare, gli addetti agli acquisti pubblici hanno pagato tra le 3,5 e le 115 rupie per penne che ne valevano 25. Nonostante il costo di ciascuna penna sia piuttosto basso – 115 rupie valgono meno di un dollaro – i volumi degli acquisti sono molto elevati. L’acquisto di oggetti generici, come le penne, rappresenta più della metà delle spese non salariali degli uffici pubblici considerati nello studio.

I risparmi dovuti alla maggiore autonomia

Nello studio sono stati testati due diversi approcci per aumentare l’efficienza negli acquisti. La spesa di ciascun addetto è stata monitorata dalla ragioneria dello stato, ma, nel caso di chi è stato sottoposto a un approccio che favorisce l’autonomia, la supervisione nella fase di acquisto è stata ridotta o addirittura superata, riducendo sensibilmente il numero e il tipo di documenti che il supervisore poteva richiedere prima di autorizzare un acquisto, lasciando agli addetti agli acquisti ampia discrezionalità nella spesa di una parte del loro budget.

Intuitivamente, l’aumento della discrezionalità e dell’autonomia nelle procedure di acquisto ha due effetti opposti: i) ridurre la burocrazia e aumentare l’autonomia dovrebbe far scendere il prezzo pagato per i beni; ii) diminuire la supervisione potrebbe aumentare gli sprechi, sia in maniera attiva (corruzione), che passiva (pigrizia degli addetti).

Nello studio abbiamo dimostrato che offrire maggiore autonomia agli addetti ha ridotto il prezzo medio per unità acquistata dell’8-9 per cento: i benefici derivanti dalla rimozione della burocrazia legata al monitoraggio superano di gran lunga la perdita di benefici garantiti dall’attività di supervisione. Nonostante il campione relativamente piccolo di uffici considerati, il risparmio ottenuto introducendo questa soluzione, sostanzialmente a costo zero, sarebbe sufficiente per finanziare per un anno l’attività di cinque scuole in più o la disponibilità di 75 posti letto ospedalieri aggiuntivi.

Gli incentivi economici

Il secondo sistema di incentivi prevedeva l’introduzione di premi in denaro per gli addetti agli acquisti che avessero ottenuto un prezzo vicino al reale valore dei beni acquistati. Lo studio ha mostrato che i benefici di questo sistema hanno portato a minime riduzioni del prezzo. Sembrerebbe che, quando la supervisione è stringente, gli addetti agli acquisti siano bloccati dalla burocrazia nella ricerca di soluzioni per migliorare la performance.

Nonostante il basso risparmio ottenuto su ogni unità, il ritorno su questo tipo di investimento è stato solido: il costo piuttosto basso dell’attuazione del sistema di incentivi e i grandi volumi di acquisti da parte degli operatori pubblici hanno fatto sì che per ogni dollaro speso in premi in denaro sono stati risparmiati 1,45 dollari.

L’effetto dipende dal tipo di supervisione

L’effetto di entrambi gli approcci è stato molto eterogeneo tra i partecipanti. Una variabile importante per il successo dell’esperimento è stata il “tipo” di supervisore assegnato a ciascun addetto. Dare maggiore autonomia ha funzionato meglio, portando a risparmi intorno al 15 per cento, quando il supervisore risultava maggiormente “estrattivo” (quindi nel caso di supervisori che, prima del cambio di approccio, tendevano a richiedere molto spesso documenti prima di approvare un acquisto), mentre gli incentivi economici hanno funzionato meglio quando il supervisore risultava maggiormente “effettivo” (e quindi meno portato a richiedere una grande mole di documenti prima di approvare un acquisto), con risparmi fino al 6 per cento. Il fatto che garantire maggiore autonomia sia stato molto più efficace a livello generale indica che, in questo contesto, i supervisori tendono a essere maggiormente “estrattivi”. Si tratta di un risultato importante, perché mostra che l’allocazione ottimale delle autorità ai diversi livelli di una gerarchia dipende molto dalle caratteristiche delle autorità stesse.

La giusta risposta all’inefficienza e alla corruzione

Occorre ancora molto lavoro per verificare se i risultati siano validi anche in altri contesti e come queste politiche possano modificare la qualità del personale attratto da un’occupazione nell’ambito degli acquisti pubblici nel lungo periodo. Per esempio, una maggiore autonomia potrebbe attirare aspiranti addetti agli acquisti disonesti, ma potrebbe allo stesso tempo migliorare la qualità della supervisione. Dare maggiore autonomia agli addetti vorrebbe dire darne meno ai supervisori, cosa che potrebbe modificare in meglio il tipo di personale che aspira a un lavoro di supervisione. In generale, lo studio suggerisce che dovremmo riflettere sul nostro istinto a reagire con un aumento della supervisione alle inefficienze del governo e alla corruzione. In molte occasioni, l’elaborato sistema burocratico di monitoraggio ex-ante sta portando più danno che beneficio. Maggiore autonomia (e un rigoroso monitoraggio ex-post) potrebbero essere, contro-intuitivamente, una parte fondamentale della soluzione.