Categoria: Conti Pubblici Pagina 91 di 104

La distribuzione dei sacrifici tra comuni

Ma come viene distribuito l’onere tra comuni? Per discuterne, è necessario entrare nei dettagli. Concentriamoci per semplicità sul solo 2007 (1). Il riequilibrio per ciascun comune è la somma algebrica di due elementi. In primo luogo, si chiede ai comuni di ridurre del 50% nel 2007 il disavanzo di cassa medio registrato nel triennio 2003-2005 (2). Ciò significa che ciascun comune deve ridurre le spese o aumentare le entrate in modo tale da garantire un miglioramento nel saldo di bilancio (sia per la cassa che per la competenza) pari al 50% del disavanzo annuale medio nel periodo 2003-05. Per definizione, questa correzione non riguarda i comuni in avanzo nel periodo considerato. Il secondo elemento è invece universale, e richiede a tutti i comuni di migliorare il saldo di bilancio in misura pari al 3,4% dei pagamenti correnti effettuati in media nel periodo 2003-05. A sua volta, questa percentuale viene determinata in modo da garantire per il complesso dei comuni una riduzione pari alla metà del disavanzo di cassa registrato in media dai comuni nel 2003-05. In altri termini, la manovra si propone di eliminare del tutto il disavanzo di cassa registrato dal complesso dei comuni già nel 2007; metà di quest’aggiustamento è attribuito agli stessi comuni in disavanzo; l’altra metà a tutti i comuni (compresi dunque sia quelli in avanzo che in disavanzo), in una misura direttamente proporzionale alla propria spesa corrente.

Le ragioni del Patto

La ragione di questo complicato meccanismo è probabilmente duplice. Da un lato si vuole evitare di pesare eccessivamente sui soli comuni in disavanzo, ma garantendo al contempo l’obiettivo di un’eliminazione completa dei disavanzi già nel 2007. Dall’altro, si vuole coinvolgere tutti i comuni, compresi quelli "virtuosi", nel processo di aggiustamento. E’ chiaro inoltre che l’uso alla spesa corrente come indicatore per la distribuzione (di metà) dell’aggiustamento è una scelta puramente discrezionale del legislatore. Deciso l’onere dell’aggiustamento da attribuire alla totalità dei comuni, questo avrebbe potuto essere diviso in qualunque modo tra quest’ultimi, per esempio, in base al pro capite o al reddito pro capite di ciascun comune (per fasce dimensionali) o a una qualunque combinazione di questi due. La scelta della spesa corrente riflette probabilmente un intento paternalistico da parte del governo; la spesa in conto capitale è meritoria e va incentivata (o per lo meno non disincentivata), quella corrente va penalizzata. Così, per esempio, due comuni con lo stesso saldo di bilancio, ma con una diversa composizione del bilancio, devono contribuire all’aggiustamento in modo diverso, proporzionalmente maggiore per i comuni con una spesa corrente maggiore.

Le difficoltà del Patto

Le ragioni del governo nella costruzione del Patto di Stabilità interna sono dunque comprensibili, ma non per questo prive di controindicazioni. Non è del tutto ovvio per esempio perché si debba necessariamente privilegiare la spesa in conto capitale a fronte di quella corrente. Con la spesa corrente si finanziano molti servizi ai cittadini, mentre viceversa si possono sprecare i soldi anche investendo in opere inutili. Si sarebbe potuto individuare un indicatore più oggettivo per il riparto dell’onere tra i comuni. Una giustificazione della scelta del governo può essere il voler evitare che i comuni, messi alle strette, riducano la spesa in conto capitale più che quella corrente, in genere più difficile da controllare sul piano politico.
In secondo luogo, mentre la spesa corrente è sicuramente più stabile di quella in conto capitale, anche questa varia considerevolmente per periodi, per dimensione territoriale dei comuni e per singoli comuni. La tabella 1, costruita a partire dai dati di bilancio dei comuni capoluogo per il periodo 1998-2001 illustra, per esempio, che i comuni più grandi spendono molto di più di quelli più piccoli, e che vi sono variazioni consistenti per periodi anche lunghi tra comuni. Ciò significa che il 3,4% di riduzione della spesa corrente uniforme tra comuni può generare variazioni molto consistenti in termini di onere di aggiustamento, pari a quasi il 100% nel nostro campione in termini procapite.
In terzo luogo, l’indicatore suscita qualche perplessità, anche supponendo che l’obiettivo sia quello di incentivare la spesa in conto capitale. Per esempio, è ben possibile che un comune, pur presentando lo stesso saldo di un altro, spenda più di quest’ultimo sia per la spesa in conto corrente che per quella in conto capitale. In questo caso, il primo comune è sottoposto ad un aggiustamento maggiore del secondo, senza che ne sia del tutto chiara la giustificazione teorica.

Tabella 1

Spese correnti per classi di popolazione, pagamenti

(comuni capoluogo; euro pro capite)

La sostenibilità individuale dei sacrifici

La tabella 2 suggerisce invece qualcosa sull’ordine di grandezza dell’aggiustamento imposto in media a ciascun comune. Poiché la spesa corrente è circa il 75% della spesa complessiva di un comune, e poiché è presumibile che la spesa complessiva dei comuni tra il 2004 e il 2006 sia cresciuta almeno in misura pari al tasso di inflazione cumulato nel biennio, ciò significa che l’aggiustamento richiesto nel 2007 rispetto al 2006 sia in media per i comuni attorno al 2,4% della propria spesa complessiva (i.e. 0.034 per 0.70). Cioè in media, solo per la componente relativa alla spesa corrente, ciascun comune deve ridurre la propria spesa o aumentare i propri tributi nel 2007 per una percentuale pari a circa il 2,4% della spesa complessiva del 2006. Si osservi che, per costruzione, per i comuni in disavanzo, questo aggiustamento in media deve essere almeno pari al doppio di questa cifra (sarebbe esattamente uguale al doppio se tutti i comuni fossero in disavanzo, mentre in realtà molti sono in avanzo).

Tabella 2

Risparmi di spesa per classi di popolazione

(comuni capoluogo; euro pro capite; simulazione 1999-2001)

1) Il patto di stabilità interna in realtà opera per il triennio 2007-9, ma 1) l’onere principale dell’aggiustamento è concentrato sul 2007 e 2)l’esperienza insegna che i patti tendono a essere modificati anno su anno, per cui appare ragionevole evitare complicazioni, discutendo solo il 2007.
2) Il 2005 è l’ultimo anno per cui dati certi sono disponibili per la cassa; e l’uso della media triennale, invece del solo 2005, intende ridurre le oscillazioni annuali, dovute in particolare all’evoluzione delle spese in conto capitale.

L’Italia ha un problema di spesa pubblica eccessiva. Nell’ultimo decennio quella primaria (al netto degli interessi) è cresciuta di 3 punti rispetto al Pil. Il Governo ne era ben conscio, e lo aveva indicato nel Dpef. Ma la Finanziaria varata dal Consiglio dei Ministri aumenta le entrate anziché tagliare le spese. Secondo le nostre stime, la copertura della manovra è composta fino all’84% da entrate aggiuntive. Servirà a farci rientrare nell’ambito dei parametri di Maastricht. Ma non eviterà che tra dodici mesi gli stessi problemi si ripresentino. Inquietante poi l’operazione sul Tfr

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Le notizie che arrivano dal fronte della spesa pubblica sono meno incoraggianti di quelle sul gettito delle imposte. Nel 2006 il rapporto tra spesa e Pil crescerà ancora. Si spende più del previsto soprattutto nelle aree collegate al funzionamento della macchina amministrativa e all’attività del settore pubblico come produttore e fornitore di servizi: il personale e i consumi intermedi, la sanità e le amministrazioni locali. La previsione tendenziale per il 2007 è ottimistica: una parte della manovra nella prossima Finanziaria dovrà servire a renderla realistica.

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Economia e finanza pubblica italiane hanno bisogno di riforme strutturali. Dopo aver indicato una rotta riformatrice con il Dpef, la politica economica italiana sembra ora in una situazione di stallo. Alimentata, paradossalmente, da una serie di buone notizie sullo stato dell’economia. Eppure, come dimostra l’esperienza dei paesi europei negli ultimi vent’anni, le riforme politicamente difficili, quelle che agiscono sul lato della spesa, riescono nei periodi di espansione. E sono anche le uniche che permettono di coniugare risanamento e crescita.

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Doveva essere un Dpef di legislatura, ma rischia di passare alla storia come un Dpef balneare. I segnali di ripresa economica e l’imprevisto aumento degli introiti fiscali hanno convinto il Ministro dell’Economia e delle Finanze che l’aggiustamento di finanza pubblica richiesto dal Dpef approvato a luglio vada ridimensionato. E’ un errore, anche perché il nuovo patto di stabilità impone che l’aggiustamento sia piu’ marcato quando le cose vanno bene. Speriamo che almeno sulle intenzioni di intervenire su enti locali, sanità, pubblico impiego e previdenza il Dpef riesca a superare l’estate.

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Un Dpef di inizio legislatura può essere un documento molto utile perché può avere un orizzonte programmatico relativamente lungo. Ma bisogna riempirlo di contenuti. Non e’ il caso del Dpef approvato dal Consiglio dei ministri di venerdì 7 luglio. Speriamo che a settembre, quando presenterà gli interventi promessi ma non specificati, il Governo mostri lo stesso coraggio avuto col decreto sulle liberalizzazioni. Servirà per coniugare risanamento e crescita, freno e acceleratore. Altrimenti si rischia di inchiodare l’economia. Come quando si guida una macchina senza marce col piede sinistro.

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I conti degli enti locali denotano una crescente insostenibilità. D’altra parte, sono proprio i comuni a effettuare oggi la gran parte degli investimenti pubblici. In vista della Finanziaria, sarebbe forse il caso di partire da una consapevolezza: anche se gli amministratori locali fossero tutti eccezionalmente virtuosi, i bilanci dei comuni nella loro attuale configurazione non potrebbero comunque funzionare, con un’inflazione maggiore di zero e trasferimenti che vengono ridotti in misura analoga alla crescita del gettito da compartecipazione tributaria.

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