La Finanziaria che introduce aliquote nette più basse sui redditi medio-bassi e più alte su quelli medio-alti segue i suggerimenti dei più recenti modelli teorici ed econometrici di tassazione ottimale. Un ridisegno che secondo le simulazioni permette nel lungo periodo di ridurre leggermente l’aliquota media, pur mantenendo invariato il gettito fiscale. Ma obiettivi redistributivi consistenti si potranno ottenere solo con la realizzazione di un sistema universale di reddito minimo garantito e con investimenti nei processi di creazione del capitale umano.
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Gli incentivi funzionano meglio del timore delle sanzioni. E’ una regola dell’economia che vale anche per la tassa di successione. Soprattutto se l’intento non è un generico aumento delle entrate, ma di natura redistributiva. In questo caso si ottengono risultati migliori attraverso la deducibilità fiscale delle donazioni a fondazioni filantropiche, culturali e di ricerca. Andrebbe anche ridotto lo spettro di applicazione della quota di legittima a favore dei familiari. Mentre appare indispensabile la creazione di un’Authority del no-profit.
Nei primi mesi di questa legislatura sembrano essere state poste le premesse per il più importante potenziamento degli studi di settore dalla loro prima applicazione nel 1998. Solo le misure inserite in Finanziaria dovrebbero portare a un incremento di gettito di circa 12 miliardi di euro nel triennio 2007-2009, di cui 3,3 miliardi nel 2007. In particolare, attraverso l’ampliamento del campo di applicazione degli studi e un utilizzo più esteso e penetrante dei risultati dell’analisi della coerenza del contribuente.
E’ condivisibile la scelta di ridurre il cuneo fiscale per la parte che compete alle imprese attraverso un intervento sull’Irap. Che può essere letto non come una semplice agevolazione, ma come una norma di sistema. E la sua articolazione è funzionale agli obiettivi perseguiti. Gli elementi critici sono dettati dall’impellenza dei vincoli di gettito e riguardano l’esclusione di importanti settori dellÂ’economia, oltre alla complessità dei meccanismi opzionali previsti, che rendono il disegno e i suoi effetti meno trasparenti.
LÂ’evasione e la pressione fiscale (il rapporto delle entrate pubbliche sul Pil) sono da sempre ingredienti fondamentali della politica economica. Le discussioni inerenti la legge Finanziaria, tanto per citare lÂ’attualità , non fanno altro che ribadire il concetto. DÂ’altronde, lÂ’importanza attribuita dal legislatore a questi indicatori è ben meritata e si vuole qui porre lÂ’accento su certe loro interrelazioni che potrebbero aiutare a chiarire alcuni dei temi di politica fiscale sul tappeto. La pressione fiscale a carico degli “onesti” Il primo tratto comune che viene in mente è che le attività non dichiarate al fisco incidono su entrambi i fattori della pressione fiscale, poiché riducono sia il gettito sia il Pil (o, quantomeno, riducono lÂ’affidabilità della stima del Pil). La pressione consueta deriva dalla divisione del gettito incassato dalla pubblica amministrazione per il Pil complessivo. Per spiegare gli altri due indici, va detto che lÂ’Istat pubblica due diverse stime dellÂ’evasione: una minima, lÂ’altra massima. QuestÂ’ultima comprende, oltre allÂ’evasione minima, anche una somma che potrebbe non essere collegata a redditi irregolari. (2) Orbene, il denominatore delle misure “media” e “massima” è, rispettivamente, il Pil complessivo al netto della versione minima e massima della stima dellÂ’evasione. Chiaramente, a parità di Pil totale, il Pil regolare più basso è quello connesso allÂ’evasione massima e, altrettanto ovviamente, esso genera lÂ’aliquota massima poiché il gettito è uguale per tutti gli indici. In altre parole, nellÂ’evento banale e limite in cui non esistesse evasione, allora sia il rapporto massimo che quello medio collasserebbero al valore consueto. Una crescita senza ostacoli Nella tabella 2 riporto i tassi di variazione del gettito e dellÂ’evasione (nelle due versioni, massima e minima, dellÂ’Istat). Scorrendo le colonne (b) e (c) ci si rende conto che, nonostante gli interventi e la tolleranza zero, la crescita dellÂ’evasione ha trovato pochi intralci. Non solo. La crescita complessiva (vedi ultima riga) ci informa che, negli ultimi dieci anni, una delle “industrie” trainanti del nostro sistema economico è stata proprio lÂ’evasione fiscale; specie quella che, secondo lÂ’Istat, è certamente evasione. Vedasi la colonna (c). Confrontando evasione e gettito (colonne (a-b) e (a-c)), risulta che i primi anni Novanta sembrano essere stati un periodo particolarmente drammatico: lÂ’evasione aumentava e il gettito non riusciva a tenerne il ritmo. In seguito qualcosa è migliorato, anche se il risultato consolidato nel corso del decennio permane negativo. La correlazione tra la crescita del gettito e quella dellÂ’evasione è positiva (molto, 65 per cento, nel caso dellÂ’evasione massima; poco, 19 per cento, nel caso dellÂ’evasione minima), il che a parole vuol dire che è risultato difficile implementare politiche in grado di perseguire, contestualmente, aumenti di gettito e riduzioni dellÂ’evasione. (1) Per saperne di più, cfr. Maurizio Bovi (2006), “Evasione e sommerso nella Contabilità nazionale”, in Guerra M.C. e A. Zanardi, Rapporto di Finanza Pubblica. Bologna, il Mulino.
Merita qui di essere ricordato che lÂ’Istat corregge il Pil aumentandolo dellÂ’evasione fiscale che, con varie tecniche, riesce a quantificare. (1) Cioè, il Pil ufficiale (che è anche una somma di redditi) contiene anche i redditi non dichiarati. Viceversa, i conti pubblici non sono corretti per lÂ’evasione, per cui la pressione fiscale comunemente riportata e commentata (chiamiamola “consueta”), potrebbe non essere quella “vera”.
Quest’ultima è molto probabilmente superiore a quella solitamente discussa poiché, evidentemente, le tasse sono pagate solamente dai redditi emersi. L’Istat pubblica i dati del Pil dichiarato e non, può essere interessante perciò chiedersi qual è la pressione fiscale a carico dei contribuenti onesti. L’operazione è assai semplice: il gettito va diviso per il solo Pil regolare. La tabella 1 dà conto dei risultati, affiancando tre tipi di pressione fiscale.
Si può anche osservare che variazioni di gettito per motivi del tipo “aumento/diminuzione del senso civico” (nel secondo caso si può pensare allÂ’effetto di condoni reiterati), dovrebbero impattare meno sul quoziente massimo che su quello consueto: a parità di mutamenti negli incassi fiscali, il denominatore “tutto dentro” di questÂ’ultimo resta relativamente più stabile. Va poi considerato che i valori di cui alle colonne (b) e (c) sono una sovrastima dellÂ’aliquota “vera” poiché è più facile nascondere il reddito che il consumo. Cioè, parte delle imposte indirette è pagata dai redditi irregolari. In questo caso lÂ’indicatore consueto, tenendo conto anche dei redditi evasi, è meno impreciso degli altri due.
Ancor più singolare è lÂ’impatto sulla pressione fiscale dei redditi provenienti dalle attività illegali. Da un lato, vengono (almeno in parte) spesi nel circuito legale, in ciò incrementando le entrate pubbliche mentre, dallÂ’altro, non entrano nel Pil totale stimato dallÂ’Istat. In entrambi i casi, lÂ’effetto è una sovrastima della pressione fiscale: una parte degli incassi della pubblica amministrazione deriva da redditi non conteggiati nel Pil ufficiale. Comunque, tutto considerato, è probabile che la percentuale “vera” sia situata allÂ’interno dei due valori estremi riportati nella tabella 1 la quale, anche perciò, appare generosa di utili indicazioni.
Entrando nel merito delle cifre, sembra che il 1997 sia stato, fiscalmente parlando, un annus horribilis : tutti i valori segnano un massimo. DÂ’altronde, quello, era lÂ’anno dellÂ’eurotassa.
Forse ancora più intenso è l’impatto, anche emozionale, dell’aliquota che storicamente grava sui redditi dichiarati al fisco: non di rado si è superato il 50 per cento anche nella versione più conservativa di cui alla colonna (c). Infine, l’osservazione dei valori del decennio suggerisce che la pressione fiscale, specie nelle due versioni non consuete, è maggiore negli anni più recenti che nei primi anni Novanta.
Evidentemente, ed è la speranza di molti, non è detto che la storia debba per forza ripetersi. Tuttavia, in base a queste informazioni, si possono tentare due considerazioni di politica fiscale.
La prima riguarda i condoni degli ultimi anni che, se fatti con lÂ’intenzione di far emergere base imponibile in modo permanente, avrebbero dovuto produrre sia maggior gettito sia minore evasione. Nei dati aggregati qui analizzati, simili dinamiche non trovano riscontri.
La seconda interpretazione normativa è che in Italia la gestione delle entrate pubbliche appare particolarmente complicata. Dal lato emerso, devono confrontarsi con rigidi vincoli sovranazionali, con un debito abnorme, con una spesa (nel breve termine) sempre meno comprimibile e (nel lungo termine) sempre più decentrata; dal lato sommerso, sembrano subire vigorose reazioni ai tentativi di reperire incassi aggiuntivi.
Insomma, il quadro prospettato dovrebbe far intuire perché, nei dibattiti di politica fiscale, si sente spesso dire che i) la (più che trentennale) “stagione” dei condoni è ormai finita e che ii) la lotta allÂ’evasione fiscale è un prerequisito per la riduzione della pressione fiscale.
* Le opinioni qui espresse sono personali e non necessariamente impegnano lÂ’Isae.
(2) Il fatto è che l’Istat non è in grado di discriminarne la parte che, con maggiore certezza, proviene da attività sommerse.
I contribuenti con oltre 35mila euro di imponibile pagheranno più imposte. Ma chi beneficerà dell’intervento sull’Irpef? Saranno coloro che hanno redditi tra 10 e 35mila euro, più i lavoratori dipendenti degli autonomi e chi ha figli rispetto a chi non ne ha. Ma lÂ’effetto redistributivo non è intenso, perché la manovra poggia solo sulla progressività dellÂ’imposta. Importanti gli aspetti di razionalizzazione, con il ritorno al sistema di detrazioni. Forse si poteva fare di più nel disegno degli istituti di sostegno alle famiglie e verso lÂ’universalità dei beneficiari.
Ben 34 miliardi di differenza nel gettito per il 2006 tra le previsioni del Dpef del luglio 2005 e quello di quest’anno. Spiegabili per la metà con la revisione contabile operata dall’Istat e per 11 miliardi con interventi discrezionali. Il resto è una sottostima. Ma i dati relativi al primo semestre 2006 segnalano una crescita ancora maggiore, che il governo valuta in 5 miliardi. Davvero strutturali? Saperlo sarebbe importante. Alcuni suggerimenti per rendere più trasparenti le informazioni sulle entrate, in linea con quanto avviene in altri paesi.
Un cambiamento radicale, cominciato però con un passo falso. Infatti la riforma della fiscalità degli immobili entrata in vigore il 4 luglio col decreto legge 223/06 sta per essere corretta dal Governo: alcune proposte su come dovrebbe essere rettificata la normativa fiscale appena entrata in vigore.
La politica fiscale deve coniugare flessibilità di breve periodo e disciplina di lungo periodo. Dovrebbe perciò essere controllata da un Fiscal Council indipendente che fornisca stime veritiere delle variabili macroeconomiche su cui si fondano le previsioni delle entrate e delle spese e monitori il raggiungimento degli obiettivi di risanamento. Anche il Dpef raccomanda trasparenza e monitoraggio dei conti pubblici. Perché allora non adottare una legge di responsabilità fiscale, come hanno fatto altri paesi?
Un Dpef di legislatura per quanto riguarda le entrate tributarie. Il documento non indica quanta della correzione del disavanzo prevista sia imputabile al prelievo, né entra nel dettaglio dei singoli provvedimenti finalizzati ad aumentare il gettito. Conferma come prioritaria la linea di intervento a favore del recupero della base imponibile impostata con il decreto legge 223. Dà , invece, alcune indicazioni qualitative sulla riduzione del cuneo fiscale sul costo del lavoro e sul nuovo disegno delle deduzioni dall’Irpef per lavoro e oneri familiari.