Se il barometro della sanità segna sempre bel tempo

Il monitoraggio del ministero della Salute sui livelli essenziali di assistenza per il 2020 “promuove” molte regioni, segnalando in particolare miglioramenti nell’assistenza territoriale. Un risultato davvero sorprendente per l’anno della pandemia.

Il monitoraggio del ministero

Il barometro è uno strumento utile perché avverte quando sta per piovere. Se segna sempre bello, qualunque siano le condizioni atmosferiche, diventa inutile e non aiuta a prendere le decisioni giuste, in questo caso se uscire di casa con o senza ombrello.

La banalità viene in mente scorrendo il report, recentemente pubblicato dal ministero della Salute (Dipartimento generale della programmazione sanitaria) dal titolo “Monitoraggio dei Lea attraverso il Nuovo Sistema di garanzia – Metodologia e risultati dell’anno 2020”. Citando il ministero, il Nuovo Sistema di garanzia dovrebbe rappresentare “lo strumento attraverso il quale il governo assicura a tutti i cittadini italiani che l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza (Lea) avvenga in condizioni di qualità, appropriatezza ed uniformità”. In particolare, il report si pone l’obiettivo di monitorare le performance dei sistemi sanitari regionali nel 2020, seppure – per quell’anno – solo a scopo informativo e non valutativo per via della pandemia (non c’è dunque la piccola redistribuzione dei fondi che per finalità di incentivazione viene assegnata alle regioni sulla base dei risultati del monitoraggio Lea).

Si tratta di un’utile lettura anche in chiave prospettica, perché può insegnarci qualcosa in merito alla capacità dello stato di verificare l’applicazione dei famosi Lep (livelli essenziali delle prestazioni), che, come abbiamo già discusso qui, dovrebbero garantire l’uguaglianza delle prestazioni anche successivamente all’avvio dell’autonomia differenziata. I Lea altro non sono, infatti, che i Lep della sanità, in vigore già dal 2001 e addirittura previsti fin dal 1992 (art. 1 del Dlgs 502/1992).

I Lea sono tutte quelle prestazioni che il Servizio sanitario nazionale è tenuto a fornire ai cittadini, gratuitamente o dietro pagamento di una compartecipazione (ticket); rappresentano la “copertura” garantita dallo stato contro i rischi sanitari. Il Dpcm 29 novembre 2001 (aggiornato nel 2017) ha stabilito un lungo elenco di servizi e prestazioni classificate su tre macro-livelli di assistenza: sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro, distrettuale e ospedaliera. Nel primo livello rientrano, per esempio, tutti i programmi di vaccinazione e di prevenzione. Nel secondo, la medicina di base e la specialistica ambulatoriale. Nel terzo, le prestazioni garantite in ambito ospedaliero. Il lungo elenco dei Lea mostra come il Ssn sia stato ideato in modo da offrire una copertura molto ampia ai cittadini; le uniche prestazioni rilevanti escluse riguardano l’assistenza odontoiatrica. I Lea sono definiti dallo stato che ha competenza esclusiva sulla determinazione dei Lep, come stabilito dall’art. 117 della Costituzione. Tuttavia, le regioni, negli spazi consentiti dalla legislazione statale, possono esercitare la loro autonomia, organizzandosi come meglio credono per garantire la fornitura dei Lea ai cittadini.

I compiti del Comitato

Il monitoraggio dei Lea, a seguito dell’intesa stato-regioni del 23 marzo 2005, è attualmente affidato a un Comitato formato da quattro rappresentanti del ministero della Salute (di cui uno con funzioni di coordinatore), due rappresentanti del ministero dell’Economia e delle Finanze, un rappresentante del dipartimento per gli Affari regionali della presidenza del Consiglio dei ministri e sette rappresentanti delle regioni designati dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome. Il Comitato svolge sostanzialmente due compiti: i) verificare l’erogazione dei Lea in condizioni di appropriatezza ed efficienza nell’uso delle risorse e ii) stabilire la congruità tra le prestazioni da erogare e le risorse a disposizione del Ssn.

Fino al 2019, il monitoraggio è stato basato sulla cosiddetta “griglia Lea”: 30 indicatori rappresentativi dei risultati nelle tre macro-aree a cui viene attribuito un punteggio per ciascuna regione. Tramite un sistema di pesi si arriva poi a determinare un punteggio finale, il “voto” per il sistema sanitario di ciascuna regione, che consente di stabilire quali sono quelle adempienti e quali non lo sono. Nell’ultima valutazione basata su questa griglia, per esempio, tutte le regioni sono risultate adempienti tranne Calabria e Molise.

Con il Dm 12 marzo 2019 è stato appunto introdotto un Nuovo Sistema di garanzia (non direttamente confrontabile con il precedente) fondato su un set più ampio di indicatori, 88. Più di 70 servono ancora per mappare i tre macro-livelli di assistenza, se ne aggiungono però quattro di contesto per valutare il bisogno sanitario, un indicatore di equità sociale, dieci per il monitoraggio e la valutazione dei percorsi diagnostico-terapeutici assistenziali (Pdta). Per la valutazione delle performance regionali ci si affida tuttavia a un sottoinsieme di indicatori chiamato Core, che, per il 2020, ha assunto un fine meramente informativo.

Il report per il 2020

I risultati del monitoraggio sono sorprendenti. Vi si afferma infatti che “complessivamente, nell’anno 2020 Piemonte, Lombardia, provincia autonoma di Trento, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio e Puglia registrano un punteggio superiore a 60 (soglia di sufficienza) in tutte le macro-aree”. Non solo, ma per quello che riguarda specificatamente l’assistenza distrettuale, risulta che quasi tutte le regioni hanno migliorato la propria performance rispetto al 2019, secondo i calcoli basati sul Nuovo Sistema di garanzia.

I risultati stupiscono perché con la pandemia molte prestazioni sono state gioco-forza rimandate, allungando in modo consistente i tempi di attesa e dunque la qualità dei servizi. Non solo, ma l’epidemia di Covid ha messo in luce pesanti ritardi di molte regioni proprio sul piano dell’assistenza distrettuale, tant’è che si è inteso correre ai ripari con il Piano nazionale di ripresa e resilienza, puntando sull’introduzione di case e ospedali di comunità.

Chiaramente, qui c’è qualcosa che non torna. O c’è stato un fenomeno di illusione collettiva, per cui le difficoltà di molte regioni a garantire un’assistenza sul territorio adeguata durante la pandemia sono state un’invenzione dei media; oppure il sistema di monitoraggio non funziona bene e punta sempre al bel tempo, anche quando piove.