Criticità del Pnrr tra rimodulazione e restituzione dei fondi

Il governo ha trasmesso al Parlamento la Relazione sullo stato di attuazione del Pnrr. Vi sono elencate le misure che incontrano più difficoltà nell’essere realizzate. Dalla Relazione si possono ricavare tre possibili linee di rimodulazione del Piano.

La Relazione al Parlamento sullo stato di attuazione del Pnrr

Dopo lunga attesa, finalmente il 7 giugno il governo ha trasmesso al Parlamento la Relazione sullo stato di attuazione del Pnrr. Si tratta di un documento assai articolato che riporta un consuntivo degli obiettivi conseguiti nel secondo semestre 2022 – quelli rilevanti per l’erogazione dei 19 miliardi della terza rata dei finanziamenti europei – e una prima valutazione delle prospettive di raggiungimento degli obiettivi previsti per il primo semestre 2023 – quelli per la quarta rata da 16 miliardi. Inoltre, e questo è l’elemento di maggiore interesse, la Relazione fa il punto sulle criticità che stanno emergendo nell’attuazione dei singoli interventi. Si tratta di un passo avanti importante sul piano della trasparenza nel monitoraggio del Piano a cui il governo è tenuto, come già abbiamo già evidenziato, nei confronti del Parlamento e dell’opinione pubblica.

La Relazione arriva a individuare un catalogo molto ampio di interventi problematici. Le misure/submisure del Pnrr indicate con profili di criticità sono ben 118 su 285. Tuttavia, sono specificamente identificate soltanto le 51 misure su cui emergerebbero le problematiche più severe – quelle che evidenziano debolezze in almeno due delle quattro dimensioni rilevate. Valgono ben 80 miliardi, cioè il 42 per cento dei 191,5 miliardi complessivi del Pnrr (tabella 1, ultima riga).

Gli interventi finanziariamente più rilevanti con problemi significativi includono l’Ecobonus e il Sismabonus (quasi 14 miliardi di risorse), le linee di collegamento ad alta velocità con l’Europa del Nord (8,6 miliardi), gli interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei comuni (6 miliardi frammentati in ben 46mila progetti), il piano per gli asili nido e le scuole dell’infanzia (4,6 miliardi) e le misure per la gestione del rischio di alluvione e idrogeologico (2,5 miliardi). Tra le misure problematiche sono inoltre inclusi interventi bandiera del Pnrr, come la sanità territoriale che comprende la costruzione sia delle case della comunità (2 miliardi) sia degli ospedali di comunità (per un miliardo).

Estremamente differenziata è l’incidenza delle misure con criticità tra le varie missioni in cui si articola il Piano (tabella 1). Il loro peso è drammaticamente elevato nella Missione 2 (Rivoluzione verde e transizione ecologica), arrivando al 74 per cento. Meno problematico è lo scenario nella Missione 1 (Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura) e nella Missione 5 (Inclusione e coesione), dove le misure con elementi di debolezza pesano soltanto per circa il 20 per cento. 

Le criticità più spesso segnalate (tabella 2) sono quelle collegate alle difficoltà normative (nel 32 per cento dei casi). Vi sono poi problemi connessi a squilibri tra offerta e domanda nella realizzazione dei lavori (con conseguente bassa partecipazione delle imprese alle gare) o di investimenti che si sono rivelati non attrattivi per gli operatori di mercato (26 per cento). Pesano anche le problematiche connesse alla rendicontazione e ai criteri di verifica delle misure, che emergono durante l’avanzamento della realizzazione degli interventi (25 per cento). In quest’ultima fattispecie ricadono, ad esempio, l’Ecobonus e il Sismabonus. 

Relativamente più limitate sono le difficoltà riconducibili all’aumento dei costi e alla presenza di colli di bottiglia nell’approvvigionamento di materiali (16 per cento). Quest’ultimo caso sembra essere particolarmente rilevante nel determinare le difficoltà incontrate dal piano asili nido, a cui si sommano anche quelle amministrative e gestionali nell’avviare i bandi di gara. 

Le carenze dei comuni

La discussione sui ritardi nell’attuazione del Pnrr ha spesso puntato il dito sulle carenze dei comuni nel realizzare concretamente le opere. Dei circa 42 miliardi di risorse finanziarie di cui i comuni sono soggetti attuatori, la quota degli interventi in sofferenza segnalati dalla Relazione arriva al 56 per cento (23 miliardi), con un’incidenza quindi superiore a quella risultante per la totalità degli interventi del Pnrr (42 per cento). In aggiunta, nel caso degli interventi di competenza dei comuni diversa è la frequenza con cui sono segnalate le varie categorie di criticità rispetto a quanto succede per l’intero Pnrr (tabella 2). Assai più spesso sono evidenziate difficoltà riconducibili all’aumento dei costi (25 per cento dei casi contro il 16 per cento nel totale del Pnrr) e alle difficoltà normative, amministrative e gestionali (39 per cento contro 32 per cento). I comuni sembrano risentire di più del problema dell’inflazione: su di essi si concentrano gli appalti in infrastrutture, come quelli del piano asili nido, che implicano acquisti di beni e servizi i cui prezzi sono nell’ultimo anno notevolmente aumentati.

La rimodulazione del Piano

La ricognizione delle misure del Pnrr che presentano elementi di debolezza, e quindi rischi di ritardo o di mancato raggiungimento di milestone e target, è ovviamente funzionale all’individuazione delle possibili linee di rimodulazione del Piano, su cui il governo si confronterà con la Commissione europea. È possibile identificare tre diverse strategie.

Innanzitutto, ci sono gli interventi che, per una certa quota di progetti, hanno maturato ritardi che si ritengono comunque recuperabili entro il termine finale del Pnrr (2026). In questi casi – ad esempio per gli asili nido – la proposta di revisione indirizzata alla Commissione potrebbe prevedere semplicemente lo slittamento di alcune milestone intermedie, corrispondenti a fasi amministrative dell’investimento, senza modificare il target finale della misura. Altri casi comprendono iniziative già realizzate o in corso di realizzazione – soprattutto tra i progetti in essere – che però incontrano difficoltà di rendicontazione nel Pnrr perché non coerenti con i criteri, le condizionalità e le finalità stabilite per l’accesso ai finanziamenti (per esempio, certi interventi Superbonus non sembrano soddisfare il principio DNSH). Questi progetti dovranno essere spostati dal Pnrr e trovare copertura nelle risorse ordinarie del bilancio nazionale o in fondi europei non vincolati alle regole e ai termini del Piano. Infine, ci sono progetti che sono talmente in ritardo da far ritenere che non sia più raggiungibile il relativo target finale (per esempio, una parte delle case della comunità e degli ospedali di comunità). Per questi interventi si dovrà necessariamente procedere a un ridimensionamento/rimodulazione nell’ambito del Pnrr. La loro eventuale realizzazione sarà affidata ai tempi lunghi della futura programmazione nazionale in campo infrastrutturale (ad esempio il piano edilizia sanitaria).

Le due ultime fattispecie comporteranno dunque che parte delle risorse del Pnrr non verrà effettivamente utilizzata, con conseguente costo in termini politici per il governo. Tuttavia, queste risorse potranno essere almeno in parte spostate sul nuovo capitolo del RepowerEu (che prevede interventi aggiuntivi per il miglioramento della resilienza energetica dei paesi membri) su cui mobilitare iniziative di ampia portata in campo energetico da parte di grandi società a partecipazione pubblica, con prospettive di realizzazione più certe entro il 2026. 

Si tratta in ogni caso di un quadro di revisioni e rimodulazioni vasto e complesso che va finalizzato il più presto possibile, come peraltro da tempo sollecitato dalla Commissione europea.