Stato di emergenza in stato di attesa*

Calamità di dimensione regionale e relativamente contenuta vengono spesso classificate come emergenze nazionali, con procedure più lunghe e ritardi negli indennizzi. La correzione potrebbe consistere nella compartecipazione alle spese delle regioni.

Il principio di sussidiarietà e le emergenze nazionali

Tra il 16 e il 25 gennaio 2026, a Niscemi, si è verificato un vasto movimento franoso a ridosso del centro abitato comportando l’immediata evacuazione dei residenti. Il Consiglio dei ministri ha riconosciuto che l’evento poteva essere fronteggiato solo con i mezzi e i poteri straordinari che il codice della protezione civile prevede qualora venga dichiarato lo stato di emergenza nazionale. Nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà, quei poteri sono stati attribuiti al Dipartimento nazionale della Protezione civile, relegando in secondo piano l’istituzione regionale costituzionalmente competente in materia, ma nei fatti finanziariamente e organizzativamente inadeguata a risolvere un problema noto da tempo.

Se si osservano gli eventi emergenziali degli ultimi dieci anni sembra però che il Consiglio dei ministri abbia riconosciuto la qualifica di emergenza nazionale ben oltre rispetto a quanto effettivamente giustificato dal principio di sussidiarietà.

L’articolo 117 della Costituzione colloca la materia della protezione civile nella legislazione concorrente: lo stato fissa i principi fondamentali, le regioni disciplinano e organizzano le funzioni sul territorio. Il codice della Protezione civile distingue gli eventi gestibili dalle amministrazioni locali competenti con mezzi ordinari, le emergenze regionali – che richiedono il coordinamento di più enti e poteri straordinari disciplinati dalla regione – e le emergenze di rilievo nazionale – che, per intensità o estensione, richiedono mezzi e poteri straordinari statali.

Per queste ultime, il Consiglio dei ministri delibera lo stato di emergenza sulla base di una valutazione del Dipartimento della Protezione civile, svolta in raccordo con la Regione interessata e previa acquisizione della sua intesa. La deliberazione definisce la durata, l’estensione territoriale e le prime risorse; le successive ordinanze sono emanate dal capo del Dipartimento, previa intesa regionale, e possono nominare un commissario delegato.

Con la sentenza n. 246 del 2019, la Corte costituzionale ha ribadito la necessità dell’intesa tra lo stato e le regioni interessate nell’adozione delle ordinanze

Come distinguere tra emergenza regionale e nazionale

La distinzione tra emergenza regionale ed emergenza nazionale non può dipendere dal solo costo dell’intervento, ma deve considerare la capacità effettiva della regione di fronteggiare l’evento con le risorse disponibili. Possono tuttavia rendere necessario l’intervento statale anche la particolare intensità del fenomeno, il coinvolgimento di più territori o la necessità di mezzi specialistici non disponibili a livello regionale. La soglia tra i due livelli di gestione dovrebbe quindi combinare una valutazione quantitativa dei primi fabbisogni con una verifica dell’adeguatezza delle strutture regionali.

I dati della tabella 1 mostrano le conseguenze di questa indeterminatezza. Su 92 eventi alluvionali e franosi dell’ultimo decennio che hanno interessato una sola regione, prevalgono interventi di importo lontano dalla dimensione finanziaria normalmente associata a un’emergenza nazionale.  La sensazione è che, nella larga maggioranza dei casi, gli organi dello stato abbiano scelto di attribuire i finanziamenti statali anche a eventi con costi che, per il principio di sussidiarietà, potrebbero essere sopportati dalle amministrazioni dei territori interessati. Sensazione rafforzata dal fatto che gli ampi poteri di deroga in materia di appalti, ambiente e beni culturali – che il codice Protezione civile associa alla gestione di eventi a scala nazionale – sono stati riconosciuti a commissari che, con pochissime eccezioni, sono stati individuati nella figura del presidente della regione o del locale responsabile della protezione civile.

La natura pattizia e il carattere sostitutivo di tale intervento finanziario dello stato sono tradizionalmente considerati come fattori che possono favorire sia la deresponsabilizzazione degli amministratori che, più in generale, l’uso improprio delle risorse pubbliche. Ma le conseguenze di un tale operare degli organismi statali vanno anche oltre, con risvolti problematici sul fronte della tempestività degli interventi e il ritorno alle condizioni di normalità.

Vaia: la gestione dell’emergenza a due velocità

La tempesta Vaia offre un esempio particolarmente istruttivo. Tra il 27 e il 30 ottobre 2018 abbatté quattordici milioni di alberi e provocò danni stimati per circa quattro miliardi di euro in Lombardia, Veneto, Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia Giulia.

Lo stesso evento meteorologico diede luogo a due differenti modalità di gestione. Le province autonome di Trento e Bolzano, titolari di potestà legislativa esclusiva sulla protezione civile, attuarono le proprie delibere e ordinanze. Trento dichiarò lo stato di emergenza il 30 ottobre e il giorno seguente adottò le prime disposizioni operative. Entro dicembre aveva definito criteri e indennizzi per cittadini e imprese; le domande si poterono presentare dal 10 gennaio 2019.

Il Veneto attese invece l’ordinanza del 15 novembre per lo stato di emergenza, e il presidente della Regione fu nominato commissario. Le misure finanziarie nazionali arrivarono nel febbraio 2019 e i bandi per l’erogazione di contributi aprirono il 4 giugno 2019 (figura 1). La contabilità dell’emergenza Vaia in Veneto risultava ancora aperta nel 2025.

Figura 1

Emergenze regionali a gestione nazionale

Tra il 2019 e il 2024 la Lombardia ha avuto nove emergenze idro-meteorologiche riconosciute come nazionali, tutte affidate a un dirigente regionale in qualità di commissario. La fase emergenziale dura circa due anni e la parte di attesa imputabile allo stato supera quella della regione. Per un evento del 2019, dodici giorni sono attribuibili alla regione e sessantadue allo Stato per arrivare all’approvazione del piano degli interventi urgenti. Dalla fine dell’evento calamitoso all’approvazione del piano sugli ulteriori fabbisogni il confronto è di centocinquanta giorni contro trecentoquaranta (figura 2).

Figura 1

Sia in questo caso che nel caso della tempesta Vaia, i tempi dilatati e le inefficienze di gestione dell’emergenza non sono dovuti solo a un’eccessiva burocratizzazione delle procedure. La tensione tra sussidiarietà di diritto e sussidiarietà di fatto e il disallineamento di incentivi finanziari a favore dell’emergenza nazionale portano al coinvolgimento dello Stato anche nei casi di emergenze che potrebbero essere gestite più rapidamente e in maniera più efficiente a livello regionale.

Alcune proposte

Il decreto legge 95/2025 ha finanziariamente dotato il Fondo regionale di protezione civile. Il meccanismo resta però simile a un rimborso spese: la regione conosce l’importo mesi dopo aver sostenuto i costi, mentre i poteri di deroga rimangono sbilanciati.

Una correzione potrebbe prevedere di riconoscere alle regioni poteri di ordinanza equivalenti a quelli oggi riservati alla Protezione civile (come anche richiesto da Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto). A seguito della prima stima dei danni che di norma avviene prima della richiesta di emergenza, gli eventi inferiori a una soglia predeterminata, per esempio cinque milioni (quota fissa) più un euro per abitante (quota variabile), potrebbero essere definiti regionali, salvo che la loro natura richieda mezzi indisponibili sul territorio.

Sul piano finanziario, una quota della spesa potrebbe restare a carico della regione, con un tetto capace di proteggere i territori più esposti alle calamità naturali. Proprio la convenienza a trasferire sullo stato i costi dell’emergenza induce spesso le regioni a chiederne il riconoscimento nazionale anche quando l’evento potrebbe essere gestito a livello territoriale. Una forma di compartecipazione servirebbe quindi a responsabilizzare le amministrazioni regionali e a ricondurre le decisioni al livello più vicino al territorio, senza aggravio per i conti pubblici.

Niscemi mostra quando l’intervento dello stato è indispensabile: un evento eccezionale che richiede competenze tecniche e mezzi di scala nazionale. Vaia e gli altri casi mostrano invece il costo di applicare lo stesso modello anche a eventi che potrebbero essere gestiti direttamente dalle regioni: il giorno successivo alla fine di Vaia, la provincia di Trento aveva già adottato le prime decisioni operative, mentre nelle regioni ordinarie si attendeva ancora il provvedimento nazionale. In questo scarto temporale si misura la distanza tra sussidiarietà formale e sussidiarietà di fatto.

* Per approfondire, si veda l’articolo La protezione civile italiana: tra sussidiarietà formale e centralismo di fatto, pubblicato sulla Rivista trimestrale di diritto pubblico.