Lavori pubblici: cosa ne pensano i responsabili

La ripartenza degli investimenti pubblici è cruciale per avviare la ripresa economica, tanto più con l’arrivo dei fondi del Recovery Plan. Un’indagine sui responsabili che seguono tutto l’iter dei progetti chiarisce priorità e urgenze del settore.

Lavori pubblici indispensabili per la ripresa

La capacità di spesa e la qualità degli interventi sui lavori pubblici destano oggi grande preoccupazione in vista dell’arrivo di ingenti risorse europee, tanto più che il settore è caratterizzato in Italia da note criticità strutturali ed è stato oggetto, negli ultimi anni, di ripetute e importanti revisioni normative. Abbiamo chiesto ai responsabili di procedimento – coloro che seguono tutto l’iter dell’intervento – le loro opinioni e i loro suggerimenti.

In una lunga fase recessiva come quella che il nostro paese attraversa, la ripartenza degli investimenti pubblici rappresenta un fattore imprescindibile per avviare la ripresa economica.

Negli ultimi dieci anni il paese ha perso circa 190 miliardi di investimenti pubblici rispetto a quanto avrebbe realizzato se avesse seguito il trend del decennio precedente, secondo nostre elaborazioni su dati Eurostat. Le risorse europee rappresentano quindi una occasione imperdibile per recuperare il crescente ritardo infrastrutturale. Le tempistiche molto ravvicinate imposte per l’attuazione del Recovery Plan (impegni entro il 2022 e pagamenti entro il 2025) sono dunque una sfida e una preoccupazione, dal momento che i lavori pubblici in Italia hanno tempi di avvio e di completamento molto più lunghi. Occorrono infatti mediamente sei anni dall’affidamento della progettazione alla conclusione dei lavori, per un’opera di importo superiore alla soglia comunitaria (si vedano Ufficio parlamentare di bilancio e Agenzia per la coesione territoriale). Una durata complessiva che sarebbe ben più lunga computando anche la fase di programmazione e decisionale.

Il sistema degli appalti pubblici nel nostro paese è da sempre caratterizzato da molte debolezze tali da compromettere sia l’avvio della realizzazione delle opere (e quindi della relativa spesa pubblica), sia l’efficacia stessa degli interventi, che spesso arrivano a compimento troppi anni dopo l’emergere del fabbisogno.

Tuttavia, nell’ultimo periodo, i vari governi hanno intrapreso numerose iniziative rivolte a incentivare la ripresa degli investimenti pubblici. Oltre che su una più facile disponibilità delle risorse, sono basate sul progressivo allentamento della normativa sugli appalti: l’intervento cosiddetto “Sblocca cantieri” (Dl 32/2019 e legge 55/2019) a cui si è aggiunto più di recente il decreto Semplificazioni (Dlgs 76/2020 e legge 120/2020).

L’indagine

Abbiamo rivolto una indagine diretta ai responsabili unici di procedimento, quali soggetti che seguono tutto l’iter dei lavori pubblici e quindi particolarmente qualificati a fornire opinioni e suggerimenti.

L’indagine ha riguardato sei regioni e il tasso di risposta è stato inaspettatamente alto, a testimonianza dell’interesse per il tema e del desiderio di essere ascoltati (2.678 rispondenti, in larga parte enti decentrati e concessionari di reti e infrastrutture). All’indagine sono stati affiancati 9 studi di caso e 6 interviste a testimoni privilegiati. Il tutto rappresenta materiale di indubbio interesse per la comprensione del settore.

L’indagine ha permesso di raccogliere osservazioni e suggerimenti su più aspetti del ciclo di vita dei contratti. È emerso sia un difficile rapporto con le decisioni della politica nella lunghissima fase della programmazione, sia una complessiva sofferenza per una normativa di settore da un lato troppo vincolante (riforma del Codice dei contratti), dall’altro troppo incerta e discontinua (decreti “Sblocca cantieri” e decreto Semplificazione), per l’altissimo numero di autorizzazioni (ambientali, paesaggistiche e utilities) e per i tempi incerti dell’acquisizione dei pareri.

Le stazioni appaltanti hanno indicato una chiara preferenza per un quadro normativo flessibile rispetto a un sistema di regolazione più puntuale, optando quindi per una propria maggiore centralità nel ciclo di vita del progetto, anche a costo di un maggior carico di responsabilità. Tutti i rispondenti hanno segnalato come urgente la necessità di intervenire sulla dotazione di personale e soprattutto sulla sua formazione, condizione assolutamente indispensabile per seguire correttamente tutte le fasi del lavoro: l’affidamento, ma anche la progettazione (interna o esterna che sia) e la successiva esecuzione.

Altro aspetto dirimente, per la buona evoluzione dell’opera, è la centralità della collaborazione con imprese capaci e affidabili. A questo proposito, il 18 per cento dei rispondenti dichiara di avere esperienza di comportamenti strategici da parte delle imprese, che si traducono in presentazione di riserve rivolte ad aumentare i costi o allungare i tempi dei lavori. Viene inoltre rilevato un insufficiente contributo dei sistemi di certificazione alla selezione dell’impresa affidataria. Il contenzioso rappresenta una eccezione, ma non per questo è meno preoccupante, dal momento che il rapporto tra imprese e stazioni appaltanti è percepito come a sfavore delle seconde, sia per l’onerosità del contenzioso stesso per l’amministrazione che per l’esito per lo più già prevedibile.

Priorità e urgenze

La sezione conclusiva del questionario ha permesso di sintetizzare alcune grandi priorità e urgenze indifferibili. In particolare, alla richiesta di individuare le priorità di intervento al fine di una riduzione dei tempi, i responsabili unici di procedimento hanno indicato:

a) il rafforzamento del personale e soprattutto delle sue competenze; uffici gare più capaci assieme a uffici tecnici adeguati costituiscono risorse assolutamente imprescindibili per la costruzione di un rapporto bilanciato tra stazione appaltante e impresa;

b) un quadro normativo stabile, al di là dell’approccio adottato – di dettaglio o semplificato – che costituisca un riferimento certo e continuo nel tempo a cui adeguarsi;

c) una decisa semplificazione burocratica, con particolare attenzione ai percorsi autorizzativi, che sono troppi e dai tempi troppo incerti, precedono spesso l’avvio delle procedure ma si verificano anche nella fase di esecuzione.

A ciò vanno aggiunte

d) azioni volte a semplificare e a rendere più equilibrato il rapporto tra impresa e stazione appaltante, riducendo anche gli spazi per eventuali contenziosi

Un ulteriore quesito ha indagato le attese rispetto all’evoluzione dei lavori svolti dalle rispettive stazioni appaltanti nel prossimo futuro. Oltre il 50 per cento dei responsabili di procedimento non crede in un aumento nel numero o negli importi dei lavori avviati: ciò segnala un prevalente scetticismo o una scarsa convinzione verso l’effettiva attivazione di nuovi ingenti programmi di investimento e una futura stagione di ripresa dei lavori pubblici. In altri termini, è un segnale di allarme da parte di coloro che direttamente operano sugli interventi pubblici rispetto alla possibilità di sostenere impegni aggiuntivi senza un corrispondente adeguamento della struttura organizzativa.

In definitiva, l’amministrazione sembra confidare su un modello in cui il buon funzionamento del settore poggia sulla capacità delle stazioni appaltanti di impostare e seguire l’opera attraverso i rapporti con l’impresa esecutrice, tenendo conto prevalentemente delle proprie competenze e superati i vincoli imposti dalla burocrazia.

L’indagine sembra suggerire che, in attesa di future riforme (della pubblica amministrazione, del Codice dei contratti e della giustizia), sia urgente produrre un grande sforzo in termini di coinvolgimento e mobilitazione di risorse umane interne ed esterne alla pubblica amministrazione per dare sostanza al programma di investimenti e modernizzazione sostenuto dall’Europa.