Un’aliquota minima che cambia la concorrenza tra paesi

La Global Minimum Tax avrà conseguenze sulla distribuzione internazionale degli investimenti delle multinazionali tra diverse giurisdizioni. Senza la leva fiscale, alcuni paesi non riusciranno a compensare il loro svantaggio strutturale iniziale.

La nuova aliquota fiscale effettiva

A dicembre 2022, il Consiglio europeo ha approvato una proposta di direttiva per integrare la Global Minimum Tax dell’Ocse, detta Pillar 2, nell’Unione. Dal 2024, se gli stati membri ratificheranno la direttiva come previsto, le multinazionali europee saranno soggette a un’aliquota fiscale effettiva (Afe) minima del 15 per cento sui loro profitti realizzati in ogni paese dove operano tramite sussidiarie o stabili organizzazioni. Se in un dato paese l’Afe è inferiore al 15 per cento, verrà applicata un’imposta aggiuntiva (top-up tax) tale da raggiungere il prelievo minimo corrispondente all’aliquota del 15 per cento. Le nuove regole si applicheranno sia alle multinazionali che ai gruppi domestici con almeno 750 milioni di euro di ricavi annuali.

Quale paese raccoglierà il gettito della top-up tax? Il meccanismo è piuttosto complesso e prevede un preciso ordine di priorità tra i vari stati coinvolti. La prima mossa spetta al paese nel quale è localizzata l’attività economica (paese fonte) tassata al di sotto del livello minimo: in fase di recepimento della direttiva, può “giocare d’anticipo” adottando un’imposta minima domestica (qualified domestic minimum top-up tax – Qdmtt) che porti la propria Afe al 15 per cento. Qualora il paese fonte non introduca la Qdmtt, lo stato di residenza della casa-madre può appropriarsi della top-up tax nel paese fonte attivando la cosiddetta income inclusion rule (Iir). Se questo non accade, i paesi esteri dove operano le multinazionali possono decidere di ricorrere alla under-taxed payments rule (Utpr). Attraverso la Utpr, fanno propria la top-up tax secondo quote basate su una formula che considera il numero dei lavoratori e il valore delle immobilizzazioni materiali.

Le stime sulle entrate dal Pillar 2 variano considerevolmente: l’Ocse indica entrate pari al 9 per cento dell’Ires globale, il Fondo monetario scende al 6 per cento e il Tesoro britannico al 3 per cento (circa 2,3 miliardi di euro per lo Scacchiere britannico nel 2024).

Il Pillar 2 (e la direttiva) mirano a limitare la concorrenza fiscale tra paesi, riducendo il profit shifting delle multinazionali e le distorsioni fiscali sui loro investimenti diretti esteri (Ide) tramite una tassazione minima. Imponendo un aumento sostanziale dell’aliquota minima in alcuni paesi e promuovendo un maggiore allineamento delle aliquote effettive tra giurisdizioni, il Pillar 2 aumenta l’imposta sul rendimento dell’Ide e perciò ne diminuisce il profitto netto. Dovendo scegliere tra due giurisdizioni, l’investitore sceglierà quella che garantisce un maggiore profitto netto. 

Gli effetti sugli investimenti delle multinazionali

Dal punto di vista economico, la questione centrale è quella degli effetti della nuova tassazione minima globale sull’allocazione internazionale degli investimenti delle multinazionali tra diverse giurisdizioni. I paesi che oggi applicano una Afe inferiore al 15 per cento, e che quindi subiranno l’aumento del prelievo sui profitti da queste prodotti nel proprio territorio, sono solitamente giurisdizioni che utilizzano la leva fiscale per compensare gli svantaggi competitivi strutturali di cui soffrono, che riflettono, per esempio, il loro livello di sviluppo economico, la dimensione della propria economia, la posizione geografica sfavorevole. Ora che la leva fiscale viene eliminata o limitata, tali paesi finiranno per essere meno competitivi e riusciranno ad attrarre meno Ide. Gli investimenti si dirigeranno probabilmente verso giurisdizioni più attrattive sul piano strutturale in cui l’aliquota fiscale effettiva rimarrà invariata o subirà variazioni limitate e il cui differenziale fiscale rispetto ai paesi a bassa fiscalità si ridurrà. Ad esempio, se un’economia avanzata come quella del Regno Unito o degli Stati Uniti è in grado di offrire una Afe del 18-19 per cento, mentre un paese meno competitivo offre il 15 per cento, la probabilità che l’investimento si diriga verso le economie avanzate è elevata.

Questi effetti sono difficili da stimare, ma un’analisi dell’evidenza empirica degli ultimi 20-30 anni dimostra che un incremento di 10 punti percentuali dell’aliquota effettiva sul reddito delle imprese potrebbe tradursi in una perdita di oltre il 16 per cento dell’Ide (Feld and Heckemayer, 2011). Studi di casi specifici come, per esempio, l’aumento del costo del capitale a Puerto Rico dovuto alla riforma fiscale americana del 2017 evidenziano come le multinazionali abbiano massicciamente delocalizzato occupazione e investimenti fuori dall’isola caraibica (Serrato, 2019).

Quattro gruppi di paesi

In definitiva, è plausibile pensare che dall’applicazione della Global Minimum Tax emergeranno quattro diversi gruppi di paesi.

Vincitori – I vincitori di questa storica revisione del sistema di regole di tassazione internazionale saranno le grandi economie sviluppate (come il Regno Unito), in particolare quelle che riusciranno a mantenere la loro aliquota effettiva appena qualche punto sopra il 15 per cento, per esempio usando strategicamente strumenti come i crediti per la ricerca e sviluppo (che devono essere rimborsabili), il patent box o l’allowance for corporate equity (Ace). I primi non riducono la tassazione effettiva ai fini del calcolo dell’imposta minima. Il patent box e l’Ace permettono invece di combinare reddito ad alta imposizione con reddito a bassa imposizione nella stessa giurisdizione per arrivare a una media appena sopra il 15 per cento. L’Italia potrebbe piazzarsi tra questi paesi calibrando interventi su aliquote, base imponibile e crediti qualificati.

Né vincitori né vinti – Al contrario, i paesi sviluppati ad alta imposizione con una aliquota effettiva ben al di sopra del 15 per cento (per esempio, Francia e Germania) probabilmente non vedranno né aumentare né diminuire il proprio costo del capitale, ma si confronteranno con una minore competizione per l’Ide. Per questi paesi, si può pensare che i flussi d’investimento aumentino, ma in maniera meno rilevante rispetto al primo gruppo.

Sconfitti ma non battuti – Altri paesi oggi a bassa fiscalità (come Irlanda, Svizzera, Singapore) subiranno sì un indebolimento della loro attuale attrattività sul piano fiscale, ma saranno probabilmente in grado di spostare la competizione su altri fronti, che non entrano nella determinazione della tassazione effettiva ai fini della verifica dell’imposta minima. Per esempio, potrebbero ridurre i contributi sociali sul lavoro, le imposte sulla proprietà immobiliare e introdurre incentivi non fiscali.

Perdenti – Ci saranno poi alcune economie che non riusciranno ad adattarsi prontamente al nuovo sistema, anche a causa delle rilevanti risorse richieste alle amministrazioni nazionali per reagire in modo sollecito ed efficace. Questi paesi potrebbero uscire, almeno parzialmente, dalla competizione per la localizzazione degli investimenti esteri (si pensi a molti paesi in via di sviluppo). Più elevata è l’aliquota effettiva minima, più si avvicina a quella di stati come Regno Unito, Francia, Germania e Stati Uniti, e più numerosi saranno i paesi che usciranno dalla competizione: senza la leva fiscale non riusciranno a compensare il loro svantaggio strutturale iniziale.

Il posizionamento dei due principali investitori esteri globali, Cina e Stati Uniti è ancora incerto. Pechino non si è ancora pronunciata ufficialmente. Gli Usa non applicheranno il Pillar 2, almeno nel futuro prossimo, a causa delle divisioni tra il Congresso e l’amministrazione Biden. Inoltre, nel Congresso americano cresce l’opposizione a lasciare applicare la Utpr al reddito delle multinazionali americane situate negli Usa.

Considerare i probabili effetti differenziali della Global Minimum Tax tra i vari paesi è decisivo per comprendere il motivo per cui il Pillar 2 è stato proposto e sostenuto soprattutto da Francia e Germania (che secondo il Fondo monetario hanno le aliquote effettivamente più elevate tra i paesi Ocse – Imf, 2021) e poi fortemente sostenuto dall’amministrazione Biden. Gli effetti sui flussi d’investimento spiegano inoltre perché i paesi in via di sviluppo e le giurisdizioni più piccole si stiano muovendo con più riluttanza rispetto all’Europa: nonostante gli annunci formali, nessuno di loro attuerà il nuovo sistema per l’anno fiscale 2024. E non a caso alcuni paesi in via di sviluppo hanno fatto pressioni per spostare la negoziazione dei temi fiscali internazionali dall’Ocse alle Nazioni Unite, per poter far leva, in quella sede, su una rappresentanza più forte.