Riforma del sostegno ai poveri: la proposta di Caritas italiana e l’esperienza internazionale

Le due forme di sostegno proposte dalla Caritas in sostituzione del Rdc consentirebbero di superare la confusione tra inserimento lavorativo e tutela di ultima istanza. L’idea é di affiancare ad una misura universale rivolta a tutti i poveri una misura complementare di assistenza alla disoccupazione, un modello che già esiste in molti altri paesi europei.

Una strategia, due misure

Caritas italiana ha presentato una proposta di riforma del Reddito di cittadinanza che prevede l’introduzione di due misure complementari: l’Assegno sociale per il lavoro (Al) e il Reddito di protezione (Rep). La proposta integrale è disponibile qui. Una sintesi a cura di Cristiano Gori e Don Marco Pagniello è disponibile qui.

• Il Rep è rivolto alle famiglie in povertà. L’obiettivo è garantire a tutti la possibilità di condurre una vita dignitosa offrendo percorsi di integrazione sociale e di avvicinamento al mercato del lavoro.
• L’AL è rivolto ai disoccupati con maggiori prospettive di impego in grave difficoltà economica e prive di altri sostegni contro la disoccupazione. La sua finalità è il re-inserimento lavorativo.

Il modello “a due misure” proposto da Caritas è profondamente diverso dalle due misure appena presentate dal governo. Tra le tante differenze, due sono sicuramente degne di nota: 

• La proposta del governo istituisce due misure indipendenti rivolte a due categorie di poveri mutualmente esclusive, identificate sulla base di determinate caratteristiche del nucleo familiare (la presenza di minori, over60 e disabili).
• La proposta del governo non garantisce la continuità dell’aiuto a tutte le famiglie povere fin tanto che permane lo stato di povertà.

Al contrario, la Caritas propone due misure integrate tra loro: una universale di contrasto alla povertá – “il REP”, ovvero una misura analoga a quella esistente in tutti i paesi euroepi rivolta a tutte le famiglie povere indipendentemente dalle caratteristiche del nucleo familiare – ed una misura complementare di sostegno alla disoccupazione per le persone a rischio di povertá che non hanno accesso ad altri sussidi di disoccupazione  – “l’AL”, ovvero un programma simile a quello presente in altri otto paesi europei: Austria, Finlandia, Francia, Estonia, Grecia, Portogallo, Svezia e Spagna.

Analizziamo qui la proposta della Caritas rispetto al contesto internazionale, mentre un confronto approfondito tra la proposta della Caritas e quella del governo è disponibile in una nota separata.

La tabella 1 mostra le principali differenze tra i programmi di contrasto alla povertà e i programmi sociali di assistenza alla disoccupazione previsti negli otto paesi europei.

* Per approfondimenti sulle caratteristiche dei programmi di ciascun paese europeo si veda il Capitolo 2 del rapporto Caritas 2023 sulle politiche di contrasto alla povertà (qui).

In realtà, pure Germania, Irlanda e Malta hanno programmi simili all’Al e al Rep. Tuttavia, rispetto agli altri otto paesi, la differenza tra le due misure riguarda solo la parte di politica attiva, non il trasferimento monetario. In Germania, ad esempio, le persone che non hanno accesso all’indennità assicurativa contro la disoccupazione (la Naspi italiana), o che hanno esaurito il diritto alla prestazione, ricevono un sostegno economico mediante un programma assistenziale (non contributivo) il cui appellativo dipende dal livello di occupabilità del richiedente: “Arbeitslosengeld II” (indennità di disoccupazione II) o “Grundsicherung” (protezione sociale di base). Le soglie reddituali di eleggibilità sono le stesse, l’assegno è calcolato nello stesso modo (un’integrazione al reddito familiare fino a una certa soglia), la durata è la stessa (illimitata, con riesami periodici). Quello che cambia, oltre al nome, sono la governance delle due misure (afferente a strutture diverse), le condizionalità a cui sono soggetti i percettori di ciascuna misura e le relative sanzioni in caso di inadempienza. Per inciso, il modello tedesco è quello a cui si è ispirato il Reddito di cittadinanza italiano.

Nei restanti 15 paesi europei esiste invece un unico programma nazionale di contrasto alla povertà rivolto sia ai poveri “occupabili” che a quelli “meno occupabili”. A differenza di paesi come Germania e Irlanda, la governance del programma è in capo a un solo ente che definisce (e gestisce) il percorso più adatto di inclusione/reinserimento professionale per le diverse tipologie di beneficiari. 

Il confronto con le recenti esperienze italiane

Volendo fare un confronto con la recente esperienza italiana in tema di programmi nazionali di contrasto alla povertà, potremmo evidenziare quanto segue:

1. Il Reddito di cittadinanza è ispirato al modello attualmente vigente in tre paesi europei: un unico programma assistenziale di sostegno al reddito, ma con governance differenziate dei programmi di inclusione/attivazione a seconda del livello di occupabilità del beneficiario.
2. Il Reddito di inclusione (Rei – abrogato nel 2019) era invece ispirato al modello attualmente vigente in 15 paesi europei: un unico programma di sostegno al reddito con governance unificata dei programmi di inclusione/attivazione per le diverse tipologie di beneficiari.
3. La proposta della Caritas si ispira al modello attualmente vigente negli altri otto paesi europei: due programmi di sostegno al reddito differenziati a seconda del livello di occupabilità dei beneficiari.

Fino al 2018 in Italia esisteva una misura simile all’Al: l’Assegno sociale contro la disoccupazione – Asdi). Potremmo quindi concludere che la proposta della Caritas consiste sostanzialmente nel combinare una misura simile al Rei con una simile alla Asdi. Il tutto con una dotazione finanziaria non inferiore a quella del Rdc, in modo da raggiungere un numero di poveri maggiore rispetto a queste due altre misure.

Non esiste un modello migliore degli altri. Tuttavia, in un paese come l’Italia dove “il modello tedesco” ha mostrato limiti per via (1) dei ritardi dell’Italia nella realizzazione di serie politiche attive del lavoro e (2) dell’incapacità di “fare rete” degli enti coinvolti nella gestione del Rdc (comuni, centri per l’impiego, Anpal, Inps), lavorando assieme e condividendo dati e informazioni, le due misure proposte dalla Caritas consentirebbero di fare chiarezza, superando l’attuale confusione tra l’obiettivo dell’inserimento lavorativo e quello della tutela di ultima istanza.

Avere due misure diverse con obiettivi diversi consentirebbe inoltre di individuare più facilmente le responsabilità (e le soluzioni) nel caso in cui l’obiettivo in capo a ciascuna misura non dovesse essere raggiunto.

Una strada più efficace per il contrasto del lavoro povero

Inoltre, come discusso anche in un altro contributo (qui), affiancare un programma di assistenza alla disoccupazione a un programma di contrasto alla povertà consentirebbe di fare passi avanti verso la lotta al lavoro povero, per almeno due motivi:

1. per via del loro disegno, gli assegni sociali alla disoccupazione forniscono un sostegno al reddito dei disoccupati più tempestivo rispetto agli assegni di contrasto alla povertà. Poiché una delle principali cause del lavoro povero in Italia sono i periodi di non lavoro che caratterizzano molti lavori precari, ricevere un sostegno al reddito immediatamente dopo la fine della Naspi o del contratto di lavoro, ridurrebbe il calo del reddito familiare durante i periodi di non lavoro;
2. il target dei programmi di assistenza sociale alla disoccupazione sono persone in difficoltà economica ma (ancora) relativamente vicine al mercato del lavoro. Per queste persone, partecipare quanto prima a dei programmi mirati di formazione e riqualificazione professionale consentirebbe di migliorare il profilo occupazionale e le prospettive di impiego. Ciò eviterebbe che lo stato di povertà “si cronicizzi”, rendendo più facile il ricollocamento del beneficiario e dunque riducendo la probabilità di transitare dal programma di contrasto alla disoccupazione al programma di contrasto alla povertà. Col tempo, ciò avrebbe un impatto positivo sulla riduzione della povertà e, di conseguenza, sulla spesa per i programmi di contrasto alla povertà.

Il nodo delle politiche attive

Il successo di qualunque programma di contrasto alla povertà nel favorire il ricollocamento dei beneficiari “occupabili” dipende strettamente dalla presenza di politiche attive del lavoro efficaci ed efficienti. Ciò è vero a prescindere dal fatto che la misura sia una sola o due separate, in quanto il problema si pone tale e quale in entrambi i casi. L’Italia ha ancora molta strada da fare sul fronte delle politiche attive del lavoro (figura 3).

Figura 3 – Spesa per politiche attive e passive, in % al Pil

Da questo punto di vista, la presenza di due misure distinte ma complementari favorirebbe l’avvio di una discussione approfondita sui ritardi dell’Italia nell’attuazione di serie politiche attive del lavoro per le persone con basse prospettive di impiego, riducendo così eventuali strumentalizzazioni a discapito dei poveri non occupabili, e del loro diritto a uno standard di vita minimamente accettabile.