Mandati dei sindaci: non c’è due senza tre?

La Consulta ha bocciato la scelta della Regione Sardegna di aumentare a quattro i possibili mandati consecutivi per i sindaci dei comuni più piccoli. Ma la questione politica resta aperta: ha senso mantenere vincoli, che oltretutto non sono omogenei?

Trent’anni di elezione diretta

Compie trent’anni proprio nel 2023 una delle più importanti leggi italiane, perlomeno per quanto riguarda l’ordinamento degli enti locali. Il 28 marzo del 1993, infatti, entrava in vigore la legge 81 che permetteva, per la prima volta nella Repubblica, l’elezione diretta dei sindaci (e dei presidenti di provincia fino a quando, nel 2014, questi enti sono diventati organi di secondo livello). 

Prima del 1993, i cittadini eleggevano solo i consiglieri comunali, esprimendo preferenze all’interno di un sistema di ripartizione dei posti in consiglio di tipo proporzionale. Durante la prima seduta, il nuovo consiglio comunale nominava sindaco uno dei consiglieri, senza tuttavia che le preferenze espresse dai cittadini fossero legalmente vincolanti. 

La legge 81/1993, inglobata poi dal 2000 all’interno del Testo unico sugli enti locali (Dlgs 267/2000), non è cambiata moltissimo in questi trent’anni. Tranne che per due modifiche principali. La prima, nel 1999, è stata l’estensione della durata del mandato di sindaci e consigli comunali da quattro a cinque anni (art. 2 comma 1; successivamente art. 51 comma 1 Dlgs 267/2000), come era già prima del 1993 e come aveva continuato a essere per tutte le altre cariche elettive (Regioni, Parlamento e Parlamento europeo). Si è trattato di una modifica in fin dei conti piuttosto ovvia e che non ha sollevato alcun tipo di polemica. Non altrettanto si può dire della seconda, che concerne il vincolo al numero di mandati consecutivi dei sindaci (art. 2 comma 2 legge 81/1993; successivamente art. 51 commi 2 e 3 Dlgs 267/2000).

Il numero di mandati consecutivi

Nel 1993, il vincolo riguardava tutti i sindaci, che non avrebbero potuto svolgere più di due mandati consecutivi. Nel 1999, venne prevista la possibilità di un terzo incarico consecutivo nella sola ipotesi in cui uno dei due mandati precedenti avesse avuto durata inferiore a due anni, sei mesi e un giorno e che la causa fosse stata diversa dalle dimissioni volontarie del sindaco. Curiosamente, senza modificare il Testo unico, la legge 56/2014 (art. 1 comma 138) stabilì che ai sindaci dei comuni con popolazione inferiore a 3 mila persone fosse consentito un numero massimo di tre mandati consecutivi. L’ultima modifica si è avuta con la legge 35/2022, che ha abrogato l’art. 1 comma 138 della legge 56/2014, lo ha esteso ai comuni di popolazione inferiore ai 5 mila abitanti e lo ha riportato all’interno del Testo unico: per i sindaci dei comuni con popolazione inferiore a 5 mila abitanti, il limite previsto si applica allo scadere del terzo mandato e non più del secondo. 

Ma la storia non finisce qui. Sin dalla sua introduzione, il vincolo al numero di mandati ha sollevato polemiche ed è stato a lungo dibattuto, alimentato in particolare da quei sindaci che vedevano limitata, di fatto, la propria libertà di essere sottoposti al libero giudizio degli elettori. Recentemente, la legge della Regione Sardegna 9/2022 ha inserito l’art. 1 bis nella precedente legge regionale 4/2012, estendendo a quattro i mandati consecutivi per i sindaci fino a 3 mila abitanti e a tre quello per i comuni fino a 5 mila abitanti. In leggero anticipo, in questo secondo caso, sulla decisione che il Parlamento avrebbe comunque preso, ma con la differenza nella dicitura tra “fino a” e “inferiore” (che fa sorridere i non giuristi). 

Per curiosità, sono 277 su 377 i comuni sardi sotto il limite dei 3 mila abitanti (dati 2021), cioè il 73 per cento del totale, e sono 318 su 377 quelli sotto i 5 mila abitanti (l’84 per cento del totale). Nel resto d’Italia, le proporzioni sono rispettivamente del 56 e del 70 per cento. Il confronto è rilevante perché la Sardegna ha difeso la sua decisione proprio facendo riferimento alla diversa struttura dei comuni sul proprio territorio. La cosiddetta “specialità di situazione” aveva infatti giustificato la deroga della normativa regionale a quella nazionale e costituzionale in alcuni casi precedenti. La nuova normativa è stata impugnata del presidente del Consiglio allora in carica (Mario Draghi) e infine censurata dalla Corte costituzionale con sentenza 60/2023. Nel suo ricorso, la presidenza del Consiglio ha ritenuto che non esistesse alcuna peculiarità del caso sardo, non potendosi “sostenere che in questa (Regione, Nda) sussistono minori rischi di influenze indebite sulla competizione elettorale, rispetto al restante territorio nazionale o, più in generale, che il principio di democraticità della Repubblica e dei suoi enti locali debba in Sardegna essere applicato in modo da assicurare minori possibilità di ricambio della classe dirigente”. 

Questa posizione è stata evidentemente accettata anche dalla Consulta.

È tempo di cambiare?

Per quale ragione un bravo sindaco non dovrebbe potersi candidare quante volte vuole, se sostenuto dai voti dei suoi concittadini? La lettura della sentenza della Corte costituzionale, seppur non agevolissima, permette di ricostruire le motivazioni. Si passa dalla considerazione che “la permanenza per periodi troppo lunghi nell’esercizio del potere di gestione degli enti locali […] può dar luogo ad anomale espressioni di clientelismo” a quella per cui i vincoli servono a “favorire il ricambio ai vertici dell’amministrazione locale ed evitare la soggettivizzazione dell’uso del potere dell’amministratore locale”. Insomma, i vincoli al numero di mandati servono a limitare il potere dei sindaci, facilitare il ricambio, diminuire il rischio di corruzione. 

Pur condivisibili a prima vista, le previsioni si scontrano tuttavia con alcune questioni tanto di principio quanto di sostanza. Per quanto riguarda le questioni di principio, la norma limita di fatto la democrazia, cioè la libertà dei cittadini di votare e scegliere tra le persone che preferiscono. Peraltro, il legislatore ha impiegato oltre venti anni ad accorgersi che l’obbligo di ricambio, nei comuni più piccoli, crea più problemi che opportunità. Sollevando inoltre un paradosso: perché è vero che nei comuni più piccoli è più difficile il ricambio della classe dirigente, ma è anche vero che in tali contesti è maggiore il rischio che il sindaco manifesti al massimo i suoi poteri e massimizzi la propria rendita elettorale. Inoltre, ora che una discontinuità si è posta sulla soglia dei 5 mila abitanti, si è creata anche una differenza di trattamento tra sindaci (e popolazione che vota) dei comuni più piccoli e di quelli più grandi. Nella sostanza, sarebbe poi utile che le affermazioni sulla corruttibilità e la concentrazione di potere venissero quantomeno sostenute da un minimo di evidenza empirica. Altrimenti sarebbe possibile affermare, ad esempio, che un sindaco che non ha possibilità di ricandidarsi avrebbe tutto l’interesse ad arraffare tutto ciò che può, o quanto meno avrebbe un minor incentivo a operare bene, tanto non sarà più soggetto al giudizio degli elettori alla fine del suo mandato. 

Bisogna aggiungere che il caso italiano non è isolato, anzi: nel mondo non è raro trovare situazioni simili. Il presidente degli Stati uniti è l’esempio più celebre. Anche se, va riconosciuto, difficilmente si potrà paragonare il potere di questa carica (o di altre così apicali) con quella dei sindaci. Esiste poi una corposa letteratura scientifica che analizza la questione del “term limit” su efficienza di tassazione, spesa, qualità dei politici, trasferimenti. Senza però che ci sia, come spesso si scrive in questi casi, forte consenso teorico o empirico su una conclusione. Si pone infine anche una questione politica. Se escludiamo i presidenti di provincia (nel periodo in cui sono stati eletti direttamente), non ci sono in Italia altre cariche elettive che prevedono il limite al numero di mandati. Si può ribattere che, con la legge 165/2004, il vincolo sia stato introdotto anche per i presidenti di regione. Ma la norma non ha fatto che peggiorare la situazione e acuire le disuguaglianze. Infatti, più volte la stessa Consulta ha fatto eccezione al principio (come nei casi di Roberto Formigoni e Vasco Errani nel 2010) e ci si aspetta che verrà ancora ignorata nel prossimo futuro. 

La questione riguarda l’interpretazione della norma: per alcuni, sarebbe direttamente applicabile; per altri, contiene solo un principio che per essere applicato dovrà prima essere recepito dalla normativa regionale. Campa cavallo, verrebbe subito da pensare. Forse, i tempi sono maturi per una generale revisione del vincolo.