Il sistema europeo di garanzia dei depositi? C’è ancora da aspettare

Per una vera e propria Unione bancaria manca il pilastro di un sistema europeo di tutela dei depositi. La Commissione ribadisce di non aver abbandonato il progetto. Ma la vecchia proposta del 2015 va ripensata per tener conto delle mutate condizioni.

A che punto è il terzo pilastro dell’Unione bancaria

L’Unione bancaria avrebbe dovuto poggiare su tre pilastri. Le fondamenta normative dei primi due -la vigilanza unica e la risoluzione unica – sono state gettate ormai più di dieci anni fa, e i sistemi sono oggi operanti, sia pure con problemi e margini di miglioramento. La realizzazione del terzo pilastro, rappresentato da un sistema europeo di tutela dei depositi (European Deposit Insurance Scheme – Edis), non è invece ancora nemmeno iniziata, perché la proposta di regolamento istitutivo, avanzata dalla Commissione nel 2015, è ancora ferma nelle fasi interlocutorie del procedimento legislativo (Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) 806/2014 in order to establish a European Deposit Insurance Scheme), segno della mancanza di un consenso politico che, forse, non è mai davvero esistito.

La Commissione non ha tuttavia abbandonato il progetto, e di recente, all’interno della comunicazione sulla Savings and investments Union, ha ribadito il proprio impegno a superare gli ostacoli che finora ne hanno impedito l’avvio.

È quindi utile chiedersi come funzionerebbe a regime il sistema europeo di garanzia, quali sono i vantaggi e i suoi potenziali svantaggi.

Come funziona e quali sono i vantaggi

Nella comunicazione che accompagna la proposta di regolamento (Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Central Bank, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions “Towards the completion of the Banking Union”) vengono individuate tre tipologie di rischi strutturali legati al carattere nazionale dei sistemi di garanzia dei depositi: il pericolo che i sistemi attuali non siano in grado di reggere l’impatto di una grave crisi dei sistemi bancari nazionali, il pregiudizio per il level playing field dovuto alle differenze nella regolamentazione dei sistemi nazionali e l’influenza che tali differenze potrebbero avere sulla capacità e sulla propensione delle banche europee all’operatività in più paesi, in particolare sulla scelta della struttura del gruppo transfrontaliero, a cui sarebbe connesso il pericolo della frammentazione del mercato.

Rispetto al primo rischio, i vantaggi di un sistema europeo di garanzia dei depositi sono evidenti, perché il costo della crisi locale verrebbe distribuito sul sistema bancario europeo nel suo complesso. Verrebbe inoltre resa ancora più forte la principale, anche se non unica, funzione dei sistemi di garanzia, cioè quella di rassicurare i depositanti, evitando corse agli sportelli. Per quanto riguarda gli altri due rischi, il loro superamento sarebbe l’inevitabile conseguenza della capacità del sistema europeo di rendere uguale la tutela dei depositanti a prescindere dallo stato nel quale la banca ha la propria sede.

Le caratteristiche organizzative e di funzionamento del sistema europeo di garanzia dei depositi, necessario per il raggiungimento di questi obiettivi, delineate all’interno della proposta originaria sono relativamente semplici: verrebbe creato un fondo europeo di assicurazione dei depositi, finanziato dai contributi delle banche, che al termine di una lunga fase transitoria, dovrebbe portare alla piena mutualizzazione del costo degli interventi a favore dei depositanti. La gestione del fondo e gli interventi del sistema sarebbero affidati al Single Resolution Board, anche allo scopo di coordinare gli interventi di risoluzione con le altre forme di intervento, in particolare di natura preventiva, che i sistemi di garanzia sono autorizzati ad attivare.

Le critiche e le future caratteristiche del sistema europeo

Le principali critiche alla proposta della Commissione hanno riguardato il pericolo della cross-subsidization tra i sistemi bancari degli stati membri, cioè la possibilità che i più virtuosi finiscano per finanziare le inefficienze e i rischi di quelli più imprudenti (sulle posizioni degli stati membri vedi qui). Anche la preferenza dei sistemi bancari nazionali verso sistemi nazionali di garanzia dei depositi sembrerebbe aver avuto un ruolo importante (vedi qui).

Cosa propone allora la Commissione per giungere finalmente alla realizzazione del progetto? Le indicazioni della comunicazione sulla Savings and Investments Union sono piuttosto vaghe, limitandosi a prevedere l’impegno della Commissione a tener conto di quanto emerso dal dibattito intorno alla proposta originaria.

Il rapporto Draghi avanza invece una proposta molto ambiziosa (che presenta alcune analogie con il “28th legal regime” previsto in A Competitiveness Compass for the EU, fondata sulla creazione di un corpus normativo indipendente dagli ordinamenti nazionali e applicabile a un limitato numero di gruppi bancari con prevalente operatività cross-border, con la funzione di prevenire il rischio di ring – fencing in caso di crisi, e dotato di un autonomo sistema di garanzia dei depositanti finanziato dagli stessi gruppi e operante a livello europeo, che conviverebbe con i sistemi di garanzia nazionali che continuerebbero ad agire a vantaggio dei depositanti delle banche nazionali.

Certamente la proposta di regolamento del 2015 è ormai troppo vecchia e richiede un radicale ripensamento. In primo luogo, perché nel concepire il sistema transitorio la Commissione aveva immaginato che procedesse in parallelo e interagisse con quello previsto per il raggiungimento del target level dei mezzi finanziari disponibili da parte dei sistemi di garanzia nazionali, livello che è stato ormai raggiunto o è prossimo al raggiungimento in molti stati membri. Ma forse il ripensamento è richiesto soprattutto perché in questi dieci anni il ruolo dei sistemi di garanzia è profondamente mutato, con l’accrescersi dell’importanza degli interventi preventivi e di quelli all’interno della risoluzione delle crisi bancarie, come parrebbe emergere anche a livello legislativo dalle proposte di modifica della direttiva sui sistemi di garanzia, sulle quali è stato pochi giorni fa annunciato il raggiungimento dell’accordo politico (Commission welcomes the political agreement on the review of the bank crisis management and deposit insurance framework).