Sistema Ets, il bersaglio più facile

Una riforma dell’Ets è attuabile solo a livello europeo, non in singoli paesi. Ma non è detto che sia la scelta economicamente più razionale. Sul sistema dei certificati si sono stratificate molte altre politiche. Forse è lì che si dovrebbe agire.

Perché l’Italia non può fare da sola

Il decreto energia, recentemente varato dal governo Meloni, intende sterilizzare gli effetti dell’Ets – il sistema europeo di scambio delle quote di emissione – nel settore elettrico, come abbiamo analizzato nell’altro articolo. Il provvedimento, subordinato all’approvazione della Commissione europea, si inserisce in una più ampia riflessione sull’attualità del mercato della CO₂, su cui sono intervenuti con forza non solo gli industriali italiani, ma anche il cancelliere tedesco Friedrich Merz. Immaginare una riforma dell’Ets a livello nazionale è praticamente impossibile. A livello europeo, invece, quali sono le ipotesi concretamente sul tavolo?

Come funziona il sistema Ets

Prima, però, è utile capire come funziona il sistema. L’Ets (Emissions Trading System) venne introdotto nel 2005, con l’obiettivo di accelerare la riduzione delle emissioni nei settori industriali. Come altri sistemi di cap-and-trade, prevede la definizione di un tetto (cap) decrescente nel tempo alle emissioni dei settori coinvolti, e l’obbligo delle imprese partecipanti – essenzialmente le industrie di medio-grandi dimensioni – ad acquisire un numero di certificati pari alle emissioni effettivamente generate (figura 1).

Figura 1 – Evoluzione del cap Ets

La possibilità di scambiare i certificati dovrebbe garantire che le riduzioni delle emissioni vengano effettuate da quei soggetti che possono farlo a costi inferiori, minimizzando in tal modo gli oneri delle politiche ambientali (figura 2).

Figura 2 – Funzionamento dell’Ets

Un sistema fondamentale per la politica climatica

Nel tempo, il sistema Ets ha subito numerose modifiche, generalmente finalizzate a sostenere il prezzo dei certificati e rafforzare il supporto agli investimenti nella decarbonizzazione. Le modifiche più importanti hanno riguardato: il passaggio da un meccanismo di allocazione delle quote a titolo gratuito a uno prevalentemente tramite aste competitive (attraverso cui oggi viene rilasciato circa il 57 per cento del totale dei certificati); l’estensione dei settori coinvolti, aggiungendo alle industrie manifatturiere ed energetiche i trasporti aerei e marittimi e, in prospettiva, anche quelli privati e le abitazioni (attraverso il cosiddetto Ets2); l’introduzione di meccanismi attraverso cui la Commissione può intervenire nel mercato se i prezzi della CO₂ scendono al di sotto di valori prefissati (il backloading e la Market Stability Reserve); l’adozione di target sempre più stringenti, passando da un fattore lineare di riduzione del cap dell’1,74 per cento annuo nel periodo 2013-2020 al 4,3 per cento attuale, fino al 4,4 per cento dopo il 2028.

L’effetto di queste misure, a cui si aggiunge il graduale abbandono delle quote gratuite entro il 2036, è stato quello di spingere i prezzi dei certificati da meno di 20 euro/tCO₂ prima del 2018 agli attuali livelli, che si collocano nel range 70-90 euro/tCO₂ con punte sopra i 100 euro. Questo ha fatto dell’Ets non solo il mercato delle emissioni più grande al mondo ma anche quello con i prezzi più alti.

Il sistema si è rivelato fondamentale nella politica climatica europea, essendo direttamente responsabile di una riduzione delle emissioni stimabile nel 14-16 per cento tra il 2005 e il 2020.

Gli economisti generalmente prediligono strumenti come l’Ets rispetto ad altre politiche più interventiste proprio perché lasciano al mercato la scelta delle modalità con cui abbattere le emissioni, secondo criteri di economicità. Progressivamente, si sono affiancate molte altre misure – quali incentivi e obblighi per rinnovabili, efficienza energetica, idrogeno, emissioni delle auto e così via. La sovrapposizione ha fatto esplodere i costi e spiega le forti reazioni contro l’Ets: infatti, mentre i suoi effetti sono chiaramente visibili nei prezzi di beni e servizi (e in particolare in quelli dell’energia elettrica), i costi di altre misure sono più opachi e indiretti.

Le possibili vie di riforma

A questo punto, che fare? Molti sembrano convinti che, a dispetto della sua superiore efficienza dal punto di vista economico, l’Ets vada ripensato o almeno arginato. Le riforme sul tavolo sono essenzialmente quattro e tutte hanno senso solo se adottate a livello Ue: tre riguardano il funzionamento dell’Ets in generale, l’altra è invece specifica per il settore elettrico. Non bisogna dimenticare, infatti, che è da lì che è partita l’intera discussione. 

Un primo possibile intervento potrebbe concentrarsi sulle industrie energivore: sarebbe sufficiente, a tal proposito, mantenere (o ampliare) la distribuzione di quote a titolo gratuito, rallentando (o abbandonando) il phaseout programmato. La distribuzione gratuita delle quote mantiene un incentivo a decarbonizzare, perché se è in grado di farlo a un costo inferiore al valore dei certificati, l’impresa ha comunque interesse a procedere in tal senso e vendere i diritti di emissione. Ma, al tempo stesso, non dover pagare per le proprie emissioni potrebbe ridurre lo squilibrio rispetto ai concorrenti esteri che non sono soggetti agli stessi obblighi.

Un secondo intervento riguarda la velocità di riduzione del cap emissivo. I prezzi della CO₂ (attuali e futuri) riflettono l’aspettativa di un rapido calo delle emissioni ammesse: tornare a un tasso lineare di riduzione attorno al 2 per cento (rispetto all’attuale 4,3-4,4 per cento) potrebbe attenuare la scarsità dei certificati e, quindi, far sgonfiare i prezzi. Nella stessa direzione andrebbe una terza possibile riforma, cioè la revisione della Market Stability Reserve, attraverso cui la Commissione può ritirare temporaneamente una parte delle quote dal mercato per spingerne i prezzi verso l’alto. Adesso il problema è l’opposto di quando venne creata, quindi si potrebbe autorizzare la Commissione a intervenire anche per calmierare i prezzi. Per dare certezza agli operatori, si potrebbe addirittura procedere alla definizione esplicita di un collar di prezzo (per esempio 25-75 euro/tCO₂) trasformando così l’Ets in un sistema ibrido, che all’interno del collar agisce come un mercato di cap-and-trade e, al di fuori di esso, come una carbon tax e quindi assume valori fissi.

Se queste ipotesi riguardano il funzionamento del mercato in generale, un approccio differente potrebbe essere l’esclusione del settore elettrico (o almeno delle centrali a gas) dall’obbligo di acquisire le quote di emissione. La riforma potrebbe essere motivata dal fatto che gran parte delle tecnologie a basse emissioni (come le fonti rinnovabili) godono già di appositi regimi di incentivazione, vanificando l’utilità dell’Ets e anzi rendendolo un mero balzello. In realtà, questo non è strettamente vero, in quanto potrebbero esserci tecnologie (come il nucleare o la cattura e stoccaggio della CO₂) che, pur non godendo di appositi incentivi o facendolo in misura inferiore rispetto alle rinnovabili, potrebbero beneficiare del segnale di prezzo lanciato dall’Ets.

All’origine di queste ipotesi di riforma è il fatto che l’Unione europea e gli Stati membri hanno prima affiancato, e poi soffocato, l’Ets con una pluralità di altri strumenti, più vicini alla politica industriale che alla politica ambientale. Riformare l’Ets anziché rivedere più radicalmente le altre politiche che si sono stratificate nel tempo è forse la strada politicamente più percorribile, ma non è detto che sia quella economicamente più razionale.