Un popolo di evasori

Uno sguardo penetrante su questo mondo difficilmente conoscibile ci è consentito dalla recentissima indagine “I bilanci delle famiglie italiane nell’anno 2004” condotta dalla Banca d’Italia. Rileva, su un campione ampio e rappresentativo della popolazione italiana, informazioni sulle scelte economiche degli intervistati (in termini, ad esempio, di redditi, patrimoni, consumi, risparmi), insieme con le loro caratteristiche personali (sesso, età, professione, area geografica di residenza, eccetera).
Un approfondimento specifico è quest’anno dedicato agli atteggiamenti dei cittadini nei confronti delle imposte e, in particolare, dell’evasione fiscale. Una serie di domande cerca di scandagliare come gli individui valutino la dimensione di tale fenomeno, se lo reputano un problema grave per il corretto funzionamento dell’economia e la tenuta della coesione sociale, quali siano le determinanti principali della sua diffusione e persistenza nel tempo, come sia percepita la pratica dei ripetuti condoni fiscali in termini di motivazioni e di ricadute sull’obbedienza fiscale dei contribuenti. Rispetto a questa grande abbondanza di indicazioni e di opportunità di approfondimento, qui è possibile cogliere e discutere soltanto alcuni profili generali.

Un primo aspetto riguarda le opinioni espresse circa la dimensione percepita dell’evasione fiscale (tabella 1). La maggioranza relativa degli intervistati (37 per cento) ritiene che la percentuale di gettito perduto dallo Stato a causa dell’evasione sia compresa tra il 20 e il 30 per cento del totale, mentre un altro 21 per cento colloca le mancate entrate tributarie tra il 30 e il 50 per cento. Non sbagliano. Stime recenti danno l’evasione (quella vera ancorché stimata, non quella percepita) tra un quarto e un terzo del Pil. L’Agenzia delle entrate ha valutato per l’anno d’imposta 1998 un valore aggiunto occultato pari ad oltre il 30 per cento del dichiarato. Prima ancora altre quantificazioni, con metodologie e obiettivi diversi, hanno evidenziato tassi di evasione non dissimili.
Le opinioni espresse nell’indagine non si distribuiscono tuttavia in modo uniforme tra le varie tipologie di intervistati. Quando si valuti, mediante semplici esercizi econometrici, in che misura le caratteristiche personali condizionino la dimensione percepita dell’evasione, risulta con chiarezza che i residenti nel Mezzogiorno rilevano un’evasione maggiore di quanto avvertito dagli abitanti dell’Italia settentrionale, e altrettanto fanno gli intervistati con redditi più elevati, mentre il contrario accade per i lavoratori autonomi rispetto ai dipendenti.
Se dunque la maggioranza degli italiani vede l’evasione come un fenomeno assai esteso e costoso in termini di perdita di risorse pubbliche, altrettanto radicata è la convinzione che si tratti di un’emergenza prioritaria dal punto di vista collettivo (tabella 2): il 27 per cento degli intervistati la riconosce come una questione gravissima, il 48 per cento la reputa un problema grave. Ciò che colpisce, però, è che le differenze di opinione tra diverse tipologie di individui circa la gravità sociale dei comportamenti di evasione non sempre corrispondano a quelle, sopra richiamate, sulla dimensione percepita della non-obbedienza fiscale. Uno dei risultati più chiari è quello relativo alla caratterizzazione territoriale: chi abita al Sud rileva sì una maggiore diffusione dell’evasione rispetto ai residenti del Nord ma attribuisce al fenomeno un minor grado di gravità sociale.

Ulteriori indizi sulle differenze nel modo con cui i cittadini guardano, e giudicano, l’evasione fiscale possono essere ricavati dalle opinioni espresse circa le possibili determinanti delle scelte individuali di evasione (tabella 3). Tra le varie motivazioni proposte dall’indagine ben il 77 per cento degli intervistati mette in rilievo il problema dell’equità del prelievo fiscale effettivo: una delle molle fondamentali dell’evasione è la percezione di comportamenti evasivi da parte degli altri contribuenti, eventualmente caratterizzati da differenti opportunità di occultamento dei redditi (si pensi al contrasto tra lavoratori dipendenti ed autonomi). Più di metà degli intervistati (54 per cento) punta l’indice sull’inefficacia del sistema dei controlli e delle sanzioni. Meno avvertite sono altre considerazioni che potrebbero spingere all’evasione: l’eccessiva pressione fiscale, l’inefficienza dello Stato nell’utilizzo delle imposte raccolte, la necessità di evadere per mantenere sul mercato la propria attività economica, la complicazione degli adempimenti richiesti per il pagamento delle imposte.
Ma anche rispetto alla valutazione della rilevanza di queste determinanti dell’evasione, le varie tipologie di cittadini mostra una certa variabilità di opinioni. Limitandosi, per motivi di brevità, alle sole differenze collegate alla diversità di residenza, i risultati sono assai netti: mentre non emergono differenze significative tra Nord e Sud nella percezione dell’iniquità del prelievo o dell’insoddisfazione per lo scambio fiscale con lo Stato, nel Mezzogiorno molto più alta è la convinzione che l’evasione sia motivata dalla necessità di mantenere margini di profitto minimamente positivi per la propria attività economica (e questa opinione è particolarmente diffusa tra i lavoratori autonomi), mentre più bassa è la valutazione dei rischi che si corrono nel caso di non-adempimento degli obblighi fiscali.
Può essere infine interessante incrociare le valutazioni espresse sulla gravità sociale dell’evasione con le opinioni sulle motivazioni più rilevanti delle scelte di non-obbedienza fiscale. I risultati dell’analisi indicano che chi ritiene l’evasione un fenomeno grave o gravissimo è con alta probabilità convinto che l’evasione sia dovuta alle iniquità nel trattamento fiscale effettivo tra contribuenti e al fatto che i rischi di essere controllati e colpiti dalle sanzioni sono in realtà minimi. È interessante d’altra parte notare che chi, in media, esprime maggiore preoccupazione per il fenomeno dell’evasione fiscale non condivide l’idea che l’evasione sia dovuta ad un eccesso di pressione fiscale, e nemmeno che l’occultamento dei redditi sia riconducibile alla necessità di mantenere sul mercato la propria attività economica, oppure alla sfiducia nel confronti della capacità dello Stato di spendere bene le risorse raccolte con le imposte.

Quali indicazioni possono essere ricavate da questa analisi per le strategie di lotta all’evasione? La sensazione diffusa di impunità nei confronti dell’evasione che emerge da questi risultati suggerisce l’opportunità di un rafforzamento dei controlli e di una loro maggiore focalizzazione, in termini di risorse e personale, sui settori produttivi, sulle tipologie di contribuenti e sulle aree del paese dove maggiori sembrano le opportunità di evasione. Ma probabilmente è la percezione generalizzata di una mancanza di reciprocità tra tutti i cittadini di fronte agli obblighi fiscali a indicare che gli interventi a contrasto dell’evasione devono, in qualche modo, recuperare il carattere “sociale” dell’evasione fiscale, la rilevanza delle interdipendenze nei comportamenti individuali di obbedienza fiscale. E l’intensa stagione dei condoni che ha di recente caratterizzato il nostro paese non va certamente in questa direzione.

Nel dibattito si è anche messo in evidenza come la fiscalità di vantaggio possa favorire l’emersione di impresa. L’osservazione presuppone che le imprese operino al nero per una strategia di contenimento dei costi, e che pertanto una riduzione del carico fiscale sia una valida opzione per agevolare l’emersione spontanea. Per quanto in astratto condivisibile, tale affermazione non considera che gli interventi di fiscalità agevolata sono stati piuttosto frequenti nel Mezzogiorno, dove persiste un elevato tasso di irregolarità, compreso tra il 14 e il 31 per cento, mentre al Centro-Nord l’irregolarità lavorativa è compresa tra il 7 e il 14 per cento.
Tutto ciò può essere spiegato abbandonando la dicotomia tra imprese regolari e imprese in nero, e adottando la definizione di impresa moonlighting, che utilizza la medesima capacità produttiva per produrre beni regolarmente fatturati e dichiarati al fisco, e beni che invece vengono sottratti all’imposizione fiscale. La contestualità dei due processi produttivi fa sì che la quota di produzione al nero possa beneficiare, direttamente o indirettamente, di impianti produttivi tecnologicamente avanzati; network di clienti/fornitori più ampio di quello disponibile per un’impresa al nero; servizi e incentivi pubblici che sono fruibili solo in presenza di una facciata di regolarità. In alcuni lavori recenti evidenziamo come l’erogazione di incentivi fiscali per gli investimenti o per la produzione, possano dar luogo a effetti perversi qualora tra i destinatari vi siano imprese moonlighting. (1) Queste, infatti, beneficiano degli incentivi coprendosi dietro una parvenza di regolarità, e nel contempo producono nel sommerso, talvolta incrementando la quota di produzione irregolare.

Per semplificare, distinguiamo tra fiscalità di vantaggio proporzionale alla produzione o al flusso di investimento, e mostriamo che, a parità di enforcement, la prima è la più efficace per favorire l’emersione di imprese moonlighting. Nella figura 1, attraverso il ricorso a “funzioni di reazione” ottenute da un modello di investimenti opportunamente calibrato, viene illustrata, a sinistra, la relazione tra stock complessivo di capitale e aliquota fiscale sulla produzione (linea con il triangolo) o incentivi all’investimento (linea continua), mentre nel grafico di destra le due medesime misure di politica fiscale sono messe in relazione con la quota di capitale regolare. A parità di altri parametri, una riduzione delle aliquote fiscali induce l’impresa ad accrescere lo stock di capitale (grafico di sinistra) e ad aumentarne l’impiego regolare (grafico di destra). Viceversa, al crescere degli incentivi al capitale, si registra un incremento dello stock di capitale, ma anche un suo utilizzo relativamente più intenso nella produzione irregolare.

Inoltre, la percezione di una politica di controlli particolarmente debole può determinare, oltre che un’amplificazione dell’effetto perverso connesso agli incentivi fiscali agli investimenti, anche una crescita della produzione sommersa particolarmente rilevante qualora la fiscalità di vantaggio sia diretta a sostenere la produzione. Questo caso estremo può spiegare, ad esempio, politiche di sostegno alla produzione indiscriminate, che lasciano ampio spazio a comportamenti opportunistici.
Viceversa, una credibile politica di controlli annulla gli effetti perversi degli incentivi fiscali sulle imprese moonlighting, spingendo le imprese a comportamenti virtuosi.

Secondo recenti stime, in Italia una proporzione tra il 27 e il 48 per cento del Pil ufficiale viene nascosto al fisco. (1) Secondo l’Istat, il sommerso sarebbe attribuibile in parti quasi uguali alla sottodichiarazione del fatturato e all’impiego di lavoro irregolare da parte delle imprese. (2) Si è dunque di fronte a un fenomeno di doppia natura, che interessa i lavoratori autonomi e le imprese, ma anche i lavoratori dipendenti.
In un recente lavoro abbiamo studiato la rilevanza dell’evasione tra i lavoratori italiani. Abbiamo confrontato la distribuzione dei redditi da lavoro del 2000 risultante dalle dichiarazioni presentate all’Agenzia delle entrate con quella dell’indagine della Banca d’Italia sui bilanci delle famiglie italiane. Ci siamo concentrati unicamente sui redditi da lavoro, dipendente e indipendente, poiché sono quelli misurati con maggior precisione nel data set della Banca d’Italia. L’ipotesi di base è che un percettore di reddito che nasconde parte del proprio reddito al fisco, potrebbe dichiarare la cifra corretta nel caso in cui gli venga garantito l’anonimato, come avviene nell’indagine della Banca d’Italia. La differenza tra reddito dichiarato a Banca d’Italia e all’amministrazione tributaria rappresenta l’ammontare di reddito “nascosto”. L’assunzione è forte e discutibile, ma frequentemente adottata per la misura dell’evasione fiscale. (3)
I principali risultati della nostra analisi sono due. 1) La percentuale di reddito nascosto al fisco è costantemente più elevata nel gruppo dei lavoratori autonomi che nel gruppo dei lavoratori dipendenti. Come si può rilevare dalla figura 1, a parità di livello di reddito considerato, i lavoratori autonomi evadono tra il 7 il 27 per cento in più rispetto ai lavoratori dipendenti.
2) La percentuale di reddito non dichiarato è, per entrambe le tipologie lavorative, molto elevata per i livelli di reddito più bassi e decrescente al crescere del reddito. Per i lavoratori autonomi, la percentuale di reddito nascosto è 70 per cento nel primo decile, 54 per cento nel secondo, oltre il 30 per cento nel terzo e quarto. Risulta comunque considerevole anche per i livelli di reddito più alti: circa il 20 per cento per quelli superiori al reddito mediano. E comporta una rilevante perdita di gettito, data la progressività dell’imposta sui redditi italiana.
Tuttavia, a differenza di precedenti analoghe analisi, abbiamo rilevato che anche tra i lavoratori dipendenti esiste evasione, pur se solo tra i redditi più bassi: la percentuale di reddito nascosto al fisco è il 63 per cento nel primo decile, il 42 per cento nel secondo e il 24 per cento nel terzo, divenendo pressoché nulla per livelli di reddito maggiori. Si tratta del sintomo di una forte presenza di lavoro nero tra i lavoratori meno qualificati, che accettano di lavorare senza un regolare contratto pur di trovare un’occupazione.

Da un lato, ci sono dunque i redditi da lavoro autonomo, occultati all’erario con l’obiettivo di alleggerire l’imposizione fiscale. Dall’altro, i redditi da lavoro dipendente, invisibili anch’essi, ma in questo caso perché percepiti all’infuori di un regolare contratto di lavoro.
Quali sono le caratteristiche dei lavoratori dipendenti che evadono le imposte? Dall’analisi empirica risulta che i lavoratori dipendenti che percepiscono redditi più bassi sono tendenzialmente giovani, più probabilmente donne, non coniugati e non qualificati, impiegati nel settore agricolo o nei servizi domestici. Inoltre, hanno spesso un contratto a tempo determinato o part-time.
Un’altra spiegazione della decisione di evadere deriva dall’analisi dell’incidenza delle imposte: senza evasione per ogni livello di reddito da lavoro dipendente e indipendente, l’imposta media sarebbe più elevata del 4 per cento. In altre parole, l’evasione permette di integrare l’esiguità del reddito dei lavoratori in occupazioni part-time, a tempo determinato e sotto-qualificati.
Per mancanza di dati, la nostra analisi si occupa solo del reddito da lavoro, mentre è probabile che molta evasione riguardi altre tipologie di reddito. Tuttavia, possiamo porci un’ultima domanda: se il fenomeno si concentra nei redditi bassi, non è forse il caso di essere più indulgenti?
A nostro parere ci sono due aspetti rilevanti della questione. Innanzitutto, non tutti i contribuenti che percepiscono un reddito basso evadono le imposte e l’evasione introduce disuguaglianze tra individui altrimenti uguali. Inoltre, chi evade le imposte generalmente non versa contributi sociali che dovrebbero servire a incrementare il reddito in momenti di difficoltà (malattia, maternità, vecchiaia, eccetera).
L’occultamento del proprio reddito al fisco può essere una scelta oculata di un individuo razionale e previdente che scommette sulla sua possibilità di rimanere in buona salute e di ottenere migliori rendimenti investendo in mercati dei capitali piuttosto che in un sistema pensionistico che non lo tutela adeguatamente. Oppure, può essere la sola opzione di un individuo che non ha molto potere contrattuale nel mercato del lavoro ed è costretto ad accettare un lavoro in nero. Se questa ultima possibilità non può essere esclusa, uno sguardo indulgente al fenomeno dell’evasione dei redditi da lavoro e, più in generale, al lavoro irregolare, non può essere giustificato. Crediamo piuttosto sia necessario pensare a nuove politiche del lavoro e a un nuovo welfare, in grado di tutelare i lavoratori con redditi minori, e di eliminare le condizioni che li inducono a operare nel sommerso.

Figura 1

(1) Schneider, F. (2000a). “The increase of the size of the shadow economy of 18 Oecd countries: some preliminary explanations”. Ifo Working Paper, (306).
(2) Istat (2005), La misura dell’economia sommersa secondo le statistiche ufficiali, anno 2003.
(3) Per una discussione approfondita delle limitazioni statistiche di tale approccio, dei possibili effetti della distorsione del campione sui risultati ottenuti e per una esposizione più dettagliata dei risultati si veda Fiorio e D’Amuri (2005). L’articolo completo è disponibile al link:
http://www.econpubblica.unibocconi.it/folder.php?vedi=2632&tbn=albero&id_folder=1306

Innanzitutto, viene riproposto e rilanciato il coinvolgimento dei comuni nella lotta all’evasione dei tributi statali (quindi non solo dell’Irpef, come era nella vecchia normativa del 1973, ma anche, ad esempio, dell’Iva) con la previsione di meccanismi premiali a loro favore (potranno trattenere il 30 per cento delle somme riscosse a titolo definitivo). Si prevede poi il rafforzamento degli organici dell’agenzia delle Entrate (1.500 nuovi verificatori), di quella delle Dogane (300) e della Guardia di finanza specificamente dedicati al contrasto dell’evasione fiscale, delle frodi e del sommerso. Infine, si pone mano a una batteria di misure più specifiche, come ad esempio, la possibilità da parte dell’amministrazione finanziaria di anticipare, nel caso di rischi per la riscossione, la liquidazione dell’Iva o delle imposte dirette rispetto alla presentazione della dichiarazione annuale.
Su queste colonne si è già discusso l’effettiva applicabilità di queste misure e del loro impatto in termini di recupero di gettito.
Assumendo come quantificazione del maggior gettito dalla lotta all’evasione nel 2006 i trecento milioni di euro riportati nel conto di cassa (e non i ben tre miliardi di accertamenti), bisogna chiedersi innanzitutto se si tratti una stima realistica. Qualche dubbio è certamente legittimo se si considerano, ad esempio, i limitati incentivi che probabilmente avranno i comuni a partecipare attivamente all’attività di controllo: si tratta di investire fin da subito in strumenti e personale, peraltro in un periodo di pesanti tagli alla finanza locale, con prospettive di remunerazione (il 30 per cento dell’effettivo riscosso) di lunghissimo periodo dati i tempi del contenzioso tributario. Oppure se si considera il pressing che viene dai partiti della maggioranza per reintrodurre nuovi condoni da offrire sul piatto elettorale senza costi immediati apparenti, se non quello di indebolire ancor di più la credibilità dell’amministrazione nella lotta all’evasione.

Più in generale, la portata dei recuperi di gettito forse realizzabili con le misure anti-evasione previste dalla manovra finanziaria letteralmente impallidisce di fronte alle dimensioni complessive del fenomeno che dovrebbero aggredire. Anche se si tratta di un fenomeno per definizione di difficile quantificazione, numerose analisi hanno cercato di misurare tanto l’ampiezza delle attività produttive sommerse (che generano evasione fiscale nella misura in cui questa è legata alla produzione di beni e servizi, senza tuttavia esaurire tutte le fattispecie di evasione), quanto direttamente la dimensione dell’evasione (mediante il confronto fra dichiarazioni fiscali e contabilità nazionale, o quello tra campioni di imponibili dichiarati e imponibili accertati).
I risultati di queste analisi (vedi tabella) testimoniano di un fenomeno di dimensioni certamente preoccupanti e probabilmente persistente nel tempo. Per esempio, la base Irpef dei lavoratori autonomi e delle piccole imprese è evasa tra il 55 e il 70 per cento; sulle imposte indirette, e in particolare sull’Iva, si riscontra un valore aggiunto non dichiarato fra il 30 e il 40 per cento; sull’Irap, la base imponibile (che dovrebbe avvicinarsi al valore aggiunto di contabilità nazionale) non dichiarata supera il 30 per cento. Se poi si analizzano questi dati nella loro articolazione settoriale e territoriale si rileva una forte concentrazione dell’evasione nel settore agricolo e in alcuni comparti del settore terziario e una crescita del tasso di evasione via via che si passa dal nord al sud del Paese.

Di fronte a un fenomeno così pervasivo, le strategie adottate in Italia nell’ultimo decennio hanno puntato più che sui tradizionali strumenti di deterrenza (inasprimento di controlli e sanzioni) su interventi di tax compliance (dagli studi di settore, agli istituti transattivi come l’accertamento con adesione, il concordato fiscale preventivo, la pianificazione fiscale concordata, le misure di emersione del sommerso, fino ai condoni).
L’amministrazione finanziaria non ha mai fornito dati e valutazioni ufficiali circa i risultati dell’applicazione di questi strumenti in termini di gettiti recuperati e di stimolo al tasso di adempimento spontaneo dei contribuenti. Si tratta di una grave carenza informativa, che sottrae un segmento fondamentale della politica fiscale, come è il contrasto all’evasione fiscale, alla valutazione non solo degli osservatori esterni, ma anche degli stessi parlamentari. E la mancata disponibilità di informazioni realistiche, affidabili e ufficiali sulla dimensione del fenomeno e sulla performance degli strumenti di contrasto utilizzati negli ultimi anni è tanto più grave oggi che la lotta all’evasione fiscale è vista non soltanto come elemento fisiologico di garanzia dell’efficienza e dell’equità del sistema tributario, ma anche come misura di copertura finanziaria per i conti pubblici, alternativa ai tagli della spesa e all’aumento delle aliquote.