L’approvazione del disegno di legge Gelmini sull’università è stata rinviata alla fine dell’anno, in attesa che governo e parlamento trovino le risorse necessarie. Una battuta d’arresto che può essere utile per introdurre nel disegno di legge quegli elementi che lo renderebbero una vera riforma. Perché così come è adesso non interviene sulla questione centrale dell’autoreferenzialità dei nostri atenei. Nuove norme sulla governance interna degli atenei sono il presupposto indispensabile per l’affermarsi della meritocrazia e per contrastare il potere dei baroni.
L’approvazione del disegno di legge Gelmini sull’università è stata rinviata alla fine dell’anno, nell’attesa che il governo e il parlamento trovino le risorse necessarie. Per certi versi la battuta d’arresto è preoccupante, in quanto l’instabilità politica del momento potrebbe mettere a rischio il varo stesso della riforma, ed è indiscutibile che l’università italiana abbia urgente bisogno di essere riformata. D’altra parte, il Ddl Gelmini nel suo testo attuale è in realtà lungi dall’essere la riforma epocale di cui parla il ministro. Pur muovendosi nella direzione giusta, infatti, compie passi piccolissimi laddove altri paesi in questi anni hanno fatto o stanno facendo cambiamenti ben più significativi. Mi riferisco qui in primo luogo alla riforma della governance interna degli atenei.
CHI ELEGGE IL RETTORE
La revisione dell’assetto di governance interna è una riforma indispensabile per far funzionare le università in regime di autonomia. E l’autonomia, a sua volta, è uno strumento indispensabile per governare un sistema complesso e diversificato come è diventata l’università di massa dei paesi avanzati. Non è un caso, infatti, che importanti riforme della governance di ateneo siano state realizzate negli ultimi vent’anni circa da Gran Bretagna (1992), Svezia (1997), Olanda (1997), Austria (2002), Danimarca (2003), Svizzera (2003), Giappone (2004), Germania (2003-2009) e Finlandia (2010). (1) Con il disegno di legge Gelmini potremo aggiungere anche l’Italia a questa lista di paesi riformatori? La risposta purtroppo è negativa. Infatti, la riforma Gelmini non contiene i due elementi chiave che invece caratterizzano le riforme di tutti i paesi elencati sopra: (i) l’introduzione di una maggioranza, o almeno parità, di membri esterni nell’organo collegiale di governo dell’ateneo – board o consiglio d’amministrazione; (2) (ii) la definizione di un vertice esecutivo dell’ateneo, cioè il rettore o il suo equivalente, che sia nominato dall’organo di governo (in qualche caso congiuntamente con il senato accademico o con ratifica ministeriale) anziché eletto dai docenti e che assuma un carattere manageriale, anziché di rappresentanza politico-accademica. Il sistema di governance non può essere ovviamente ridotto a questi soli due elementi, ma essi ne fissano i cardini fondamentali.
Altri paesi (Stati Uniti, Canada, Australia) hanno da tempo sistemi universitari che funzionano con questi criteri e anzi, hanno fatto da modello per molte delle riforme introdotte altrove. Oggi, fra tutti i paesi sviluppati di una certa grandezza, l’elezione a suffragio universale del rettore sopravvive solo in Italia, Spagna e Grecia.
Particolarmente rilevante è la riforma recentemente introdotta dalla Germania, un paese che per noi costituisce sempre un punto di riferimento. In Germania la legislazione universitaria è di competenza dei Länder, per cui le riforme sono state attuate in anni diversi, compresi fra il 2003 e il 2009. Oggi la transizione è sostanzialmente completa. (3) Seguendo il modello di governance duale tipico delle aziende del paese, le università tedesche hanno oggi un consiglio di supervisione in cui i membri esterni sono quasi sempre in maggioranza (in qualche caso sono la totalità, in qualche altro sono la metà esatta del totale) e un consiglio di gestione composto dal rettore, tre-quattro vice-rettori e un direttore amministrativo, che insieme definiscono il top management dell’ateneo. Rettore e vice-rettori sono nominati dal consiglio di supervisione, in alcuni casi con il contributo del senato accademico, a seguito di una selezione operata da un search committee.
PERCHÉ È IMPORTANTE
Ma siamo davvero certi che queste riforme della governance siano necessarie, che non si tratti solo di una sorta di moda internazionale? Per provare a dare una risposta oggettiva a questa domanda, ho costruito un grafico (vedi figura) in cui riporto un indice di performance del sistema universitario di ciascun paese in funzione del grado di modernità della governance universitaria. (4) Le aree dei cerchi sono proporzionali al Pil dei paesi, in modo da rendere più evidente il posizionamento dei più grandi e sviluppati. La correlazione tra modernità della governance e performance delle università è molto evidente. Un risultato sostanzialmente analogo si ottiene utilizzando altri ranking. Certo la riforma della governance è spesso correlata con altre riforme fondamentali (autonomia, valutazione, finanziamenti incentivanti) che contribuiscono a influenzare le performance del sistema, ma è difficile sostenere che si tratti solo di una moda.
D’altra parte, questa correlazione non è certo sorprendente. L’uso del termine un po’ tecnico di governance forse non chiarisce efficacemente l’importanza della questione: stiamo parlando qui della definizione dei processi decisionali interni agli atenei, ossia, con parole ancora più semplici, di stabilire chi comanda negli atenei e quali siano le sue vere motivazioni e incentivi. Nel discutere di governance stiamo di fatto parlando di come creare le condizioni per l’affermarsi di una vera meritocrazia negli atenei, per contrastare davvero il potere dei baroni, per dare i giusti spazi ai giovani meritevoli, per garantire che gli studenti siano trattati sempre con correttezza, per ringiovanire la docenza, e così via.
Purtroppo, il disegno di legge Gelmini non intacca in modo serio la questione centrale dell’autoreferenzialità dei nostri atenei, ossia del conflitto d’interessi che si verifica quando chi governa l’istituzione è anche colui che risente, in positivo o in negativo, di gran parte delle decisioni prese. Per far ripartire davvero la nostra università ci vuole una riforma molto più incisiva, una riforma che abbia le caratteristiche di quella realizzata in Germania o in gran parte degli altri paesi elencati sopra.
Grazie al rinvio, il parlamento ha forse un’ultima opportunità di modificare il progetto di legge per renderlo veramente efficace, degno delle riforme degli altri paesi. Sarà in grado di coglierla?
(1) Una riforma un po’ meno incisiva è stata approvata anche dalla Francia nel 2007.
(2) Per l’importante questione delle modalità di nomina di questi membri esterni, si vedano ad esempio i miei precedenti articoli su lavoce.info Lezioni dall’estero e La Corte costituzionale, un modello per l’università.
(3) Una descrizione dettagliata delle riforme tedesche.
(4)L’indice di performance è definito a partire dal ranking Times Higher Education 2010 e rapportato al Pil del paese, in modo da correggere per le sue dimensioni e ricchezza. Il grado di modernità della governance universitaria è definito con i due criteri menzionati sopra e tenendo anche conto degli anni trascorsi dall’implementazione della riforma, come specificato in dettaglio nel documento tecnico allegato.
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Giuseppe
Se è possibile affermare con certezza che le cause dell’arretratezza dell’Università italiana siano tante, mi sembra improbabile francamente che quella prevalente sia la assenza negli organi di governo di rappresentati esterni. Prima di tutto la tesi è sostenuta sulla base di un grafico che non prova niente. Si può probabilmente costruire lo stesso grafico correlando la temperatura media in primavera dei diversi paesi all’indice di qualità universitario. La qualità della governance è un problema serio ma pensare di risolverla aggiungendo un ulteriore livello di professionisti, probabilmente politicamente nominato, in assenza di un reale mercato (come negli USA), è probabilmente dannoso. Anche questo livello infatti, come tutte le burocrazie nel nostro paese comincerebbe a generare una nuova classe di governatori dell’università, con proprio staff, nuovi obblighi amministrativi a giustificazione della loro presenza. Pensiamo piuttosto all’urgenza di riformare il sistema concorsuale. E’ quella la porta da presidiare.
Marco Santambrogio
Alla domanda "Siamo davvero certi che queste riforme della governance siano necessarie, che non si tratti solo di una sorta di moda internazionale?", l’articolo risponde mostrando che esiste una correlazione tra le performances e lindice di modernità della governance dei sistemi accademici. Sono dati interessanti. Ma sarebbe utile un chiarimento sulla definizione di modernità. Che incidenza ha lintroduzione di una maggioranza di membri esterni nellorgano collegiale di governo dellateneo (che è il punto centrale dellarticolo) rispetto ad altri fattori, come lautonomia, la valutazione, i finanziamenti incentivanti e anche rispetto alle performances del passato? Alcuni dei sistemi con le performances più alte hanno una lunga tradizione di eccellenza. Può darsi che la tradizione conti più della modernità. Inoltre, non mi è chiaro perché una maggioranza di membri esterni nellorgano di governo avrebbe effetti positivi sulla qualità. Larticolo parla di un conflitto dinteressi che si verifica quando chi governa listituzione è anche colui che risente, in positivo o in negativo, di gran parte delle decisioni prese. Ma si tratta davvero di un conflitto di interessi?
Guido Abbattista
La governance è un aspetto decisivo, ma niente affatto esclusivo. Vanno richiamati tre uteriori punti, raramente menzionati. 1) il finanziamento della ricerca: non è richiamo banale o scontato, perché si tende a confonderlo o a oscurarlo con altre due questioni totalmente diverse: il (ri-)finanziamento degli atenei attraverso i trasferimenti ministeriali; e il finanziamento dei ricercatori (quale sta profilandosi). In Italia c’è un sistema tardigrado e sottodimensionato di finanziamento di progetti (si veda ancora proprio la Germania); 2) oltre alla governance in senso stretto esiste anche un problema di gestione politico-tecnica di aspetti cruciali che deve essere lasciata ai diretti interessati in base a linee-guida, budget, strumenti di azione adeguati e coinvolgimento ampio di persone: didattica dei tre livelli, relazioni internazionali, accesso ai fondi europei, patrimonio, trasferimento tecnologico e relazioni con impresa ed enti esterni, autovalutazione e indirizzo: questo è un livello intermedio sia tecnico sia politico oggi troppo inquinato da ‘management of patronage’; 3) last but not least: la responsabilità individuale, è ancora inesistente.
Stefano
Magari, piu’ che normalizzare sul PIL, bisognerebbe normalizzare sull’investimento in ricerca. Sono certo che il pallogramma ne uscirebbe un po’ diverso.
roberta
Mi chiedo tuttavia se per i paesi indicati è stata condotta anche un’analisi (e ricerca di correlazione) relativa ai periodi precedenti alla introduzione di riforme di gestione. Si potrebbe sospettare infatti che l’analisi metta in evidenza dati di produttività preesistenti, di cui magari la riforma di governance è una delle espressioni storiche realizzate.
giodb
L’analisi mi sembra un po’ limitata. Se da una parte appare strano che una riforma, seppur come si dice parzialmente, "anti-baroni" sia osteggiata da ricercatori e precari e sostenuta dalla CRUI; dall’altra mi sembra troppo semplice e fuorviante collegare la performance del sistema universitario alla governance. Un quadro molto più realistico si otterrebbe collegando questa agli investimenti. D’altra canto, oltre che gli investimenti, dagli altri paesi virtuosi si dovrebbe importare, prima della governance, l’efficienza amministrativa e il senso della cosa pubblica della classe politica. In Italia, la riforma della governance nel senso auspicato finirebbe per divenire una forma di lottizzazione politica e spartizione di poltrone per parenti, amici e politici non eletti con risultati devastanti in termini di economicità ed efficienza (si veda il caso della sanità). I veri problemi del sistema universitario sono – mancanza di risorse (ormai si parla di quelle necessarie per il riscaldamento, non di ricerca) – mancanza di un sistema incentivi/valutazione per il merito entrambe le cose necessitano di tanti "quattrini", una riforma a costo zero, ben fatta o meno, risolve poco.
AM
Ho condotto una ricerca sulla funzionalità delle biblioteche universitarie e in particolare sui servizi on line con risultati che in buona parte concordano con quelli di questo studio. Premetto che non ho considerato i fondi disponibili per le acquisizioni, un elemento che avrebbe favorito le biblioteche ricche ma inefficienti. Orbene in genere i paesi anglosassoni sono in testa. La Spagna occupa una posizione molto più avanzata di quella che appare nella tavola dello studio. E’ in discreta posizione anche la Romania che non appare nella citata tavola, mentre ad es. l’Austria risulta più arretrata rispetto alla tavola. In Italia vi sono significative differenze fra alcune biblioteche eccellenti e molte altre, soprattutto nel Mezzogiorno.
sandro
Doveva essere stralciata dal decreto la parte di riforma attuabile a finanze pubbliche invariate, come la non-rieleggiblità dei rettori. Questo per evitare i prevedibili problemi di copertura finanziaria. La presenza di amministratori non esecutivi e di un Governo dell’ateneo con poteri più forti non può compromettere la rappresentatiità e il ruolo del Senato Accademico. La legislazione, come accade in Germani, e come già avviene per le scoietà priovate italiane, dovrebbe introdurre per gli atenei la possibilità di adottare un sistema di governance duale, tramite modifiche agli statuti approvate dal Senato accademico con maggioranza qualificata.
Giuseppe Esposito
A dire il vero, il disegno di legge sorvola completamente la questione del conflitto di interessi. Anche nel caso degli esterni in CdA. Che succederebbe, per esempio, se un imprenditore/consigliere fosse nello stesso tempo fornitore/appaltatore dell’Università? Dice molto bene il commentatore Giuseppe: "Pensiamo piuttosto all’urgenza di riformare il sistema concorsuale". Magari introducendo, sulla falsariga dell’AVCP. un’Autorità di Vigilanza sui Concorsi con ampi poteri di indagine, revoca e sanzione.
maurizio canepa
Marrucci mette in luce uno dei problemi. Io però penso che un diagramma simile si otterrebbe anche in riferimento ai finanziamenti. Il famoso studio di King di qualche anno fa dimostrava che i risultati delle università ( pubblicazioni etc), nei paesi sviluppati, dipendono in maniera pressoché lineare dai fondi investiti. E’ giusto avere come riferimento utopico Oxford però il timore, sollevato da qualcuno dei precedenti commenti, che le università si trasformino in Asl, preda del sottobosco partitico e imprenditoriale locale è più che fondato. Il rimedio potrebbe essere peggiore dei mali. Sarebbe necessaria una rivoluzione morale dell’intero paese. Non è all’ordine del giorno. Come uscirne? Un piccolo passo nella direzione giusta potrebbe essere l’introduzione di requisiti severi, magari un po’ draconiani, nel reclutamento, per eliminare i fenomeni più appariscenti, il nepotismo per esempio ( e l’incompetenza ( introdurre soglie sul numero e la qualità delle pubblicazioni).
Fabio
Del tutto d’accordo con Giuseppe. Una correlazione non significa nulla da sola, come sa chiunque mastichi un po’ di statistica. L’Autore commette il tipico errore dell’interpretare la correlazione in senso causale. Peraltro gli indici posti in correlazione sono assai discutibili (THE misura essenzialmente il prestigio e la fama di una istituzione universitaria, per l’indice di modernità si rimanda a un allegato tecnico che non ho trovato). I problemi dell’Università sono seri, richiederebbero analisi più serie.
Loris Perotti
L’articolo solleva un problema reale (il malfunzionamento della governance italiana), ma l’evidenza portata a supporto del nesso causale tra modernità della governance e performance/qualità degli atenei non mi sembra molto robusta: 1) non tiene conto delle molte variabili indipendenti e intervenienti che incidono sulla qualità di un ateneo, oltre alla governance (strumenti di valutazione, norme che regolano l’accesso ai ruoli, ecc.) 2) confronta paesi in cui i cambiamenti nella governance sono recenti (ad es. Germania e in parte Olanda) e altri in cui il modello proposto come desiderabile dall’autore fa parte della storia accademica nazionale (Usa). 3) sembra postulare che uno stesso modello di governance possa produrre risultati analoghi in paesi contraddistinti da marcate differenze quanto a sistema produttivo e mercato del lavoro (l’interesse a partecipare dei membri laici negli organismi di governo accademico sarà lo stesso?). 4) Non tiene conto in modo adeguato delle forti differenze nel livello dei finanziamenti: la giustamente tanto citata Harvard può contare su un budget di 3,464,893,000 dollari (anno 2008). Le sue performance rimandano solo alla governance?
Marcello Romagnoli
Faccio una proposta sul reclutamento dei docenti/ricercatori. A) Abolizione del concorso a favore della chiamata diretta. B) Valutazione oggettiva durante tutta la vita lavorativa (ricerca, didattica, capacità di attrarre fondi non governativi esterni). C) Progressione di carriera bidirezionale e legata alla valutazione D) Nel caso di retrocessioni o licenziamenti l’ateneo perde i finanziamenti collegati al licenziato per almeno 10 anni. E) Nel transitorio i docenti assunti con il vecchio modello non possono assumere cariche elettive dirigenziali F) L’Ffo deve essere pari alla media Ocse sul PIL.