Quanti luoghi comuni sulle analisi costi-benefici

Le analisi costi benefici sono necessarie per misurare gli effetti economico-sociali dei progetti e la loro convenienza. Alla politica spetta però il compito di dare indicazioni chiare su regole di calcolo, parametri e assunzioni per ciascun settore.

Si può fare a meno delle analisi costi-benefici?

Le analisi costi benefici sono un aiuto nelle scelte e non vincolano il decisore politico che può sempre discostarsi discrezionalmente dai risultati in esse contenuti. Sono tuttavia utili e necessarie per misurare l’impatto economico-sociale dei progetti e la loro convenienza. Ovviamente le analisi costi benefici sono un esercizio di razionalità limitata che non pretende una ottimizzazione delle scelte. Si tratta comunque di un test affidabile che permette una selezione motivata dei progetti e delle loro alternative.
Sulle analisi costi-benefici dei progetti di investimento pubblico e sul loro uso, circolano in questo periodo alcuni luoghi comuni, che vorrei qui discutere.

In primo luogo, la selezione dei progetti può essere effettuata direttamente dal decisore senza ricorrere a metodi e calcoli di difficile comprensione affidati a esperti e tecnici? Se si agisse in questo modo, si rinuncerebbe ad approfondire gli effetti dei progetti e a misurarne l’utilità, affidandosi a “intuizioni”, calcoli elettorali o, peggio, all’influenza di gruppi di pressione e portatori di interessi che sostengono questa o quella iniziativa e tendono a trovare alleati nel governo e nella amministrazione.
Inoltre, esistono numerose modalità di interazione tra decisori e tecnici, in modo da chiarire tutti i passaggi dell’analisi, concordare i parametri da utilizzare e verificare congiuntamente obiettivi e assunzioni. Così facendo, le analisi svolte rappresentano un sovrappiù di conoscenze e informazioni e non una mera rivalità tra tecnici e decisori.

Linee guida e limiti alla discrezionalità dei valutatori 

È corretto ritenere che per effettuare le analisi costi benefici occorre una standardizzazione dei metodi adottati nonché indicazioni da parte dei decisori in merito a regole di calcolo, parametri, assunzioni per ciascun settore o comparto? Sì, è corretto. Dal 2011, analisi di questo tipo sono obbligatorie (decreto legislativo 228) per tutti i progetti finanziati dai ministeri, che erano tenuti a predisporre entro il 2012 linee guida per ciascun settore infrastrutturale. Purtroppo, la norma è stata disattesa da tutti i dicasteri a eccezione del ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che le ha preparate solo nel 2017. Le linee guida avevano – e hanno – lo scopo di fornire ai valutatori i metodi ammessi, le procedure da seguire, nonché parametri e assunzioni da parte dei decisori, in modo da rendere omogenee e confrontabili le varie analisi. Se queste informazioni non sono state fornite perché le linee guida non erano disponibili o erano carenti, la colpa deve essere attribuita ai responsabili politici e alle amministrazioni, non certo a comportamenti devianti o discrezionali da parte dei valutatori.

Un altro tema è perché fare nuove analisi costi benefici su opere già avviate. Ovviamente, di norma, la valutazione economica dei progetti andrebbe fatta prima di assumere le decisioni e di appaltare le opere, proprio perché permette di testare efficienza ed efficacia degli interventi e di indicarne in anticipo l’utilità o meno di procedere alla realizzazione. Vi sono però casi di opere avviate, ma mai sottoposte a analisi costi benefici; oppure di progetti che subiscono variazioni e mutamenti rispetto alla fase iniziale. Come regolarsi? Si è sostenuto che l’analisi costi benefici vada riservata ai progetti nuovi, mentre per gli interventi già decisi si può ricorrere a una project review, che permetta eventualmente di ridurre i costi mantenendo o migliorando l’efficacia delle opere. E infatti così è stato fatto dal ministro delle Infrastrutture dei governi Renzi e Gentiloni, Graziano Delrio, e dai suoi tecnici.

Ma la revisione progettuale è del tutto ingannevole. Infatti delle due, l’una: se era possibile conseguire un risparmio dei costi a parità di benefici vuol dire che il progetto approvato inizialmente era a dir poco mal formulato e conteneva extra costi del tutto ingiustificati (e forse penalmente perseguibili). Se viceversa, come più probabile, a una riduzione dei costi corrispondeva una proporzionale (o meno) riduzione dei benefici si sarebbe dovuti ricorrere a una nuova analisi costi benefici per calcolare (o ricalcolare) gli effetti del progetto e la sua convenienza a essere completato. Quindi, è probabile che fosse necessaria anche in quei casi (anche se poi non è stata fatta su indicazione del decisore).

Se le analisi costi benefici sono formalmente obbligatorie e quasi sempre necessarie, cosa si deve fare per limitare la potenziale discrezionalità del valutatore, in assenza di una più precisa indicazione (da parte del decisore) di parametri e procedure da seguire? Vi sono solo due modi. O si concordano in anticipo parametri e metodi in modo che se due valutatori conducono in via indipendente due analisi costi benefici arrivino a risultati affini o comunque compatibili (ottenendo quindi una sorta di “riproducibilità” delle analisi fatte). Oppure l’analisi svolta da un gruppo di valutazione potrebbe essere sottoposta al vaglio e alle critiche degli esperti, e le conclusioni di quel dibattito sottoposte al decisore pubblico.
Non esistono altre soluzioni, tantomeno quelle “referendarie”, che tendono a occultare e non a rendere trasparenti le problematiche sottostanti ai singoli progetti e i punti di forza e di debolezza delle analisi condotte dai gruppi di valutazione.