Le classificazioni usate per definire e valutare le politiche economiche appaiono obsolete. Se decidesse di classificare come investimenti alcune spese oggi definite correnti, l’Unione europea dimostrerebbe che i suoi valori stanno veramente cambiando.
Debito cattivo e debito buono
I molti interventi realizzati per affrontare la pandemia da Covid-19 lasceranno inevitabilmente una pesante eredità di debito pubblico in tutti i paesi europei. In rapporto al Pil, il lascito previsto al nuovo anno sarà mediamente compreso tra i 20 e i 30 punti. Che la seconda ondata, in cui siamo ancora immersi, potrebbe far aumentare di altri 10-15 punti, secondo le previsioni di Oxford Economics. Inoltre, i prestiti erogati nell’ambito della Recovery and Resilence Facility, la parte più cospicua del programma Next Generation EU, verrà contabilizzata come debito dei singoli stati che li utilizzeranno, il che porterà a un ulteriore aumento del rapporto debito/Pil.
È quindi normale che crescano i timori sulla sostenibilità delle posizioni finanziarie di molti paesi, specialmente quelli già fortemente indebitati. Quando verrà il momento in cui la Banca centrale europea cesserà la sua politica di acquisti su larga scala, i tassi medi sul debito tenderanno a risalire, il che aggraverà i disavanzi pubblici e lo stesso debito. I più esposti a questi andamenti, in Europa, saranno i soliti: Grecia, Italia, Portogallo, Spagna, cui si potrebbe aggiungere la Francia.
Come ha notato Mario Draghi nel suo discorso al Meeting di Rimini del 2020, questo debito “sarà sostenibile, continuerà cioè a essere sottoscritto in futuro, se utilizzato a fini produttivi (…). Se cioè sarà considerato ‘debito buono’ (…). I bassi tassi di interesse non sono di per sé garanzia di sostenibilità: la percezione della qualità del debito contratto è altrettanto importante”.
Ma quali sono gli impieghi che possono rendere il debito pubblico buono? Molti risponderebbero che il debito che finanzia investimenti è buono mentre quello contratto per spese correnti è cattivo. C’è del vero, naturalmente. Sarebbe, però, una risposta insufficiente.
La distruzione di capitale pubblico netto
Un aumento degli investimenti lordi accresce il Pil, ma in una situazione come quella da cui veniamo e in cui siamo, dovremmo guardare soprattutto agli investimenti netti, cioè al netto degli ammortamenti, perché sono questi a sostenere davvero la crescita economica e quindi a migliorare la sostenibilità del debito, da questo punto di vista, va notato come la componente pubblica degli investimenti netti (figura 1) sia stata negativa a lungo nei paesi del Sud dell’Eurozona; in Italia, Spagna e Portogallo sempre, a partire dal 2012. E per alcuni anni si è sommata a investimenti privati netti negativi. L’effetto di questo andamento sulla quantità e la qualità dello stock di capitale è stato devastante: se poi consideriamo che l’obsolescenza dei beni-capitale che incorporano le nuove tecnologie è assai più rapida di quella relativa ai beni-capitale “tradizionali”, c’è il rischio che nei prossimi anni – in mancanza di un cambio di direzione – la distruzione di capitale pubblico netto acceleri ulteriormente.
Ora, nella contabilità nazionale, il concetto di capitale è sostanzialmente limitato al capitale economico, ma sappiamo che ugualmente importanti per lo sviluppo di un paese e la sostenibilità dello sviluppo (come indicato dall’Agenda 2030 sottoscritta da tutti i paesi del mondo nel 2015) sono il capitale naturale, il capitale umano e quello sociale. Perciò, se facciamo debiti, che addossiamo alle generazioni più giovani e a quelle future, ma lasciamo a esse più capitale, stiamo accrescendo simultaneamente le attività e le passività dei nostri nipoti e pronipoti. Ma se guardiamo, come fanno le regole fiscali europee, solo alle seconde e non alle prime e se ci limitiamo al solo capitale economico rischiamo di avere una visione fortemente distorta della condizione di un paese, soprattutto in tempi di crisi climatica, di rapida trasformazione dei processi di produzione, di fragilità della coesione sociale, tutti fattori che accompagnano o che sono legati alla crisi da Covid-19.
Capitale e resilienza
Da qui bisogna partire per capire perché l’Unione europea – che ha fatto dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile il quadro di riferimento per tutte le proprie politiche – si aspetta che i fondi del Next Generation EU siano usati per investimenti orientati alla trasformazione ecologica, all’innovazione, all’aumento delle competenze e alla lotta contro le disuguaglianze, tutti fattori connessi alle diverse forme di capitale di cui abbiamo parlato. E il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) si chiama così perché o usiamo queste risorse per ricostituire le diverse forme di capitale distrutte dalla crisi o dobbiamo rassegnarci al fatto che i nostri sistemi socioeconomici, anche se tornassero ai livelli di Pil ante-crisi ma con un capitale depauperato, saranno più vulnerabili – non più resilienti – ai futuri shock di carattere climatico, tecnologico, geopolitico che ci aspettano, come illustrato nel 2020 Strategic Foresight Report della Commissione europea.
Se la ricostituzione del capitale naturale, di cui anche l’Europa continua a fare un uso molto intenso, rientra parzialmente nelle stime degli investimenti della contabilità nazionale (se le spese riguardano la riforestazione, la sistemazione dell’argine di un fiume o altro), le spese per ricostituire o aumentare il capitale umano e sociale sono in gran parte classificate come spesa corrente o sono totalmente dimenticate. La costruzione di un ospedale o di una scuola è un investimento, ma gli stipendi dei medici e dei docenti si trovano nella spesa corrente, anche se senza di essi non verrebbe erogato alcun servizio agli utenti e quindi il benessere della società non cambierebbe di una virgola. Il volontariato, così importante per la qualità della vita – spesso per la sopravvivenza – di molte persone, e quindi la coesione sociale, non è proprio contabilizzato nel Pil. Le spese per la formazione dei dipendenti compaiono tra i costi di un’impresa, e quindi un suo aumento diminuisce il valore aggiunto e i profitti, mentre l’acquisto di un computer o di un robot è un investimento, cui spesso sono associati benefici fiscali o sussidi.
Cambiare le convenzioni contabili aiuta
Insomma, la ricostituzione e l’accrescimento del capitale (specialmente di quello umano e sociale) richiedono che vengano aumentate – per un periodo di tempo determinato – anche spese che oggi i sistemi di contabilità classificano come spese correnti ma che, a guardare bene, sono vere e proprie spese di investimento. Le classificazioni usate per definire e valutare le politiche economiche appaiono ormai obsolete e fuorvianti, possono distorcere il dibattito pubblico su questioni delicate e importantissime, a partire dalla definizione dei Pnrr. La contabilità nazionale è una convenzione. Ma una convenzione che riflette i valori di una società e una comunità di stati. Se l’Unione europea decidesse di modificare (almeno in via sperimentale) la sua convenzione contabile in modo da classificare come investimenti le spese che si sono dette, darebbe dimostrazione che i suoi valori stanno veramente cambiando.
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Si è laureato alla Sapienza di Roma e ha proseguito gli studi nel Regno Unito (M.Phil. Cambridge). Attualmente insegna Macroeconomia ed Economia Monetaria all’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, Facoltà di Scienze Bancarie, Finanziarie e Assicurative. Ha fatto parte della Commissione tecnica per la spesa pubblica presso il Ministero dell’Economia (1993-2003) e delle commissioni incaricate del Piano generale dei trasporti (1998-2001), del Piano della Logistica (2004-2006 e 2010-2012). È stato consigliere economico del Ministro dei trasporti (1995-1996), componente del Consiglio di Sorveglianza e del Comitato remunerazioni di Banca Popolare di Milano (2013-2016) ed è stato “esperto” della Struttura Tecnica di Missione presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (2016-2018). Fa parte del Consiglio di Amministrazione de “la Verdi”, Fondazione orchestra e coro sinfonico. Autore di “Macroeconomia” (Il Mulino, 3° ed. 2019); “Sette luoghi comuni sull’economia” (Laterza, 2017); “L’economia in tasca” (Laterza, 2017); “Scusi Prof, cos’è il populismo” (con Rony Hamaui, Vita e Pensiero, 2019) e di varie pubblicazioni nazionali e internazionali in tema di economia della regolazione e dei trasporti, di macroeconomia e di economia applicata al settore bancario. Collaboratore di Repubblica – Affari & Finanza e de Il Sole 24 Ore. È stato membro del consiglio di amministrazione di Atlantia. Redattore de lavoce.info.
È stato ministro del Lavoro e delle Politiche sociali dal 28 aprile 2013 al 22 febbraio 2014. È stato Presidente dell'ISTAT dal 2009 al 2013. Dal gennaio 2001 è stato Chief statistician dell’OCSE e direttore della Direzione statistica, che si occupa dello sviluppo e coordinamento delle attività statistiche dell’Organizzazione. In questa posizione, è stato responsabile della vasta produzione statistica dell'OCSE e ha rappresentato l'Organizzazione in tutti i maggiori comitati statistici internazionali (ONU, Commissione Europea, etc.), contribuendo allo sviluppo della statistica a livello mondiale. Dal novembre 2002 è anche professore straordinario di statistica economica all'Universita' di Roma "Tor Vergata".
Firmin
Triste quella nazione che ha bisogno di nuove classificazioni e regole contabili prima di valutare la propria prosperità e i propri progetti. Ma “Il coraggio, uno, se non ce l’ha, mica se lo può dare”, come direbbe il Manzoni, quindi non è un caso se non abbiamo avuto l’ardire di prendere sul serio “un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio”, come prescriveva l’art. 3 della legge di contabilità e finanza pubblica n.196/2009. Davvero crediamo che le cose cambierebbero se decenni di saggi, comitati e commisisoni ristrette ci portassero ad esclamare “Per tutti i diavoli! Sono più di quarant’anni che parlo in prosa. Vi sono molto grato di avermi informato” come il borghese-gentiluomo Jourdain?
Emanuele De Candia
Il problema misurazione dovrà essere affrontato senza surclassare i criteri tradizionali. Con tutti i limiti che l’articolo ha evidenziato, rimangono i più rigorosi. Le imprese private e in particolare quelle più innovative soffrono il medesimo problema. Molti investimenti in intangible assets rimangono non contabilizzati nel bilancio annuale, creando asimmetria informative e costi del capitale più alti quando invece sarebbero più solide nel medio lungo termine per qualsiasi investitore e in ultima analisi più sostenibili a rispondere ai bisogni della collettività: capacità di creare lavoro qualificato tra tutti. Nel settore privato molte sono le iniziative che stanno indirizzando investitori finanziari e attività economiche verso metodi di misurazione non monetari per la disclosure di esternalità sia negative (es. ambiente) che positive (gestione delle risorse umane). I criteri ESG sono entrati di fatto nella gestione dei rischi. La giusta critica fatta nell’articolo si rafforza una volta preso atto che la programmazione del PNRR a valere del RRF europeo non tiene conto non solo del capitale economico (non risulta alcuna analisi né micro né macroeconomica, né analisi di impatto con metodi multicriterio), né di capitale naturale né del basilare capitale fisico (semplici output). Ho rimarcato di non surclassare i criteri tradizionali per questo motivo all’inizio.
Ezio Pacchiardo
In considerazione della fuga dei cervelli, per noi il capitale umano sarebbe una perdita che aggraverebbe la nostra situazione attuale. In continuazione vediamo nostri intelletti operare in altri stati dove hanno portato vantaggi scientifici e tecnologici che noi non abbiamo saputo tenere ed utilizzare.
Ettore Paolino
Oltre ad una profonda riforma dei criteri di contabilizzazione del capitale occorrerebbe anche rivedere l’intero Fiscal compact ed i parametri di calcolo del deficit strutturale.i criteri di stima del output gap basati sul NAIRU e sul Pil potenziale ormai non hanno più alcun senso. Ho letto che, secondo questi criteri, in Spagna verrebbe considerato “normale” avere un tasso di disoccupazione del 18%:un tasso minore di Nairu sarebbe inflazionistico! Assurdità totali.
Guido Longoni
Vorrei sottolineare che una revisione dei criteri di classificazione della spesa come quella indicata avrebbe effetti epocali per la pubblica amministrazione e per il PNRR. Per essere efficace la nuova definizione degli investimenti richiederebbe tra l’altro una diversa selezione/formazione dei funzionari, una allocazione delle responsabilità in base a progetti, nuovi parametri di valutazione dei risultati dell’intervento pubblico. Potrebbe essere uno strumento semplice ma essenziale per sostenere il lancio di una strategia di ricostruzione del paese in una prospettiva finalmente europea e potrebbe essere un tassello importante del necessario sforzo di riforma di tutto il sistema pubblico, obbligando a una visione più chiara ed esplicita di come si vuole che l’Italia si trasformi per affrontare il futuro – con l’assunzione da parte del potere politico e delle tecnostrutture delle reciproche responsabilità. Non più “elenchi della spesa” ma progetti di cambiamento …