L’accoglienza made in Italy è low-cost

I numeri degli sbarchi di migranti sono lontani da quelli della fase di emergenza. Ma il sistema di accoglienza continua a fondarsi sui Cas, che da temporanei sono diventati stabili. E sono gestiti da privati con modelli organizzativi molto vari.

Oltre l’emergenza

Come ogni anno, con l’avvicinarsi dell’estate si intensificano gli arrivi di richiedenti asilo sulle coste del nostro paese e si torna a parlare di “emergenza migranti”. Durante l’ultimo Consiglio d’Europa il presidente del Consiglio, Mario Draghi, ha chiesto l’intervento degli altri stati membri per il ricollocamento dei migranti. Il 20 maggio la ministra dell’Interno Luciana Lamorgese insieme alla commissaria Ue per gli Affari interni Ylva Johansson hanno incontrato le principali autorità tunisine per raggiungere un accordo strategico tra l’Unione europea e la Tunisia, finalizzato al controllo dei flussi migratori irregolari.

Come ogni anno, il dibattito politico sul tema immigrazione è concentrato sul contenimento degli sbarchi, mentre scarsa attenzione viene dedicata al funzionamento del nostro sistema di accoglienza e alla scarsità di canali di immigrazione regolari.

Sebbene le regioni ai confini dell’Europa non abbiano smesso di essere teatro di instabilità politica, conflitti armati, violazioni dei diritti umani, cambiamenti climatici ed economici, nel momento attuale la situazione dei flussi in Italia è molto lontana dalla fase emergenziale degli anni della “crisi dei rifugiati” (2014-2017). Al 31 maggio le persone in accoglienza sul territorio italiano erano 76.061, mentre all’apice della crisi a fine 2017 erano 183.681 (ministero degli Interni – Cruscotto statistico). Gli accadimenti del 2017 ha messo in evidenza gli elementi di criticità del nostro sistema d’accoglienza, ma anche alcune potenzialità, sulle quali sarebbe opportuno riflettere per disegnare un sistema ordinario che fornisca soluzioni adeguate in un’ottica di medio-lungo periodo e che non entri (perennemente) in emergenza.

Modelli eterogenei di accoglienza

Nei primi anni Duemila l’accoglienza in Italia era gestita dalla piattaforma del Sistema per la protezione dei rifugiati e richiedenti asilo (Sprar), poi Siproimi e adesso Sai. I progetti di accoglienza erano guidati direttamente dalle amministrazioni locali in collaborazione con il ministero dell’Interno – Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, l’Associazione nazionale dei comuni italiani (Anci) e l’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (Unhcr) e fornivano servizi per l’integrazione disegnati in base alle esigenze del territorio di riferimento. Durante gli anni della crisi, le amministrazioni centrali e locali non sono state in grado di espandere questo sistema in modo da rispondere agli ingenti flussi di richiedenti asilo. Pertanto, il sistema Sprar è stato affiancato dal sistema di accoglienza temporaneo, fondato sui centri straordinari (Cas), che poi di fatto è diventato la principale rete di accoglienza.

Traendo ispirazione dallo Sprar e da altri modelli comuni nel resto d’Europa, i Cas sono organizzati in base all’idea dell’accoglienza diffusa, per redistribuire i richiedenti asilo su tutto il territorio nazionale, in modo da ripartire i costi dell’accoglienza in maniera omogenea tra le comunità locali. Tuttavia, a differenza dello Sprar, i Cas sono gestiti da operatori privati e l’affidamento dei servizi avviene tramite bandi pubblici a livello provinciale che rispondono al principio della concorrenza. I dati mostrano che la tipologia di operatori che hanno risposto ai bandi della prefettura è molto varia (organizzazioni non-profit, cooperative sociali, albergatori, e così via) e la natura dei servizi forniti ai richiedenti asilo (come corsi di lingua, supporto psicologico, inserimento lavorativo) molto eterogenea.

La figura 1 mostra differenze significative nei modelli localizzativi e organizzativi tra territori diversi, più o meno lontani dall’idea di accoglienza diffusa prevista dal governo centrale. Nel 2017 la dimensione media dei centri d’accoglienza varia da 9 posti in Trentino-Alto Adige ai 50 in Sicilia. In generale, le regioni del Centro-Sud tendono ad avere strutture più grandi.

Situazione analoga si ritrova nella diffusione dell’accoglienza sul territorio: la percentuale di comuni che ospitano almeno un Cas risulta più alta nelle regioni del Centro-Nord (Toscana ed Emilia-Romagna guidano con una percentuale superiore all’80 per cento). Il dato negativo è che l’eterogeneità nei modelli di accoglienza a livello locale sembra permanere anche nel 2020, ovvero dopo la fine dell’emergenza e nonostante la “naturale” contrazione del numero di centri dovuta alla riduzione dei flussi.

Figura 1 – Distribuzione dei richiedenti asilo a livello locale

Le conseguenze dei decreti sicurezza

Con i “decreti sicurezza” di fine 2018, il governo Conte 1 aveva stabilito una ulteriore contrazione del capitolato, e quindi dei servizi offerti per l’integrazione, e una stretta sul diritto di asilo e di protezione umanitaria. Dall’analisi dei dati che abbiamo richiesto al ministero dell’Interno tramite l’“accesso civico generalizzato”, siamo in grado di ricostruire l’evoluzione del sistema di accoglienza dall’entrata in vigore dei decreti sicurezza fino al 2020.

In generale, osserviamo una riduzione delle presenze nel sistema di accoglienza, risultato sia dell’inasprimento delle norme per la concessione della protezione internazionale sia della naturale riduzione degli arrivi dopo la crisi. Tuttavia, l’abbattimento dei costi previsto dal decreto Salvini e dal nuovo schema di capitolato per l’appalto dei servizi di accoglienza entrato in vigore nel 2019 deve essere valutato rispetto alla contrazione nella domanda di servizi.

Con un numero minore di ospiti nel sistema di accoglienza e un costo giornaliero pro capite inferiore, ci si potrebbe aspettare una relativa concentrazione del sistema in strutture più grandi, quelle che possono sfruttare le economie di scala nella produzione dei servizi. Tuttavia, dai dati vediamo che la dimensione media delle strutture cresce di poco (da 25 a 27 ospiti) tra il 2017 e il 2020, pertanto l’accoglienza e la presenza di piccoli operatori rimane abbastanza diffusa.

Il grafico 1 mostra il prezzo medio stabilito dai contratti con gli enti gestori per la fornitura dei servizi d’accoglienza per diverse tipologie di Cas (definiti in base alla capienza) prima (2018) e dopo (2019 e 2020) i “decreti sicurezza”. Per una progressiva riduzione del prezzo medio pro capite (per ospite per giorno) – che passa da 35 euro nel 2018 a 25 euro nel 2020 – non osserviamo un abbattimento dei costi unitari all’aumentare della dimensione delle strutture. Ciò suggerisce che la contrazione dei prezzi di fornitura non sia dovuta a una riorganizzazione dei centri, bensì a una probabile riduzione della quantità o qualità dei servizi offerti.

Grafico 1 – Prezzo medio stabilito dai contratti con gli enti gestori per la fornitura dei servizi d’accoglienza per diverse tipologie di Cas

Questi elementi del passato recente inducono un’importante riflessione per il futuro del sistema di accoglienza in Italia. Il sistema Cas doveva essere temporaneo e invece è diventato permanente, soppiantando un sistema ordinario integrato con le amministrazioni locali. L’accoglienza diffusa non è del tutto realizzata, mentre la qualità dei servizi è stata progressivamente minata, dando vita a modelli organizzativi diversi e frammentati che non garantiscono una efficace integrazione sul territorio. La rete nazionale per il diritto d’asilo ha presentato sette proposte concrete per un cambio di passo sul piano normativo al fine di disegnare un sistema d’accoglienza ordinario, organico e di qualità. In un contesto internazionale di forte crescita del numero di migranti forzati, è quanto mai urgente che l’Italia e l’Europa si dotino di una politica di asilo comune e di un sistema di buona accoglienza e integrazione.