Settanta anni di riforme elettorali in Italia

Manca poco più di un anno al rinnovo delle Camere e arriva l’ennesima riforma elettorale. Dal 1993 a oggi, la ricerca della stabilità politica ha paradossalmente portato a una forte instabilità delle regole elettorali. E agli interventi della Consulta.

Regole elettorali: si cambia di nuovo

Mentre manca poco più di un anno dal rinnovo delle Camere, arriva l’ennesima riforma elettorale degli ultimi trent’anni. La nuova legge, nell’idea dei proponenti, avrebbe l’obiettivo di garantire rappresentatività e stabilità: ma si tratta di due finalità che sono incompatibili. E, difatti, la riforma non sembra poterle conciliare. Anzi, il rischio è che, se non ci saranno interventi correttivi in Parlamento, la norma potrebbe risultare incostituzionale e quindi, come in passato, dovrà intervenire la Consulta per metterci la classica “pezza”.

In questo contributo, ripercorriamo i principali interventi in materia elettorale che si sono succeduti nel nostro paese. In un pezzo collegato, invece, presentiamo le caratteristiche della proposta di nuova legge elettorale con le nostre valutazioni.

Dal 1948 alla svolta maggioritaria del 1993

Dal 1948 (I legislatura) al 1992 (XI legislatura) si votò (quasi) sempre con la stessa legge elettorale (tabella 1). Si trattava di una legge sostanzialmente proporzionale, con qualche correttivo sul numero di collegi e con la possibilità di esprimere fino a quattro preferenze. Una legge proporzionale assegna ai partiti una percentuale di seggi quanto più possibile pari alla percentuale dei voti ottenuti. La legge elettorale per il Senato era ufficialmente maggioritaria con collegi uninominali ma, per come era costruita (soglia minima di elezione fissata al 65 per cento), funzionava sostanzialmente come legge proporzionale, benché su base regionale.

La legge Scelba

L’eccezione alla regola, ben nota agli studenti di diritto e scienze politiche, nonché agli appassionati del tema, è quella della legge Scelba (legge n. 148 del 31 marzo 1953), ingloriosamente conosciuta come “legge truffa”, che si applicò alle sole elezioni del 1953 (II legislatura) e venne abrogata subito dopo, già nel 1954. Premessa doverosa: non stiamo facendo confusione e quanto scritto, per quanto controintuitivo, corrisponde davvero al contenuto della legge. La legge Scelba prevedeva infatti che se nessun partito (o coalizione) avesse ottenuto la maggioranza dei voti, allora la ripartizione dei seggi avrebbe seguito il criterio proporzionale. Al contrario, nel caso un partito (o una coalizione) avesse superato la metà dei voti validi (che escludono schede bianche e nulle) e quindi avesse comunque avuto già a disposizione una maggioranza assoluta di seggi, sarebbe stato ulteriormente premiato con un “premio di maggioranza”, ottenendo ben due terzi dei seggi totali. Assegnare un premio di maggioranza, in generale ma soprattutto se di queste dimensioni, aumenta a dismisura il potere del vincitore, facilitando in effetti la stabilità, ma, contemporaneamente, comprime in modo forzato ed esagerato quello dei partiti di minoranza, che sono sottorappresentati. Con buona pace della rappresentatività. Non dovrebbe stupire che quando la legge venne discussa al Senato (era il 29 marzo 1953), come si usa dire, volarono gli stracci. Ma anche oggetti ben più contundenti, alla faccia di chi rimpiange i bei tempi passati.

Alla cancellazione della legge Scelba seguì un sostanziale immobilismo in tema di normativa elettorale, durato in definitiva più di 40 anni, dopodiché nei successivi 35 anni il legislatore avrebbe operato numerose riforme. La prima delle quali avvenne nel 1993 (leggi 276 e 277 del 4 agosto 1993), sulla scia dei risultati di due referendum abrogativi del 1991 e dello stesso 1993. Il primo abolì la possibilità di esprimere preferenze multiple; il secondo, invece, anche se limitatamente al Senato, abolì la possibilità di utilizzare la formula proporzionale per l’assegnazione dei seggi. Il risultato fu una legge elettorale, ideata dall’attuale Presidente della Repubblica, che assegnava il 75 per cento dei seggi su base maggioritaria a turno unico in collegi uninominali e il 25 per cento dei seggi su base proporzionale (con differenze solo di carattere tecnico tra Camera e Senato). 

Le riforme nel nuovo secolo e il ruolo della Consulta

Nel 2005, a pochi mesi dalle elezioni per la XV legislatura, venne approvata una nuova legge elettorale (legge 270/2005), poco onorevolmente denominata “Porcellum”, che assegnava i seggi in maniera proporzionale, non prevedeva la possibilità di esprimere preferenze e introduceva un premio di maggioranza di questo tipo: se la lista (o coalizione di liste) più votata non avesse raggiunto da sola 340 seggi (vale a dire il 55 per cento di quelli assegnati, ai tempi, ai parlamentari eletti in Italia, cioè 618), avrebbe avuto diritto a un premio di maggioranza sufficiente per raggiungere tale numero, indipendentemente dalla percentuale di voti conseguiti. Dopo anni di polemiche e tentativi di abrogazione, anche attraverso ben tre referendum che si tennero nel 2009 e che non raggiunsero il quorum (affluenza del 24 per cento), nel dicembre 2013 la Corte costituzionale dichiarò l’incostituzionalità (parziale) della legge 270/2005 (sentenza 1/2014), nello specifico annullando il premio di maggioranza, poiché “combinato con l’assenza di una ragionevole soglia di voti minima per competere all’assegnazione del premio, è […] tale da determinare un’alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione”, e l’impossibilità di esprimere preferenze, in quanto “la circostanza che alla totalità dei parlamentari eletti, senza alcuna eccezione, manca il sostegno della indicazione personale dei cittadini, […] ferisce la logica della rappresentanza consegnata nella Costituzione”. Il risultato fu una legge elettorale che, in linea di principio, avrebbe anche potuto applicarsi. E si meritò anche un nome (“Consultellum”). Tuttavia, prima che la si potesse applicare, il legislatore intervenne con una nuova legge elettorale (legge 52/2015), poi diventata nota come “Italicum”. Prevedeva un sistema elettorale proporzionale a collegi plurinominali con capolista bloccato e possibilità di esprimere preferenze sugli altri, con eventuale doppio turno nel caso in cui nessuna lista o coalizione avesse superato il 40 per cento dei voti; in caso di superamento, invece, sarebbe stato attribuito da subito, cioè non dopo il ballottaggio, un premio di maggioranza pari a 340 seggi. Anche l’Italicum venne parzialmente corretto da una sentenza della Consulta, la 35/2017. In quel caso, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale il ballottaggio, per l’utilizzo specifico che ne faceva la legge 52/2015. Venne inoltre dichiarata incostituzionale la previsione per la quale i capilista candidati in più collegi potessero scegliere il collegio di elezione. La Corte, nella sua sentenza, non dichiarò incostituzionale il ballottaggio tout court, ma solo la sua applicazione come prevista dalla legge 52/2015. L’argomento utilizzato fu quello della mancanza di “apparentamento”, cioè della possibilità di associarsi tra liste che avevano passato il turno e quelle che non l’avevano passato. Come si legge nella sentenza, “il turno di ballottaggio non è costruito come una nuova votazione rispetto a quella svoltasi al primo turno, ma come la sua prosecuzione”. Il premio attribuito quindi non sarebbe un premio di governabilità, naturale in una competizione a due, bensì un premio di maggioranza artificioso, avendo escluso dalla competizione elettorale tutte le altre forze politiche. In altri termini, sarebbe stato inutile porre una soglia minima per l’attribuzione del premio di maggioranza (il 40 per cento nella legge 52/2015, confermato dalla Consulta), così come richiesto dalla stessa Corte quando aveva dichiarato incostituzionale quello senza soglia della legge elettorale precedente (n. 270/2005, il cosiddetto “Porcellum”), se poi al secondo turno il premio sarebbe stato comunque attribuito, indipendentemente dalla percentuale di voti ottenuta al primo turno. La Corte suggerì anche al legislatore alcune modalità di correzione, quali per esempio il raggiungimento di un quorum minimo di votanti al secondo turno o, in alternativa, al primo turno. La legge elettorale 52/2015 ebbe quindi la particolarità, unica, di non essere mai stata utilizzata. Nel 2017, ciò che rimaneva dell’Italicum dopo la sentenza 35/2017 venne sostituito da una legge elettorale approvata dal Parlamento, la legge 165/2017, cioè il Rosatellum, che è attualmente in vigore.

Vale la pena di ricordare che la necessità del Rosatellum fu dettata anche da una particolarità: poiché il governo Renzi, responsabile per l’Italicum, aveva previsto di superare il bicameralismo perfetto attraverso una ristrutturazione dei compiti del Senato, la legge 52/2015 si occupava solo della Camera. Col fallimento della riforma costituzionale, sancito dal referendum del 4 dicembre 2016, il paese si trovava in una peculiare situazione per cui il Senato avrebbe dovuto essere eletto con ciò che rimaneva del Porcellum e la Camera con l’Italicum (che da lì a poco sarebbe stato a sua volta variato dalla Consulta). Di qui la necessità dell’ennesimo intervento in materia elettorale. Che, a quanto pare, non sarebbe stato l’ultimo.

Ma cambiare serve davvero?

La ricerca di una stabilità politica ha paradossalmente portato, negli ultimi decenni, a una forte instabilità delle regole elettorali. Quattro riforme in venticinque anni: in media, una ogni sei. Dal 1994 in poi, nessuna legge elettorale è stata usata per più di tre volte, né per più di otto anni di fila, mentre nei precedenti 45 anni la legge proporzionale in vigore servì a eleggere ben dieci legislature. Un confronto davvero impietoso, che fa sembrare che l’obiettivo del legislatore sia quello di cercare norme a lui più favorevoli per essere rieletto invece che norme comprensibili e, nel tempo, assimilabili dall’elettore. Un peccato in cui caddero anche Parlamento e governo nel 1953: ma almeno ai tempi si ebbe la decenza di fare marcia indietro dopo l’evidente fallimento dell’operazione. Non sarà certo un caso che tutte le riforme elettorali approvate, dal 1993 in poi, lo furono nell’anno precedente le elezioni, a pochi mesi da esse. Per ironia della sorte, la maggioranza uscente, cioè quella che approvò la legge, non venne poi mai confermata dal voto. Una regolarità di cui l’attuale governo sembra non aver notato.